国家治理：治理理论与马克思主义国家理论的结合

韩婷婷

【摘要】当代治理理论是马克思国家理论的继承和发展。马克思和恩格斯认为国家的本质是阶级统治的工具，其职能包括政治统治和社会管理，而政治统治必须建立在社会管理的基础之上。当代治理理论在坚持马克思主义国家理论的基础上，吸收了治理的理念，形成了“国家治理”的概念。

【关键词】统治 治理 国家治理

【中图分类号】A811 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）16-0007-02

一、马克思主义国家理论

马克思话语中的国家是指国家的公共权力的组织机构与附属的暴力机器，是一种社会的强制力对全社会具有强制管理的组织体系，是一个社会当中的公共权力系统。从国家和社会的关系原理上理解，就是国家产生于社会之中，但是又终将回归到社会中去。市民社会决定国家，所以在国家与社会的关系中，国家始终处于次要地位，社会才是处于第一位的因素。

（一）国家的起源问题。

马克思和恩格斯认为国家起源于社会。国家本身是社会内部发育和发展的产物，是社会内部矛盾对立的产物。国家现象是一种内生的现象，而且是社会发育到一定阶段的产物。原因是社会运动的必然性，随着生产工具的改进，社会开始出现分工，人们产生了私有观念，将剩余产品用于生产要素，导致了私有制的产生，使社会当中出现了以法权关系为基础的群体性的差别——阶级差别。阶级差别的出现进一步的发展导致阶级之间的矛盾性与冲突性，表现为阶级斗争，即社会分裂。社会分裂导致群体差异的加大，阶级斗争的激化。当阶级、矛盾以及由此引发的阶级斗争持续引发的时候，社会本身无法组合和运转。而要使得斗争本身不至于发生爆炸性的分裂，使得社会本身能够得到继续运转，就必然要创设一个机构，创设机制，创设系统。这种系统就是国家的公共权力系统，国家的权威组织与强制系统。

（二）国家职能：政治统治与社会管理

国家权威作为一种机制其职能主要有两方面：

一方面是政治统治的职能，即对社会成员强制性的約束，对社会的秩序进行维护，对法律规范制度规范进行保障； 另一方面是社会管理的职能，有时也称为社会服务职能。

统治对应的是专政，而管理对应的是民主。国家的职能有其复杂性和多样性，国家的统治和服务职能的权重很难确定。当一国经济繁荣时，政府的服务职能较突出；经济状况较差时社会矛盾加剧，国家的统治职能加强。

从国家和社会的关系原理上理解，就是国家产生于社会之中，但是又终将回归到社会中去。市民社会决定国家，所以在国家与社会的关系中，国家始终处于次要地位，社会才是处于第一位的因素。国家是人们不得不要的一种累赘。国家和社会之间是委托代理关系。

（三）国家与民主的关系

马克思学说中，民主和国家联系在一起。民主是一种国家制度形态。国家只能保证形式上的权利平等和过程中的权利平等，不能保证出身的平等。传统社会中人们对政治权利具有人身依附关系，国家的政治民主将其剥离开来，有了选举权被选举权等等。然而，国家只能解决政治民主（政治权利的平等）问题，解决不了经济民主（选票不能代替钞票）问题。民不是选对机制，而是低成本的纠错机制。民主并不代表平等，而是能否用低廉的成本纠正政治错误。民主需要公共理性和民意代表相结合。

二、当代治理理论

20世纪80年代后，治理理论逐渐兴起，并在公共管理、政治学等领域产生了非凡的影响力，90年代，该理论逐步传入中国，并引发热议。可以说，治理理论在引入之初，便在承载巨大的期望同时又饱受质疑。该理论与马克思主义的国家理论是否相冲突或者有背离？治理理论能否及如何能指导中国的政治和行政体制改革？这些问题成为学术界关注的焦点问题。

党的十八大首次使用了“国家治理”的概念，提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。“国家治理”和“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，是马克思主义国家理论与治理理论相结合的重要成果。

（一）“治理”的概念

英语中的“governance”，原意为控制、操纵，在很长时期内，与统治（government）交叉使用，但20世纪90年代，后工业社会来临、福利国家管理危机、市场和等级制的调节机制失灵、全球化、现代科学革命等多重因素冲击促使西方进入了新的治理时代，governance被赋予新的含义。

西方的治理理论的发展逐渐引起了国内学术界的重视和兴趣，俞可平最先将“governance”译为“治理”。在其后续的研究中，俞可平将治理定义为：“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[1]对新的governance的引介，使得汉语中的“治理”含义也发生了变化。

（二）“治理”与“统治”的区别

在对新“治理”概念进行引介时，俞可平提出区分治理和统治是正确理解治理的前提，这两者的区别突出表现在两个方面：一是主体不同，国家是“统治”唯一的也是当然的主体，是公共权力的垄断者，但“治理”却强调主体的多元化，社会互动各方可以成为治理的主体，成为公共权力的共享者；二是权力运行向度的不同，统治强调的是强制与服从，故而权力自上而下行使，而“治理”强调的是协商与合作，所以权力运行是一个双向互动过程。对治理概念的这一解读，成为此后治理理论国内研究的一个重要基础。

（三）治理理论的四个基本观点

新“治理”概念的传入虽然赋予了“治理”不同的含义，使之与统治有了明显的区别，但这个概念本身依然是宽泛而模糊的，故此在之后的讨论中，学者们对治理理论的具体内容进行了进一步的探讨和界定。概括而言，国内的研究普遍认为，治理理论主要包括以下几方面的观点：

1.强调多元力量的地位和作用

正如前文所述，多元化主体是治理与统治的根本区别，治理理论认为，国家、公共部门、企业、第三部门或非国家组织以及社会志愿者都可以成为公共事务、问题等治理的主体，并且各主体之间存在着权力依赖，能够通过各种形式的分权与合作，将各自的优势结合，从而完成对于公共事务、问题等的良好治理，实现行政过程中的民主决策，也因此，在一些研究中，治理理论也被称作“多中心治理”。

2.对国家—市场—社会关系重新定位

对于国家—市场—社会三者的关系，传统公共行政强调国家作为公共管理的唯一主体的合法性和优越性，“国家主导”在相当长的时期内被作为国家、社会、市场关系的最佳模式，但随着后工业社会的来临，作为传统公共行政基础的官僚制因其行政效率低下、体制僵化、民主缺乏等弊端饱受抨击，提出的私有化、以绩效、市场为导向重塑国家等一系列主张的新公共管理运动和将目光转向“第三部门”的社会自治模式一度盛行，遗憾的是，新公共行政所提倡的“市场”中心使模式很快便暴露出社会管理“碎片化”、行政人员责任意识减弱等问题，而“第三部门”因其力量不足、管理缺陷等困境难以发挥理想效果。治理理论则是在对上述理论反思基础上，试图对国家、市场和社会的三重力量进行整合，以期在网络框架中实现三者的合作，因此也可以说，治理理论是对国家失灵、市场失灵的反思和替代，也是对社会自治的延伸与优化。

3.强调治理目标的多样化

不同于传统行政的善政目标，治理所追求的是能够实现善治。善治实际上包含了多重关怀，其基本构成要素包括：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等。[2]当然，这些要素在现实的治理过程中可能存在冲突，因此，治理理论也强调治理目标的多元一体，即不能以一个目标否定另一个目标，而应当根据具体情况和现实需要设定核心价值和目标的主从顺序，并根据实际条件的不同变化，对这些价值进行协调。

4.倡导治理手段的多样化

治理手段的多样化即是指摆脱对于公共权威和强制力的依赖，通过民主协商、合作互助等方式实现公共治理。在这方面，关于“整体性治理”和“网络化治理”的研究很有代表性。“整体性治理”从国家内部着眼，考察在公共治理过程中国家作为治理主体之一，如何综合运用预算、管理和信息科技以及契约、财政、法律等多种治理工具；“网络化治理”从整个社会着眼，讨论治理的多元主体怎样通过谈判、协商、结盟等方式结成网络结构，强化治理合力。

总之，从内容层面来理解，公共管理领域所言治理理论，其本质可以看做：“一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。”[3]

三、参与治理：治理理论对马克思国家理论的继承

本文认为，治理理论国内研究中，可以依据国家在治理中地位的不同，将其分为参与治理和共同治理两类。而参与治理的途径更加符合中国的国情，并且对马克思主义国家理论进行了继承。

参与治理的途径强调在实际治理过程中，各治理主体的地位并不是完全平等的，国家在多元主体中最为重要，有着和其他主体不同的地位和权力。这与我国长期以来的国情相符，也是对“元治理”的认同。

1.考虑中国的国情实际

治理理论提出及其在西方发达国家的兴盛有着深刻的历史条件和广阔的时代背景，这些条件和背景与当前中国现实并不完全匹配，所以国内治理理论的研究需要进行本土化的改造。鉴于中国正处于转型期，长期以来形成的一元化政治结构并未彻底改变，官僚制依然是占主导的行政模式，所以弱化国家（政府）的做法并不可行，而党的组织拥有最高的政治权威，又蕴含巨大的能量，其在治理中的作用也不可忽视。因此，应当以经济体制的转型为平台，以民主法制建设为核心，在此基础上转变国家职能，培育公民社会，最终建设成具有中国特色的国家治理模式。

2.对“元治理”理论的认同

“元治理”是作为“治理的治理”，即是对治理过程的统筹。“元治理”理论认为由于存在治理失败的可能性，为最大程度地降低失败风险，并增强各方力量的合力，就需要“元治理者”对多元治理力量或机制做出宏观安排和协调。由于“国家（政府）本身是社會的一部分，又常常承担着保证社会机构制定完整和社会凝聚力的责任”[4]，故应作为元治理者，平衡各种力量，统筹各层次的治理，并根据情况对治理机制进行相应程度的调整。对于“元治理”理论的认同使得参与治理途径的研究倡导在基础性工作中，仍然应由国家作为最重要的行为主体，承担建立、指导其他治理主体的大方向和行为准则的重任。

四、国家治理：治理理论与马克思国家理论的结合

治理理论虽然有对马克思国家理论的继承部分，但其仍然存在内在的缺陷和轮静，主要表现为：同国家和市场可能会出现失灵的状况一样，治理理论也存在失败的风险。治理理论试图通过在合作网络内整合国家、市场和公民社会的力量，发挥三者的比较优势，互相弥补局限，从而实现对公共事务的良好治理，但治理网络权力依赖的背后，是责任界限的模糊，可能造成三者优势难以共存，甚至三者劣势相互叠加的局面。

此外，新的“治理”在其提出之初，就隐含了意识形态的色彩，并且这种意识形态与很多发展中国家本身的政治生态和文化传统是不相符的。对于治理理论的盲目应用很容易对主权国家的自主、自治造成损害。此外，另一种极端的倾向也值得戒备：在一些研究中，“治理”被作为一种听上去更为温和、民主的词汇，掩盖与其本身完全相反另一种意识形态。这种对治理理论的刻意地曲解应用，则会对社会发展造成严重的侵害。

“‘治理离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系，二是民主、协作、妥协的精神” [5]。当下的中国，在这两方面的条件显然都有欠缺，与治理理论的要求还存在很大的差距。基于此，对治理理论在中国应用存疑的学者认为：“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”[6]。因此，将治理理论与马克思主义国家理论相结合进行“国家治理”才是合理的治理之道。

国家治理体系和治理能力现代化的提出并不违背马克思主义的国家学说。马克思主义认为，国家最终将走向消亡，在走向消亡的过程中国家的政治统治职能将逐步萎缩、社会职能将不断扩大。马克思高度赞扬了巴黎公社这一组织形式，认为“公社是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的充满生气的力量；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量（即被人民群众的压迫者所篡夺的力量）（原为人民群众自己的力量，但被组织起来反对和打击他们）”也就是说，公社要把阻碍社会自由发展的国家归还给社会有机体，这意味着社会和劳动的解放，其本质是“社会共和国”。“社会共和国”就是作为社会的真正代表，由人民直接管理国家，建立“自由人的联合体”。[7]

可见，国家治理体系和治理能力的现代化，与马克思主义关于“社会共和国”的思想是一脉相承的。将当代治理理论与马克思主义国家理论相结合，形成的国家治理理论具有较强的生命力。

参考文献：

[1]俞可平：《引论：治理和善治》，载俞可平主编《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年第1版第5页

[2]参见俞可平：《引论：治理和善治》，载俞可平主编《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年第1版第5页。第9页

[3]麻宝斌等著：《公共治理理论与实践》[M]，社会科学文献出版社，2012年第1版第9页

[4]杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》， 载俞可平主编《治理与善治》[M]，社会科学文献出版社，2000年第1版第81页

[5]臧志军：《“治理”：乌托邦还是现实》，载《探索与争鸣》，2013年第3期

[6]刘建军：《治理缓行：跳出国家权力回归社会的陷阱》，载《探索与争鸣》，2008年第3期

[7]方涛：《从“国家统治”到“国家治理”——马克思主义国家学说中国话的历史进程》，载《中共天津市委党校学报》，2014年第4期