浅谈“土地批复前”的行政行为行政复议救济权的实施

摘 要 我国有国务院和省级人民政府这两级政府执行土地批复制度，征收主体为县级以上人民政府。当前的土地征收程序比较繁琐，具体程序包括拟征收公告、组织听证、实施拟征土地现场调查清点、发布补偿标准等。政府如何充分保障被征收人的相关知情权、参与权与话语权是“土地征收批复前”这一非常重要阶段值得关注的问题。

关键词 土地批复 公平正义 程序公正 保障权利

作者简介：朱庄义，北京市隆安（济南）律师事务所。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.247

作为一种重要的社会资源，征收土地已成为发展地方经济的重要推手，这就是土地财政的来历，这势必涉及失地人员的权利救济问题。基于公共利益需要，国家通过征收农村集体土地并给予适当补偿。但是当前的土地征收政策却没有实质有效且完整的程序性约束，同时随着社会法律意识和维权意识的提高，各地土地征收纠纷不断增多，因此加强政府对现行土地征收中，使失地人员救济路径更加科学，对促进土地征收的科学发展具有重要理论意义及实践操作价值。特别是“土地征收批复前”这个非常重要的阶段，政府如何在该阶段充分保障被征收人的相关知情权、参与权与话语权，如何展开行政复议程序，是从源头上监督政府土地征收行为公开规范进行，维护土地权利人的合法权益，推动土地征收的法治化进程，并直接影响土地征收批复之后的组织实施。

下面我将沿着各个程序进行的流程，来探讨在“土地征收批复前”这个过程中行政复议救济权的落实途径和具体方式。

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[20 04]28号）以及《山东省土地征收管理办法》的有关规定，地方国土局应在山东省人民政府作出征地批复前做好拟征收公告的发布，并组织听证，现场调查清点拟征土地后将补偿标准及时发布出来。

上述的行政程序是行政机关在作出征地批复前应当依法履行的。一般认为，征地准备阶段的行为不是最终决定，尽属于作出征地批复前的阶段性行为，不对影响当事人权益，也不属于行政复议的受案范围。这种认识偏差来源于对《行政复议法》第6条理解不同，对此我们应对侵犯合法权益的具体行政行为作广义的理解，此处的具体行政行为应不仅包括实体处理行为，还包括可能对实体处理结果产生不利影响的程序性行为，如对行政程序性行为不可复议，仅依靠事后法律救济，并不利于及时纠正行政机关的违法行为和保护当事人的合法权益，因此应将这些行政行为纳入可受案的范围。

下面我将从几个方面阐述在这段程序中，行政复议机关可以如何落实具体工作：

一、严格对公共利益的界定与审查

土地征收必须基于公共利益的需要。但当前的立法并未详细规定和界定公共利益，导致缺少具体的评判“公共利益”的标准，当复议机关在审查征地行为是否符合公共利益需要时无法找到相关评判标准，无法充分发挥政府部门的复议纠错和监督职能。在行政复议审查时应严格限定公共利益，狭义上公共利益，应该以国家行为或公众利益的土地行为为限。公共利益的使用从使用目的上看应当包括非经营性和公益性土地使用。如何认定公共利益，举证责任应由征地人承担。对征地具有正当性、合法性，符合公共利益加以证明属于定性分析；从定量分析的角度上来看，对征地具有必要性、合理性且符合适量征用、集约利用土地的要求加以证明则属于定量分析。

公共利益的范围可分为三大类：被明确列举出来的属于公共范围的第一大类事业，被明确列举出来的肯定不属于公共利益范围的第二大类事业，处于过渡地带既可根据实际需要认定不属于或属于公共利益范围的第三大事业。如果对公共利益范围有相对明确的规定，则能让对被征收人是否提供行政救济权有了评定标准，也让认定行政征收行政行为是否合法时，行政复议机关有了评判标准。

为了更好地对公共利益进行界定，在复议程序设计上不但应当给被征收人赋予参与权，还要给赋予更多的话语权。为了给政府土地征收的决策提供更加可信和公正的条件，对征收事项要尽可能地让被征收主体直接参与，既要政府机关对征收事项是否符合社会公共利益进行判断，还必须有第三方专家的参与。同时根据《山东省行政复议条例》第二十五条第一次原则性的规定：“行政复议机构认为必要時，可以组织听证，或者当面进行质证，听取申请人、被申请人和第三人的意见”以及国务院公布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条也明确规定：“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”的规定， 可以将如何界定公共利益的讨论纳入到行政复议听证程序中来。

二、对公告程序以及公告内容进行审查

受主客观条件的限制，我国立法告知被征地人的程序仅对“公告”一项有规定，导致公告很少被征地人看到，或者因为公告指向模棱两可而易被忽略，使知情权失去了。所以说在申请人的行政复议中，行政机关发布公告的程序违反了法律规定、发布的公告内容不符合法定要求甚至未发布公告等常被作为申请行政复议的理由。因此在行政复议时，应重视公告程序和内容的审查。

复议审查公告程序时，张贴征地公告的相关证据要由市、县国土资源部门提供。征地张贴公告的近距离照片要能证明公告的时间和内容，远距离照片或录像资料能证明公告张贴的地点。公告张贴时间要在所收集的发布征地公告的证据中表现出来。

土地管理法律法规中对于土地征收公告的内容作了一些相对简单的规定，没有规定应告知事项的详尽程度，而仅对应告知土地权利人的被征土地位置、用途、征地补偿安置标准等在公告中进行了规定，再遇到操作过程中行政机关因为“偷工减料”并没有给与明确具体的说明，使得土地权利人的知情权得不到充分保障，例如仅写明拟征地用途为城市建设用地，而不列明拟征地用途的具体项目名称，没有详细解释或说明“公共利益”与土地征收政策有哪些关联性；又如对拟征地位置表述不清，如将征地位置简单表述，并没有具体地图；规定的拟征地补偿标准或安置农业人员的途径非常简单，不对具体内容加以列举，仅仅提及补偿或安置依据的文件等，使得公告作用过于形式化。同时，公告的具体标准受立法不完善的影响无法确定，使复议机关对公告内容的合法性不能进行评判，正因为如此，应加强对现有规定要求的内容书写是否明确具体的审查。复议时，应审查行政机关作出的公告中，是否明确写明征收土地的具体项目名称，是否说明附有具体地图的被征收土地详细情况和范围，是否说明了“公共利益”与土地征收决策的关联所在、是否详细描述了征地补偿标准和安置途径的具体内容，是否对公告的期限、被征地人的权利救济途径等内容在征地公告中有说明。如果土地征收公告中，对以上内容并无明确说明，可要求作出机关予以补充说明。

三、对现状调查确认执行程序的审查

在办理行政复议案件中，我们发现该程序执行很不规范。

其一，代替签字现象突出。履行征地报批手续的必备材料有现状调查确认表，而农民往往不愿在现状调查确认表上签字，就会出现村干部代签或者村委会盖章代替被征地农民签字的现象。

其二，不少市、县政府为快速完成征地报件的组件工作，觉得“确认”工作繁琐，出现现状调查确认工作不够细致。不详尽记录拟征地的面积、地类，栽种的农作物种类、数量、种植年限、疏密等内容，使征地双方对地上附着物种类和数量认识产生难以协调的矛盾。针对现状调查执行程序过程中的这些问题，在行政复议的时候，由进行调查工作的行政机关提供调查确认表，要求必须要有登记人员、被征地人员、村组代表的现场签字并附有身份证复印件，对于拒绝签字的现象，行政机关通过邀请见证人或者录像的形式证明，在復议时提出；对于调查记录不详尽的情况，可要求行政机关进行补充说明。行政机关在调查的时候，也应保留照片或影像资料，以防止土地征收工作已经实施，关于土地以及其地上附着物发生变化时，用该证据承担举证责任。

四、对征地补偿安置方案审查

根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《土地管理法》、《征用土地公告》的规定，如果不服征地补偿安置方案，可以提出复议。复议机关在审查被征地人的听证权有没有保障时应关注以下内容：对听证权是否进行过明确告知；举行听证的，是否附有听证会记录；对于没有进行听证的要审查有没有不要求听证的证明。上述是对听证程序的形式审查，并不能完全保障被政人的听证权。

第一，村委会在土地征收听证过程中，经常绕过过村民代表大会或村民大会，按照征地方的要求，直接出具不要求听证的证明，使证明的真实性值得怀疑。

第二，征地方常常将听取到的被征地人意见作为听证笔录，立法并未对其的法律效力予以规定，使得听证会常常无果而终。而且因为批准机关常常会遇到内容庞杂、字迹潦草的听证笔录，使听证事项的意见分歧和处理意见看不清。事实上征地补偿安置方案也很少有因为这个原因而修改的。因此在行政复议时，为了保障审批机关明了听证事项的意见分歧，并对听证会意见的处理提出建议，行政机关既要附具听证笔录，还要附具听证纪要；行政机关出具的证明应附有农村集体经济组织、农民或者其他权利人的签字或者盖章以及身份证复印件。

由于现行征地制度的不完善和实践操作的失范，极易容易损害被征收人员的权益，土地权利人重要的法律救济途径为行政复议，因此，避免群体事件、维护社会稳定的重要途径就是积极引导土地权利人解决征地纠纷最好通过行政复议途径来进行。特别是“土地征收批复前”这一阶段的行政行为的行政复议，为之后土地征收程序是否顺利开展提供保障，也是被征收人员维护自身合法权益的最有效途径。

当然，要想从根本上消除征地纠纷，最高效的解决策略还是出台开放型的征地程序，并适当提高征地补偿标准，实行城乡一体化发展，不断建立和完善基本养老保险制度和再就业制度，提高公民的社会适应能力。

参考文献：

[1]张树义主编.法治政府的基本原理 （法治政府丛书）.北京：北京大学出版社.2006.