集体经营性建设用地入市流转的演化博弈论解释及其应策分析

2017-06-05孙阿凡

生产力研究 2017年4期

关键词：入市经营性中央政府

孙阿凡

（1.西北民族大学经济学院，甘肃兰州 730000；2.四川大学经济学院，四川成都 610065）

集体经营性建设用地入市流转的演化博弈论解释及其应策分析

孙阿凡1，2

（1.西北民族大学经济学院，甘肃兰州 730000；2.四川大学经济学院，四川成都 610065）

集体经营性建设用地的入市流转是中央政府、地方政府、村集体和农民在土地要素跨城乡配置过程中长期博弈的结果。构建动态演化博弈模型，分析改革开放以来集体建设用地流转制度历史变迁中各主体的博弈演化关系特征及约束条件，表明以村集体及农民的诱致性变迁为主导，是由需求引致型变迁向供给主导型变迁过渡的历史过程，属于典型的卡尔多改进，需通过统一村集体与农民利益，降低地方政府利益损失，弱化地方政府阻碍偏向等措施促使博弈实现相对稳定均衡。

集体经营性建设用地；入市流转；演化博弈论；演化稳定均衡

一、引言

集体经营性建设用地的入市流转既是新时期农村集体建设用地市场化改革的突破点，也是城乡土地资源重新配置和市场经济发展的必然趋势，是当前建设用地改革重点。2015年8月起，北京大兴、浙江德清、广东南海等十多个试点在坚持符合规划和用途管制前提下，允许出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同价同权，但在规划用途、交易价格、入市范围等做法上各有差异。理论界也从范围界定[1]、法律政策完善[2]、收益分配[3]、行为博弈[4]、制度建设[5]等角度予以讨论。事实上，集体经营性建设用地入市流转制度是政府、村集体和农民在长期不间断的利益博弈中逐步演进而来，具有鲜明的历史动态演化博弈特征。

演化博弈也称有限理性博弈，是以特定群体内有限理性的参与成员作为研究对象，用动态分析方法把影响参与人行为的各种因素纳入模型，并对某种反复博弈行为研究，以考察群体参与主体间冲突的形成机理和策略的调整过程、趋势和稳定性。演化稳定策略就是有限理性博弈方的有效均衡点，如果某一博弈方偏离这一均衡点，最终会回复到初始均衡状态[6]。学者们已运用演化博弈模型对农村土地承包经营权、农村土地制度变迁和非农化收益分配[7-9]进行了分析，并验证了可行性。集体经营性建设用地流转制度的演进有着不同于承包地的特殊性，运用演化博弈理论分析该入市流转机制，有助于完善现存制度。

二、基于演化博弈论视角的集体经营性建设用地多元动态模型的构建

（一）博弈参与主体

集体经营性建设用地入市流转制度的核心是收益的多少与如何分配，涉及到中央政府、地方政府、村集体组织与农民四方主体，每一方主体都是有自己利益需求的理性主体。

1.中央政府。中央政府是政策的顶层设计者和决策者，作为理性主体，主要考虑社会稳定、经济持续发展、社会总福利增加等宏观效益，但在政策落实和制度推行中，既要依赖地方政府具体执行，又要获得地方政府的信息反馈，从而查漏补缺、完善政策。

2.地方政府。地方政府扮演着多重角色，是中央政府代理人，又是独立利益体，在不偏离中央政策同时通过制度创新或落实争取政绩最大化，弥补财政缺口；还是地方利益诉求代表，使被管辖主体满意。但因集体土地入市影响自身利益而态度模糊。

3.村集体。村集体是法律上集体建设用地的所有者，事实上使用、处分的决策者，与农民个体构成“委托—授权”关系；自身又是一个高度抽象化的模糊概念。集体土地流转中，作为使用权提供方，村集体组织代表农民和自身，对地方政府制度安排屈从或博弈。

4.农民。农民享有法律上集体土地的所有权以及使用、收益权，中央也多次强调宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的合法财产权利，其决策直接影响集体土地流转。现实中，这种决策权因基层民主机制不完善、权利意识模糊等原因，落实尚不充分。

（二）基本假设

（1）模型博弈参与者包括中央政府、地方政府、农村集体和农民。

（2）假定在各阶段演化过程中，参与者具有有限理性。其中，农民和村集体看重短期利益最大化，地方政府考虑本部门利益最大化而非社会利益最大化。

（3）中央政府制定集体经营性建设用地流转的宏观政策后，推行时以社会风险最小化、收益最大化为博弈目标，即保障国家稳定，并尽量满足各微观主体的满意度。效用函数表示为：

式1中，x1为中央政府的博弈策略；a为中央政府收益；b为国家稳定；c为地方政府的满意程度；d为农民及村集体组织的满意程度。

（4）地方政府在集体经营性建设用地入市流转中，兼具中央政府代理人、地方利益诉求代表和独立利益主体三重身份，效用函数表示为：

式2中，x2为地方政府的博弈策略；e为地方政府的自身收益，f为中央政府的满意程度，g为地方管辖农民及村集体组织的满意程度。

（5）村集体承担着政府代理人、集体产权代理人和社区管理者三项职能，集体经营性建设用地入市流转中，既是农村土地所有者代表和真正经营管理者，又是政府土地政策推行的实施代表；既是农民土地利益代表，又受地方政府行政干预；还需考虑自身利益。效用函数表示为：

式3中，x3为村集体组织的博弈策略；h为村集体组织的自身利益；j为地方政府满意程度；k为农民满意程度。

（6）农民在集体经营性建设用地入市流转中没有完全自主行动权，只能听从集体安排，但与村集体组织之间存在合法的委托——授权关系。其诉求主要包括增加收入和追求自身保障两方面，效用函数可表示为：

式4中，x4为农民的博弈策略；l为农民从中获得的收益；m为农民自身的保障。

（三）模型的构建

1.中央政府和地方政府：宏观层次委托——授权环节的博弈。中央政府和地方政府的博弈是集体经营性建设用地入市流转政策推行的前提。假设x1、x2分别为中央政府和地方政府的博弈策略，X1和X2为二者的策略集，其中x1∈X1，x2∈X2，而 f1（x1，x2）和 f2（x1，x2）分别为中央政府和地方政府的收益函数，并会尽力追求收益最大化，即：

式5、式6中，P（x1）和 P（x2）分别表示中央政府和地方政府的最大收益。

由于在集体经营性建设用地流转政策推行中，中央政府通过地方政府执行落实，地方政府则将实施经验予以反馈，存在：

在中央政府博弈策略已知时地方政府的最优选择集。

而地方政府在试点或推行中的先进、成功经验，也对中央政府策略的制定完善有积极推动作用，中央政府策略中亦包含有地方政府信息。因此有：

如果考虑到博弈的连续性，则中央政府的最优博弈在连续博弈后可表示为：

该过程中，中央政府和地方政府选择最优博弈策略时同时要求自身效用提高。即满足：

2.农民和村集体组织：微观层次委托——授权环节的博弈。农民和村集体组织之间的博弈是集体经营性建设用地入市流转政策顺利落实的前提。假设x3、x4分别为村集体组织和农民的博弈策略，X3、X4为二者的策略集，其中x3∈X3，x4∈X4，而 f3（x3，x4）和f4（x3，x4）分别为村集体组织和农民的收益函数，则：

式13、式14中，P（x3）和P（x4）分别表示村集体组织和农民的最大收益。

由于村集体组织和农民之间的“委托——授权”关系尚不严格，二者利益一致时，村集体会竭力作好代表事宜并服务于农民，促使双方利益最大化，因此有：

二者利益相悖时，实际行为人则会优先保障“村集体组织”利益而损害村民利益，出现贪图私利、收受回扣、低价转让、改变用途等选择，并将行为结果反馈给农民。因此有：

由于集体用地流转更多时候由村委会少数人决定，并将相关政策精神传播，村集体策略也会成为农民博弈策略的诱致因素，农民策略事实上包含了村集体组织的信息。因此有：

而农民的最优博弈可表示为：

该过程中，村集体组织和农民在选择最优博弈策略同时要求自身效用提高。即满足：

3.地方政府和村集体组织：管理、监督环节的博弈。集体经营性建设用地上市流转中，地方政府在中央许可权限范围内制定具体政策，并通过农民集体实施，农民通过投票等方式表示赞成与否。因此，地方政府策略除受中央策略影响外，还受农民集体策略影响；农民集体策略除受农民影响外，还受地方政府影响。即：

在博弈过程中选择最优策略时，地方政府和农民集体都要求自身效用提高。即满足：

三、集体经营性建设用地入市流转中多元博弈主体策略分析

（一）演化动态多元模型分析

1.村集体和农民利益一致。村集体和农民利益一致时，由式（15）可知P（x3）=P（x4）=maxf3（x3，x4）=maxf4（x3，x4），整个博弈关系在模型构建中可做如下表示：中央政府和地方政府博弈关系表示为，地方政府和村集体博弈关系表示为，二者关联并考虑农民影响，博弈关系为：

2.村集体和农民利益不一致。当村集体和农民利益不一致时，将存在三个层次的博弈关系，模型构建中，除中央政府和地方政府博弈关系，地方政府和村集体的博弈关系外，还存在村集体和农民的博弈关系，可表示为。三个层次的博弈关联分别为：在该博弈组合中，演化稳定均衡的实现更加复杂。首先要有满足中央政府与地方政府、地方政府与村集体博弈关系，即的演化稳定策略z。其次，要有一个新策略 s，满足[某阶段满足[某阶段满足，使其成为村集体与农民、地方政府和村集体之间博弈的有效策略，并在同时满足上述条件时成为fb（x2，x3）、fc（x3，x4）的演化稳定策略。最后，进一步对策略z和策略s进行均衡求解，找出能同时满足中央政府、地方政府、村集体组织与农民四方主体效益最大化的演化稳定策略。与上一情况相比，此状态下各主体博弈中的演化稳定策略更难实现。

（二）改革开放以来集体土地流转各阶段多元博弈主体策略分析

集体经营性建设用地是集体建设用地流转的特殊形式，分析其变迁，必须综合实施。以流转政策规定为依据，具有明显的阶段性：

第1阶段从改革开放到1998年间，这一时期从禁止买卖、出租到允许依法转让，但仅限于城市土地。集体土地除首次规定“农村和城市郊区土地以及宅基地、自留地等属于集体所有”的所有属性外，流转政策一直管控严格。这种“只赋权、禁流转”的政策提高了对农民收益（l）、社会保障（m）、村集体组织利益（h）的预期和国家稳定（b），但无法完全获得土地流转收益，村集体和农民的收益（h，l）只能以暗中流转形式得以改善，中央政府和地方政府自身收益（a，e）从集体土地流转中获取的收益亦不明显，各方主体效用[Ug，Ul，Uc，Up]均有所提高，但不显著。实践中表现为珠三角等经济发展较快地区从20世纪70年代集体土地“被动”租借变为80年代主动流转，从农民自建建筑物出租发展成地方政府承认许可的规模化流转。此阶段属于村集体及农民的诱致性变迁而引发地方政府的制度创新，尚未达到演化稳定均衡。

第2阶段以1998年《土地管理法》修订为标志到2008年，属于探索流转阶段，主要是将乡镇企业、村民住宅、乡村公共公益事业建设用地排除在必须申请使用国有土地建设之外，将因破产、兼并转移集体土地使用权用于非农业建设行为列为合法，为流转实践留有了余地。农民收益（l）、村集体收益（h）在放松管制及法律许可基础上获得一定程度的提高，中央政府和地方政府收益（a，e）因小城镇建设步伐的加快、农村经济的发展和土地利用效率的提高等也相应改善，并予以进一步的支持，国家稳定性（b）继续增强。实践中表现为国家先后批准芜湖、苏州、安阳、顺德等城市开展流转试点，广东、安徽、湖北等地相继出台规范集体建设用地使用权流转的地方法规。这一阶段属于中央政府因从地方政府制度创新中分享了收益而追认、吸纳，并开始主动成为积极创新主体，是从诱致性变迁向强制性变迁过渡的环节。

第3阶段以十七届三中全会决定提出逐步建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地公开转让、与国有土地享有平等权益为标志，属于农村建设用地细化并试点入市流转阶段。自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布以来，已构建起允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价的流转政策体系。在村集体、农民的诱致变迁和政府强制变迁的共同作用下，村集体和农民可享有的收益（h，l）和保障（m）因土地增值收益分配权逐渐得到充分保护而进一步提高，中央政府效益（a）、国家稳定（b）也有了改善。但地方政府因土地一级市场将遭遇的冲击影响了现行土地财政收益，从而降低了自身收益（e）。实践中体现为凭借国有建设用地供给和农村土地征地的双垄断权而享有高额利润的地方政府，在长期“低征高卖”中形成土地经营模式和土地财政，更愿通过“征地——出让——开发”的传统卖地模式推进集体经营性建设用地流转。政府公权力依然是配置集体经营性建设用地的主要力量[10]。

四、分析结论及政策建议

纵观改革开放以来农村集体建设用地流转政策的变迁历程，可以得出以下结论：

（一）以村集体及农民的诱致性变迁为主导

我国集体建设用地流转制度经历了“村集体及农民私下自发流转——地方政府参与并创新——中央政府参与推进”阶段。流转中，村集体组织与农民利益一致，为追求集体土地潜在经济价值、获取更多收益而合作联手，不断突破法律、创新流转行为，这些行为增加利益同时，也使地方政府通过入股、合作、联营等形式分享部分收益，提高了自发创新的积极性。地方政府创新成功并使中央政府从中获益后，中央政府开始全面推进集体建设用地的流转试点。整个流转制度围绕村集体及农民利益一致下的诱致性变迁展开。

（二）是由需求引致型变迁向供给主导型变迁过渡的历史过程

村集体及农民自发流转集体土地，除增加自身收益外，根本原因是社会经济发展客观增加了对建设用地的需求。在土地总量既定、城市建设用地价格日益增高的背景下，用地方需用特殊方式降低成本，诱使集体建设用地加速流转。但流转制度的不规范严重威胁到耕地的保护、农民宅基地和农村公共公益用地的利益。从社会稳定和长远发展来看，这种需求引致型变迁必然要让位于供给主导型变迁，由中央政府利用自身政治权利和资源配置优势，对制度供给的进程、方向、形式、战略安排等予以统筹，并借助地方政府力量推行，以推动集体建设用地流转制度的成熟完善。集体经营性建设用地入市流转就是中央政府以变迁制度供给主体推行的制度创新，其结果直接决定流转制度变迁方向。

（三）现行集体经营性建设用地流转制度属于典型的卡尔多改进

制度变迁的博弈过程根据参与者利益变动情况分为帕累托改进和卡尔多改进。前者强调资源配置时的利益改变使至少一人状况变好，但没有使任何人状况变坏；后者认为导致一方增加的利益大于另一方减少的利益，该配置即有效。集体经营性建设用地的入市流转明显增加村集体及农民收益同时，不可避免影响地方政府现有垄断收益，属于典型的卡尔多改进。而该变迁中因部分主体利益受损，博弈会更加激烈，制度变迁也更困难。为实现集体经营性建设用地入市流转制度变迁中的演化稳定均衡，需做到以下几点：

一是通过确权与监管引导村集体组织与农民利益的一致。演化博弈理论指出利益冲突主体越少、演化稳定均衡状态越容易形成。在集体土地所有权问题上，农民集体、集体经济组织和村民自治组织之间关系不清、权利义务不清、法律人格不清、监督缺乏法律基础，因此，首当其冲要明确村集体组织的性质、职能与权限范围，使其与农民之间的委托代理关系法定化、明确化，简化利益纷争同时促使形成稳定均衡状态。同时，通过确权使流转标的明确，避免宅基地和农村公共公益事业用地的违规流转。

二是通过配套政策降低地方政府利益损失。现行分税制是造就地方政府土地财政的根源，只有健全地方税收体系，完善与地方事权相匹配的财权，才能从根本上解决土地财政。一方面，应建立起适应土地稀缺与土地价值激增现实，并能有效调控的房地产税收机制和地方税制，包括逐步将土地增值税、城镇土地使用税和房产税的征税范围扩至集体建设用地流转和使用环节，适度调整税率和征税额，提高地方税收返还比例等，增加地方财政收入比重。另一方面，进一步完善现行财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项补助范围和数额，尤其是因经济欠发展而税收收入较少、严重依赖卖地促发展的中西部地区，须确保其有长期稳定、可持续发展的收入来源，从而为集体经营性建设用地的入市流转提供支持。

三是通过职能转型弱化地方政府阻碍偏向。集体经营性建设用地入市流转需要地方政府转变自身土地市场职能，从直接参与者转型为市场经营指导监督者，遵循“小政府大社会”的行为导向为城乡同地同权同价交易传递信息、搭建平台，引导市场供需趋于合理，利用监管权限规范土地交易秩序，为集体经营性建设用地的顺利流转保驾护航。这也和未来政府终将退出直接经营土地活动的趋势相吻合，是社会主义市场经济体制发展的必然选择。

[1]杨遂全，孙阿凡，2015.农村集体经营性建设用地流转范围探讨[J].西北农林科技大学学报（社会科学版）（6）：1-6.

[2]温世扬，2015.集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新[J].中国法学（4）：66-83.

[3]王小映，2014.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济（10）：3-7.

[4]刘艺，李新举，2013.农村集体经营性建设用地使用权流转产生过程博弈分析[J].山东农业大学学报（自然科学版）（4）：556-561.

[5]祝天智，2014.集体经营性建设用地入市与征地制度改革的突破口[J].现代经济探讨（4）：8-12.

[6]谢枳予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，2012：212，225.

[7]徐济益，黄涛珍，2010.农村土地承包经营权流转的进化博弈分析[J].江汉论坛（4）：38-42.

[8]韩德军，朱道林，2013.中国农村土地制度历史变迁的进化博弈论解释[J].中国土地科学（7）：21-27.

[9]马贤磊，曲福田，2009.农村土地非农化过程中收益分配制度变迁——博弈论视角的分析[J].制度经济学研究（2）：143-156.

[10]张四梅，2014.集体经营性建设用地流转制度建设研究——基于优化资源配置方式的视角[J].湖南师范大学社会科学学报（3）：114-119.

（责任编辑：C 校对：T）

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