基于粮食安全视角的海外农业投资关注与政策启示*

赵立军，陈秧分，李先德

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100101)

·粮食安全·

基于粮食安全视角的海外农业投资关注与政策启示*

赵立军，陈秧分※，李先德

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100101)

国际社会关切是中国优化农业“走出去”战略，提升全球农业领域话语权和影响力的重要依据。该研究应用文献评述方法，发现全球以土地权属转移为主要方式的海外农业投资规模快速增长,及其给全球粮食安全和营养等方面带来的复杂影响受到国际社会的广泛关注。尽管海外农业投资影响尚未形成共识，中国海外农业投资已经受到了国际社会的更多关注甚至是歪曲报道。中国农业"走出去"战略需要引导而非简单回应国际社会关切，并从尽快制定《农业对外合作规划》及提高农业对外合作的主动性和主导性等方面提出了政策建议。

海外农业投资 “走出去”战略 政策 粮食安全

0 引言

作为农产品生产与消费大国，中国近年来粮食供求处于紧平衡状态。加之“天花板”和“地板”双重挤压，“红灯”和“黄线”双重约束，中国迫切需要将农业“走出去”战略作为促进国家和全球粮食安全，提高国内农业竞争力的必要手段。中国加快推进农业“走出去”战略步伐，但受国际环境与管理经验等因素制约，中国在全球农业领域的话语权和影响力仍显薄弱，中国海外农业投资甚至被贴以“双刃剑”、“新殖民主义”等标签。2016年中央“一号文件”明确指出，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力，赢得参与国际市场竞争的主动权，是必须应对的重大挑战。已有研究基于中方企业调研或国际国内形势研判，在农业“走出去”现状、模式、问题、建议等方面取得了丰富成果[1-3]，但鲜有研究从国际关切视角加以切入。农业“走出去”是一种全球范围内的农业资源配置行为，鉴于国际社会广泛关注海外农业投资快速增长及其给粮食安全等方面带来的复杂影响，预计中国农业“走出去”战略将面临愈加复杂的海外农业投资环境[4]。中国需要主动适应和引导国际社会关切，以推动农业更顺利“走出去”。该研究拟基于粮食安全视角，揭示国际社会对海外农业投资的主要关切，进而为中国农业“走出去”战略提供参考建议。

1 全球海外农业投资特征

海外农业投资由来已久，早在殖民地时期英、美、日等国即为了食物与工业原料而涉足海外农业。近年来，随着国际粮价持续上涨与波动，一方面，部分粮食自给率偏低或粮食安全前景不明的国家开始投资海外农地来生产本国所需的农产品。另一方面，很多企业为了获取农业利润或投机收益在国外纷纷租赁或购买农地[5]。加之欧盟海外生物质能源种植需求大幅增加，部分发展中国家为促进当地农业发展大力吸引外资，导致全球海外农业投资规模快速增长[6]。主要特征如下： ①投资规模巨大，世界银行、世界粮食安全委员会、土地矩阵网络等组织对海外农业投资规模进行了估算，预估规模分别为超过4 500万hm2(2008年10月至2009年8月)[5]、5 000～8 000万hm2(近年)[7]、4 230万hm2(2000～2013年)。②增长趋势明显，如据土地矩阵网络， 2007年之前交易的土地规模相对较小，之后明显增加， 2007年至2010年分别达372万hm2、650万hm2、641万hm2、647万hm2， 2011年开始回落。③投资方式以租赁为主且周期较长，由于多数国家不允许外国人拥有土地，租赁成为海外农业投资的主要方式，土地转让周期短的在10年以下，长的高达99年，部分甚至为永久转让[7]。④涉及国家众多，投资目的地主要集中在非洲、东南亚、拉丁美洲等土地资源丰富地区，投资者主要来源于美国、英国等传统投资国以及中国、阿联酋、印度、沙特、韩国等新兴投资国或海湾石油输出国[7-8]。

2 全球海外农业投资效果

2.1 海外农业投资的积极效果

海外农业投资改变当地的生产要素市场，由此给东道国带来了直接或间接的发展效益。主要包括： ①增加就业。海外农业投资通常有吸纳或促进本地就业条款，大型种植园及其相关加工厂均能提供就业机会，特别是订单农业等经营组织方式也有利于稳定就业并让小农分享收益[9]。②市场进入。不少海外农业投资者采取订单农业等非股权方式，有利于小农改善生产要素配置，并提高农产品的市场准入能力与市场化程度。③技术进步。外来投资者带来重要的技能、知识和生产方式，有助于推动东道国农业进步。④基础设施改善。海外农业投资者通常都承担基础设施建设任务，有利于改善当地的社会发展环境[10]。⑤性别平等。更高的农业劳动薪酬可促进妇女就业、增强创收及支配收入能力，进而有助于性别平等[7]。

2.2 海外农业投资的负面评价

海外农业投资同样也受到了各方质疑： ①减少就业。海外农业投资促进农业现代化，生计农业转向商业农业，使用外国劳力而非本地劳力，这些均可能减少农业就业机会[10]。例如刚果(金)一个大型玉米种植园预计能提供的工作机会仅为0.01个/hm2[5]。②粮食不安全。一是大型跨国公司的研发和技术创新通常并非针对主粮作物，农民技术接受能力也与现实情况存在一定差距，对粮食单产增加的贡献有限[10]。二是农业跨国投资者可能主要种植非粮食作物，且大部分以出口为导向[11]。③性别歧视。种植合同往往由男性户主签订，酬金直接支付给男性，妇女因征地而丧失农业劳作机会，且她们再就业能力弱于男性[12]。④环境代价。包括使用更多的农药与化肥[5]，森林砍伐[13]，作物种植结构单一化[5]等带来的环境问题，也包括直接的水土资源掠夺性开发等[14]。⑤损害小农利益。很多发展中国家小农的土地产权并不完整，政府为了吸引外资可能会利用征地权剥夺农民的土地权[10]。这一过程通常不透明，缺乏利益共享的机制安排，或含糊不清、不够公平[15]，分散的小农无法抗衡规模优势明显的跨国农业投资者，加剧农户生计脆弱性。

2.3 海外农业投资的理性评价

针对海外农业投资被视为发展机会与“新殖民主义”的两极评价，亦有些观点尝试更理性看待。①关于海外农业投资规模，实证研究发现，官方记录的土地交易规模要远远少于媒体报道的规模，且外国投资者通常只是土地投资者很小一部分，即海外农业投资受到歪曲报道[7]。②关于海外农业投资必要性，FAO报告显示，为满足93个发展中国家在2050年的农产品需求，每年平均需要增加投资2 090亿美元。但在这些国家尤其是在农村贫困与饥饿问题最为突出的区域，农业工人的人均资本投入止步不前，仅靠国内资本难以满足投资需求，海外农业投资显得尤为必要[16]。③关于海外农业投资影响，根据FAO报告，海外农业投资对东道国而言是一个重大机遇，其实际影响和结果因不同国家和农业生产类别而差异巨大，且受投资者的参与形式、体制环境、东道国发展水平等因素影响[17]。事实上，农业发展除了受国际农业投资影响外，更取决于全球农业政策、气候变化、基础设施不足等其他因素制约。这些不是海外农业投资所带来的，也远非仅依靠海外农业投资能根本解决的[18]。

尽管海外农业投资影响并未形成国际共识，尚需加强国别与具体作物的实证研究[19]。但国际社会已经形成了一股反投资浪潮，包括乐施会在内的一些非政府组织甚至批评这些交易是一种新殖民主义。在此背景下，各种可能的负面影响特别容易被民间组织和国际社会所关注，并最终影响实际的农业投资行为。2011年以来海外农业投资规模回落，世界粮食安全委员会牵头制定农业投资原则，这与全球反投资舆论浪潮不无关系。

3 对中国海外农业投资的关注

3.1 对中国海外农业投资的质疑

中国海外农业投资招致了国际社会有意无意的批评。①关于中国海外农业投资规模，认为中国在全球土地攫取浪潮中担任了领头羊角色[5,20,21]，“意图使整个非洲大陆成为一个新的殖民地”[22]，“参与自19世纪以来未出现过的未受制止的土地攫取行动”[23]。②关于中国海外农业投资目的，认为中国主要投资于土地资源相对丰富、治理相对脆弱的发展中国家，尤其是撒哈拉以南非洲[24]，中国掠夺资源以保障本国粮食安全[23,25]。③关于海外农业投资方式，认为中国通过非透明的、非公平的方式获取农业资源，指责中国在哈萨克斯坦通过贿赂当地官员的方式攫取该国土地，包括巴西前农业部长德尔芬·内图在内的多名官员指责中国悄无声息地获得巴西土地[26]。④关于海外农业投资结果，认为中国投资给当地发展造成了严重的负面影响，导致更加脆弱的制度环境，以及更加紧张的政府与公民关系[27,28]，认为中国企业专注于提高农业生产效率，相对忽略了环境保护以及土地利用和食物生产中的权力和分配问题，后者正是全球粮食安全面临的最主要挑战之一[25]。国际社会对中国海外农业投资的不良舆论导致了一些中国投资项目在后期阶段被监管机构拒绝，或在执行阶段遇到阻力，导致部分或完全终止。例如， 2004年建立的重庆老挝农业园，在当年成功试种优质稻谷后，该农业园项目接近停滞状态； 2012年，新西兰高等法院推翻了海外投资办公室已批准的上海鸦欣集团对新西兰Crafar16座农场的收购项目[29-30]。

3.2 中国海外农业投资实际情况

中国海外农业投资的实际情况与所受质疑相去甚远。①关于中国海外农业投资规模，研究发现，无论是海外农业投资项目数量还是项目规模，中国均非全球最为主要的农业投资者[31-33]。表1为2000～2015年全球主要国家的大规模土地投资项目数量，可以进一步证实中国是全球重要的海外农业投资者，但远非最为主要的投资者。②关于中国海外农业投资目的与效果，中国通过分享其发展经验，尤其是劳动密集型农耕方式与生产技术，可以提高其他地区的粮食产出水平，改善全球粮食供求形势，进而有利于中国国内与全球的粮食安全[34]。换句话说，中国利用自身农业技术，采取直接租赁土地、引进种植方案或技术培训等多种方式，可以最大程度地提高世界粮食及农业生产效率，进而改善全球粮食供求关系，保障国内粮食安全[25,35],这意味着中国并不必在其他国家买地以养活自己。事实上，中国在海外生产的绝大多数大宗粮食均面向当地消费市场，或出口到地区市场。中国谷物进口主要来源于北美洲、欧洲和大洋洲地区，橡胶等其它农作物主要来源于亚洲，非洲并非中国粮食进口的主要来源地区，可进一步印证中国海外农业项目并非以养活自己为目的(图1)。③关于中国海外农业投资方式，研究表明，中国项目所在国的透明度指数的加权平均值为27.67(因主要投资国老挝、柬埔寨的透明度指数偏低)，全球项目为32.78，不存在透明度指数越低、接受全球或中国项目数量越多的规律[31]。很多研究都证实了媒体报道甚至学术研究均是基于未经证实的二手资料，以讹传讹、夸大其词现象较为严重，例如，经实地调研，证实有关中国在非洲农村获取大规模土地、中国政府支持推动土地攫取、中国在非洲投资土地以提供本国粮食、中国农民计划大规模移居非洲等报道均为谣传[36]。

表1 2000～2015年全球主要国家的大规模土地投资项目数量

国家全球其中印度英国马来西亚中国美国巴西新加坡越南南非法国项目数21001531401391311226663615957占比(%)1007.296.676.626.245.813.143.002.902.812.71 注:根据Landmatrix数据整理,数据来源为http://www.landmatrix.org/en/。大规模土地投资项目指涉及土地权属转移的单项规模超过200hm2的项目,其中中国数据不包括港澳台地区。一个项目可能来自多个投资国,同时计为这些国家的项目

图1 2015年中国谷物进口的主要来源注：根据中国海关数据整理，单位是万t

4 结论与政策讨论

4.1 主要结论

综上可知，国际社会高度关注海外农业投资规模快速增长及其给粮食安全等方面带来的复杂影响。尽管有研究认为海外农业投资会增加就业机会、促进市场准入、推动技术进步、改善基础设施、加强性别平等，进而会提高粮食的可供性、可获得性、利用率和稳定性，促进全球和区域粮食安全，但也有研究认为，海外农业投资会通过减少就业、侧重非粮作物、实施性别歧视、带来环境损害、损害小农利益等方式而对全球粮食安全形成反向冲击。尽管海外农业投资的具体影响尚存在争议，可以确定的是，全球海外农业投资规模及其负面影响被人为夸大，广大发展中国家仍需要引进大规模的农业外资来提高国家粮食安全水平。中国作为海外农业投资的重要主体，其对全球粮食安全的贡献同样存在争议，并因中国崛起挑战世界秩序等原因而受到国际社会有意无意甚至别有用心的“特别关照”，有关中国海外农业投资的指责与实际情况相去甚远。

4.2 政策讨论

我国对外农业投资规模已于2013年首次超过农业引进外资规模。随着“一带一路”战略的深入推进，以及双边、多边投资协定的陆续签订，预计中国对外农业投资规模将继续加快增长。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”，中国长期以来坚持立足国内实现粮食基本自给，以占世界不到10%的耕地养活了占世界超过20%的人口，为世界粮食安全做出了卓越贡献。中国的海外农业投资更多是基于比较优势的一种资源优化配置，通过增加全球粮食产量来巩固提升全球和国内粮食安全水平，提高中国农业领域的国际话语权与影响力。在中国拥有开展海外农业投资的综合优势、发展中国家海外农业投资需求巨大、中国立足国内实现粮食自给的现实背景下，中国海外农业投资受到国际社会误解，其根源还是国际社会对中国国内粮食安全以及中国崛起所导致的“发展外溢”存在顾虑[31，32]，因此，需要中国切实加强农业投资与粮食安全治理，保障我国农业“走出去”战略顺利实施。着眼当前存在的问题，建议： ①加快构建以《农业对外合作规划》为核心的农业“走出去”战略顶层设计。规划目标与行动计划应考虑外界对我国海外农业投资的关切，淡化利用国际农产品市场和农业资源，强调互惠共赢。②提高农业对外合作的主动性和主导性。主动参与政府间合作协议与国际投资规则的制定，积极宣传中国农业“走出去”战略互惠互利的正面形象，不断提升中国大国形象及影响力。③宣传推广《负责任投资原则》等相关规则。一方面在全球通用语境下开展农业对外合作，可减少阻力。另一方面，相关规则体现了全球农业投资与粮食安全治理的基本方向，政府与涉农企业应深入研究和借鉴参考。④加大中国农业“走出去”战略的公共服务。在重点国家设立更多农业外交机构，建设为我国农业“走出去”战略服务的公共智库和私营咨询机构，帮助企业应对政策和舆论风险。⑤鼓励企业主动对接东道国国家战略。积极推广合作种植等包容性、共赢式的商业模式，由相对敏感的种植环节向可以减少风险的产业链两端转移，加强行业合作与自律。

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GLOBAL CONCERN AND POLICY IMPLICATION ON OVERSEAS AGRICULTURAL INVESTMENT BASED ON THE PERSPECTIVE OF FOOD SECURITY*

Zhao Lijun, Chen Yangfen※, Li Xiande

(Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

International concern is an important indicator for China to adjust the agricultural 'going global' strategy and hence enhance the influence in the global agricultural field. Based on literature review, it showed that the rapid increase of foreign agriculture investment, mainly in the form of land tenure transfer, had complicated impacts on food security and nutrition, farmer livelihoods, social development, etc., and hence had

great international concern. Despite there were no consensus on the impacts of overseas agricultural investment, China had been particularly concerned by the international community and even received distorted reports. It was important for China to actively guide, other than just simply reply, to the international concerns. Policy suggestions were proposed at last, including formulating the plan of agricultural going global as soon as possible, improving the initiative and dominance on agricultural foreign cooperation, etc.

overseas agricultural investment; going global; policy implication; food security

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170102

2016-12-26 作者简介：赵立军(1980—)，男，安徽淮北人，博士。研究方向：农业政策、国际合作。※通讯作者：陈秧分(1983—)，男，湖南湘潭人，博士、副研究员。研究方向：农户生计、农业政策与农地管理。Email：chenyangfen@caas.cn *资助项目：中国农业科学院科技创新工程(CAAS-ASTIP-IAED-2017-06)； 中国农业科学院基础研究引导计划前沿探索专项

F320; F125.5

A

1005-9121[2017]01007-06