农村土地征收补偿制度研究

摘 要 中国一直是一个农业大国，农村土地与城市土地的比例一直未成均衡状态，农村土地面积远远超过城市土地。而一个国家的发展不可避免的需要利用到土地，这个时候占较大面积的农村土地在很大程度上成为土地征收的主体。而农民没有其所有的土地之后生存能力或者质量会相较之前下降，因此国家有出台《农村土地征收补偿条例》。但被征收者认为条例中的补偿并不能够很好的解决其生存问题，这个时候被征收土地所有者与国家或者代表国家的政府自然的产生了矛盾，且随着社会经济水平的发展，这种矛盾越来越突出。本文在分析原因的基础上，参考域外国家的做法，提出一些对未来有建设性的想法。

关键词 农村征收 补偿 解决方案

作者简介：李喆，河北师范大学法政与公共管理学院民商法学专业硕士研究生。

中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.246

一、中国土地征收背景

随着我国社会经济的不断发展壮大，这一段时期正是我国战略发展的转型期，这个时间是社会各类矛盾激发的凸显期，不可否认的农村土地征收问题是其中最为突出的。农村的土地征收是指国家为了社会大众利益的需要，依照法定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有所有的土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织以及被征地农民合理补偿和妥善安置其未来生活的法律行为。农村土地的所有权虽然是归农民集体所享有，但是农民对于农村土地的使用权与收益权是独自享有的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第63条有明确规定了关于农村集体所有土地的转换方式，根据这一条的规定，农村集体所有的土地如果变为建设用地，首先的必经步骤是由政府征地转变为国有土地。就是这样的一个规定，使得政府成为对农村土地征收的主力军，也间接的导致了现在中国农村土地征收在政府与农民之间重点突出的矛盾点。

二、中国农村土地征收状况原因分析

创立农村土地征收制度的目的从一开始仅是为了国家良好的发展，授予行政人员权力进行土地征收，农村土地的征收主要针对农村集体所有的土地，在这之中也覆盖了一小部分农民个人承包经营的土地。但是与预期不同的是，当前对于农村土地的征收，情况并不乐观。出现这样的状况，主要有几点原因：

（一） 行政人员对于权力的滥用

国家进行农村土地的征收是为大局着想，农村土地需要为此做出一定的牺牲，国家在分析当地情形的基础上，对农村土地被征收者进行补偿。但逐渐的出现行政人员滥用行政权力以权谋私，这样的做法不仅大大的伤害了农村土地权益享有者農民的权益，而且也对国家、集体的利益有所损伤。正是由于目前许多地区的农村土地征收中掺杂许多个人的私人利益，原本就矛盾重重的是征收行为更加雪上加霜。

（二） 国家征收标准未清晰化

土地征收的目的是为了公共利益的需要，然而什么事公共利益，如何对其进行界定，国家并未有一个清晰的回答。这一概念的模糊性使得许多行为不能够得到很好的解释。政府以较低的补偿从农民手中征收其土地，随后又以拍卖、出让等法定的形式以超出当时征收价格转让与开发商。这一行为被认定为是为了“公共利益”。然这样的说法并不能被大众所接受，尤其是那些被征收土地的农民。显然的这样的做法使得农民的私权益受到政府的侵害。

（三）征收补偿标准低

中国目前的土地征收补偿分为三部分，分别为土地补偿费、安置补助费与青苗补偿费。但实际生活中，农民能够实际从其中得到的利益却不多，更不用说有些行政官员为一己私利而损害农民利益，这样来说，政府给与的补偿相较于农民本身在其土地进行耕种而得利益来说，少许多。这就让农民不会心甘情愿的使其土地被征收。

（四） 土地流失严重

在广袤的农村，地方政府对于农民的土地一般有着不容小觑的绝对的权力。农村土地所有权归于农村集体所有，但是农村集体的负责人恰恰就是地方政府人员，这样一来他们既是农村集体土地的负责人，同时又是对农村土地进行征收的主体。在进行土地征收的过程中，没有很好的监督机制，很大几率导致对于农村土地的非合理化利用。因中国制定征收补偿的标准较低，因此政府可以以较少的金钱买到较多的农村土地，但又因事先没有进行规划，因此将大量农村土地闲置，造成了许多土地资源的极大浪费。这样的资源浪费不如其原有价值，致使农村土地利用率低下，农村土地流失状况严重。

三、域外各国对于农村土地征收的政策

土地征收不仅仅是中国需要面临的问题，全世界各国都有这样的问题，也因此全世界许多国家都已经建立了土地征收补偿制度，其目的就是希望可以对被征收土地之农民进行适当的补偿。美国、英国与德国等国非常重视对于土地被征收之后的补偿问题，尽可能的体现出公平的理念。

（一） 美国土地征收补偿制度

美国是一个地广人稀的国家，土地私有化程度非常高。土地资源相对于大多数国家来说是极为富裕的，但尽管如此，美国政府还是采取一些措施去限制农业用地向城市用地转化，以此来保护土地所有者的利益。土地征收在美国被认为是对土地权力的最神圣的行使。 美国规定进行土地征收需具有合理的补偿。此处合理补偿指的是以美国财产法的规定为依据。对被征收土地所有者赔偿时既要其土地的现有价值，还要对被征收土地未来可预期价值进行考量，这一部分的补偿也算在土地征收补偿标准之中。更为值得一提的是美国不仅对土地所有者进行补偿，还增加补偿对象，例如会补偿因土地征收而有所损失的相邻土地所有者与经营者。这样的补偿制度较为合理且全面的考虑到与被征收土地相关的所有人群，妥善的解决政府与人民之间的矛盾。

（二）英国土地征收补偿制度

英国对于被征收土地的补偿包括两部分，分别为地价补偿与地上物补偿，也就是说进行补偿的不仅仅是土地自身存在的价值，甚至土地所附带的价值也列于政府补偿范围之内。不仅如此，对于农民的补偿款英国还考虑了一些其他因素，例如一旦被征用的土地开始规划利用而使得农民未被征收的所拥有的土地价格的上涨；进行土地征收时，需将被征收的土地与当事人所拥有的其他类型土地进行区分，而这种区分如果给当事人蒙受损失，此时需对此部分的损失进行补偿；还有一些当事人因土地被征收而被迫迁居至别处或到其他地区继续其工作，这一部分多需要的合理费用。这些都是英国进行土地征收补偿时所要考虑到的因素。英国较为有亮点的另一个规定是有关于土地征用的条例规定了经营外损失费的补偿，如果一个农民经营达到其规定的标准，那么因为政府对其地的征收而失去经营权，则他有权要求得到额外经营损失费，条件是他如果在英国境内在三年期限内开始经营另一块农业单元等。除了上文提到的各类型补偿费用之外，农民因为征地原因而离开其农场时，英国规定满足其三个条件之后，还可获得一笔农场损失费用。

（三）德国土地征收补偿制度

与美国相似，德国的土地大部分是属于私人所有。德国政府将土地征收作为一种对土地的有效规划利用。德国不浪费土地资源，会在征收之前规划好如何利用被征收的土地以达到最佳的利用调节。与中国相比，德国所规定的土地征收补偿标准更加具有多样性。主要包括三个方面：第一，被征收土地在被征收当日的市场流动价值；第二，是营业损失的补偿。德国政府有规定因预测土地变为社会大众用地而引起的价值增加，这一部分将收归国家所有并且不计入补偿价格。如果对此项补偿有异议，可以按照法律向辖区所在地的法庭提起诉讼；第三，规定的是谁是补偿的主体。德国规定须由征地受益之人直接补偿与受补偿人，并且规定了补偿的期限，为期一个月。德国这三条规定较好的明确了补偿主体，不会因主体而产生矛盾。

四、对中国农村土地征收补偿的几点想法

（一）加强对于农村土地征收补偿的立法工作

目前我国对于农村土地征收补偿之法律不多，导致许多相关人员执行时，没有太多的参照，这样的状态下，很多执法行为不能够用法律进行判定，被征收土地之农民也无处进行自己权益的救济。

（二）加强对于执法过程的监督

目前对于农村土地征收的监督无论是方式还是力度，都不够有震慑力，对于相关执法人员，没有一个系统且有力的监督，及其容易使其进行权力的滥用。在未来对于农村土地的征收过程，应加大对于执法人员的监督，防止其以权谋私，伤害农民、集体甚至国家的利益。

（三）补偿类型多样化

目前我国实行补偿标准中的类型较为单一，未来可以参照国外的土地征收标准，结合中国实际情况，增加对于农民的补偿类型。例如对于被征收土地而被迫去它地重新进行自己的事业者，除应有之补偿之外，还应对这一部分进行相应的补偿，以期减少农民对于征收主体——政府的怨。

（四）提高对于土地的利用率

中國开始进行土地征收是因为经济建设的加快，需要大面积土地进行开发。征收费用相对于其他方式来说，是较低的。大量的进行了土地征收，但可能政府对于被征收的土地到底应如何开发还没有定论，因此对于农民来说赖以生存的土地就那样被政府闲置一旁，造成大量的土地流失。政府应在土地征收之前做好对于被征收土地的规划，能够在征收之后，立刻将土地用之，不浪费土地资源，且又增加了应有的利益。

（五）明确补偿时间

目前中国土地征收补偿还存在的一个问题是对于何时补偿未做一个明确的规定，也没有超期之后的责任承担。可以参照德国的做法，限定补偿主体应该在某一限期内对应受补偿人进行补偿，如果未在限定期限进行补偿，则此次征收行为取消。这样的做法可以督促政府尽快对受补偿之人进行补偿，不破坏其生活行为。

五、结语

农村问题一直都是我国亟待解决的问题之一，而农村土地的征收补偿是其中一大环节。当前我国进入了全面深化改革的重要阶段，对于农村土地的征收仿佛是必须的，因此如何协调征收者与被征收者之间的矛盾，是至关重要的，这对建立城乡协调发展、共同繁荣有着不可小觑的作用。农村土地征收补偿是一项能够使农民安心的制度，能够使其心甘情愿将地让出供政府进行经济的开发，因此未来长时间这项制度不会消失，只会根据现实情况的不断变化，而做出自己本身相适应的变化，无论是在种类或者程度上。相信未来通过这项制度的发展，我们会看到农村城市大融合的画面。

注释：

刘民培、卢建峰.国外土地征收补偿制度的比较及对中国的借鉴.世界农业.2010（11）.

参考文献：

[1]王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善.行政与法.2006（7）.

[2]刘国华.关于完善我国土地征收补偿机制的研究.上海：华东师范大学.2007.

[3]薛明川.农地征用补偿方法和标准的合理化探讨.安徽农业科学.2009，7（18）.

[4]王正立、刘丽.国外土地征用补偿标准.国土资源情报.2004.