社会力量参与养老服务研究

摘要： 作为东南沿海省会城市，杭州在1987年就已进入老龄化社会。为破解养老难题，杭州出台了一系列政策措施。为积极应对老龄化加速，鼓励社会力量兴办养老服务机构，有效推动养老服务产业发展，在2014年1月28日，杭州出台了《杭州市人民政府办公厅关于鼓励社会力量兴办养老服务机构的实施意见（试行）》（杭政函[2014]174号）。被认定为非营利性养老机构的，可免征企业所得税，在杭养老服务机构可享受相应的配套优惠。本文针对杭州社会力量养老运行存在的问题进行分析，提出相关政策建议，提供决策参考。

Abstract： As the capital city of the southeastern coastal province， Hangzhou had entered the aging society in 1987. To solve the pension problem， Hangzhou has introduced a series of policy measures. In order to actively respond to the acceleration of aging， encourage social forces to set up old-age service institutions and effectively promote the development of the old-age service industry， on January 28， 2014， Hangzhou introduced the "On the Implementation Opinion to Encourage Social Forces Setting up Pension Service Agencies（Trial） of the Office of the People 's Government of Hangzhou Municipality"（Hangzhou Government letter[2014] No. 174）， which recognized that the non-profit pension institution can be exempted from the enterprise income tax and the pension service in Hangzhou can enjoy the corresponding subsidy. This paper analyzes the existing problems of Hangzhou social forces pension management and puts forward relevant policy suggestions to provide decision reference.

关键词： 社会力量养老；杭州；策略

Key words： social strength pension；Hangzhou；strategy

中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）17-0057-03

0 引言

随着老年人口快速增长、高龄老人逐年递增，社会日益多样化的养老服务需求已无法仅依靠传统的公办养老机构来满足，社会力量养老正逐渐成为养老机构发展的重要力量。敬老养老是重大的社会问题，政府是理应承担养老的基础保障。同安全、医疗、教育和社会保障等领域一样，政府始终是最基本的托底者。但政府的作用不是万能的，这就需要加快职能转变，以市场化的思维，放开行业准入，鼓励社会力量共同参与承担养老服务的社会责任。引导扶持社会力量参与养老服务业，一方面可以弥补公办养老的资源的不足，另一方面也可以提升养老服务的行业的竞争和服务水平。

截至2015年底，杭州老年人口达151万，平均5个人中就有1位老人。为积极应对老龄化加速，鼓励社会力量兴办养老服务机构，有效推动养老服务产业发展，在2014年1月28日，杭州出台了《杭州市人民政府办公厅关于鼓励社会力量兴办养老服务机构的实施意见（试行）》（杭政函[2014]174号）。2016年，中共浙江省委、浙江省人民政府把推进养老服务业综合改革作为牵头联系的重点突破改革项目。同年，杭州被确定为浙江省养老服务业综合改革试点。

1 杭州社会力量参与养老的现状及其存在问题

杭州社会力量养老参与的深度如何，社会力量养老在杭运营中遇到了哪些困难，这些问题是由什么原因造成的，如何解决？通过问题，找出切实有效的办法加以解决，是今后杭州社会养老服务事业的健康发展的必由之路。

1.1 杭州养老服务的现状

杭州的老龄化问题由来已久，早在1987年杭州就进入了老龄化社会，60岁以上老人差不多占到了杭州总人口数的25%左右。多年以来，杭州各级政府一直高度关注社会养老工作，先后出台了一系列法规和政策措施，有效地推动了杭州的养老保障工作平衡有序地开展，建成了一套具有杭州特色的养老服务体系①。杭州的养老工作，总体上是在居家养老的基础上，加强社区养老服务设施建设，推行医养结合，实施养老服务政府专项补贴制度。突出政府在养老服务工作中的基础保障引领作用，启动了以市场化养老为导向，鼓励社会力量参与养老服务业发展的可喜局面。

1.2 杭州在养老服务存在的问题

经过努力，杭州在养老服务方面取得了一些成绩，但依然存在不少需要改进之处。比如说，在居家养老服务方面供给有限，而且社区养老服务内容项目有限、老年人对此满意度不高等问题；再比如说，医养结合的推进还不够深入。据不完全统计，杭州仅有50多家养老机构可以提供医疗服务，其中社区养老和社区医疗服务之间仍缺乏有效协作，医养结合不能让群众满意。同时，在养老服务实践中，也暴露出养老服务人员素质不高，社区养老服务机构缺少养老专职人员，很多人没有接受过岗前培训。而且很多社区的养老服务人员都身兼数职，能在养老服务方面的投入精力有限；一线的养老护理员普都年龄大，文化程度低，薪资待遇低也造成养老护理人员流动性较大。即便是一些已经开展的工作，在进行过程中遇到了很多困难，比如说一些社区的老年食堂，在營业后很多都因经营问题而关闭。此外，很多养老服务措施还没跟上发展的需要，由于土地、金融等一些配套政策还没有跟上等因素，民办养老服务机构的发展仍然举步维艰。如何调动养老社会化的市场的潜力，做好“市场化+”的文章，养老服务业仍有许多工作要做。

2 相关对策建议

浙江省把杭州作为养老服务业综合改革试点，对杭州养老服务业发展的影响意义深远。杭州该如何做好养老攻坚，今后会在哪些方面发力？通过广泛的意见建议征集得到的反馈信息，广大市民希望杭州今后的养老服务突出市场化导向，形成一套市场化运作、政府主导、社会力量参与的养老服务体系。

2.1 在广泛调研，征求民意的基础上，了解老年人口的服务需求，科学安排民办养老机构的规划建设

民办养老机构很多是在对投资金额、经营周期、市场需求、收益回报等多方面进行广泛调研論证后，再行确定配备人员设施和相应服务的。这样的服务只能是局部的、不完善的，因为它毕竟不掌握社会大众的最迫切的养老需求。值得注意的是，虽然杭州养老市场经过了多年的发展，服务的种类也比较齐全，但市场的细分也还不够，很多机构提供的是同质化的养老服务。同时，在各类养老机构的布局和扶持力度上，公办养老机构所享受的政府补贴远远多于民办养老机构。在养老服务机构部局上，原先的公办养老机构往往位于市区，交通便利，一床难求。但很多民办养老机构却只能安排到远郊，交通不便使得民办养老机构需求有限，较低的政府补贴使得民办养老机构运营成本提高，相对于公办养老机构收费较高，很少有老人愿意去。

2.2 加强对养老服务人员的专业培训，提升养老护理服务专业水平

总体来看，杭州养老服务从业人员很多都不是专职人员，养老护理水平普遍一般，而且因待遇不高等问题人员流失现象比较普遍。因此，政府一方面需要对在岗的养老护理人员进行专业培训，使第一线养老护理人员的专业素养和服务态度有所提升。另一方面，政府应利用好现有资源，鼓励有条件的高校开设养老服务专业，逐步建立起以职业教育为主体，多层次的的社会养老服务人才培养体系，以适应满足未来养老服务市场的人才需求。

杭州今后要利用在杭高校较多的优势，支持有条件的高校增设养老护理相关专业，加强养老护理员从业人员的培训。广泛开展养老服务业校企合作，并根据用人单位的用人需求开设订单班，保证从人才队伍上紧跟养老服务市场的需要。建立健全养老服务护理人才激励，实施入职奖补等各项行业优先政策，以吸引更多的大学生成为具有较高专业素养的养老护理专业人员，从而提升杭州的养老护理水平。

2.3 落实各项养老优惠政策，缩小不同性质的养老服务机构间的政府补贴差额

当前，民办养老机构与公办养老机构相比，其获得的政府补贴还存在着不小差距。今后应加大对民办养老机构的扶持力度，减少公办和民办养老机构的差别待遇，加强养老服务的市场竞争，促进养老服务业的优胜劣汰，进而推动养老产业的发展。在现有掌握养老床位数量的基础上，政府应逐年增加养老机构的补贴，同时对民办养老机构购置的医疗设备的给予补贴。养老服务机构在水、电的收费上实现与居民用户同价。在税费优惠政策方面，除免征民办养老机构的企业所得税外，免征其营业税。

2.4 深入开展杭州市召开养老服务业综合改革试点工作，增加惠及老年人的便民服务，扩大老年食堂覆盖面，推进既有住宅加装电梯

民以食为天，老年人的吃饭问题，以满足孤寡、独居、困难、残疾和高龄等五类老人为重点对象，以全面完善深化居家养老“五金”计划为主要载体，着力解决老年人的就餐问题，通过设立社区老年食堂，培育连锁养老服务餐饮企业，力争老年食堂服务在主城区实现有效全覆盖。进一步推进对老旧住宅的电梯加装工作。杭州很多老旧小区没有电梯，老年人上下楼梯困难，给出行带来不便。为解决老旧小区老年人出行难的问题，杭州应积极研究出台既有住宅加装电梯实施办法，加快推进老旧住宅的电梯加装。

注释：

①具有杭州特色的“9064”养老服务体系是指：在老龄人口中，以社区养老为依托、社会化养老为辅的居家养老大约占96%，其中享受政府购买服务的居家养老大约占6%；入住养老机构集中养老大约占4%。

参考文献：

[1]郭东风，万光政.改革再聚焦—杭州如何实现老有所养[N].杭州日报，2016-08-04.

[2]李荣.民办养老机构的经营状况和发展策略—以杭州为例[J].中国商论，2015-11-06.

[3]郑海云.2014年杭州市养老服务业迅猛发展[N].杭州日报，2015-02-27.

[4]]市政府办公厅关于鼓励社会力量兴办养老服务机构的实施意见（试行），杭州网：http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/swwj/content/2014-02/08/content_5120580.htm.

[5]赵芳洲.展望杭州老龄事业发展“十三五” 建设老年友好型城市[N].杭州日报，2016-03-29.

[6]傅玳.杭州民营养老机构存在问题及对策研究[J].中国市场，2016-09-25.

[7]张梦月，常利洁.杭州启动养老服务业改革试点[N].浙江日报，2016-10-27.