制约能源互联网发展的制度因素分析

2017-06-05吕久琴樊倩倩

生产力研究 2017年4期

关键词：能源制度发展

吕久琴，陈浩，樊倩倩

（杭州电子科技大学，浙江杭州 310018）

制约能源互联网发展的制度因素分析

吕久琴，陈浩，樊倩倩

（杭州电子科技大学，浙江杭州 310018）

能源互联网是未来世界能源供给的主要形态，世界上主要国家都在积极探索未来能源转型的发展路经，我国政府也不例外。制度建设是能源互联网发展的基础和保障。文章从制度的视角，分析了能源互联网发展的必要性，阐述了四个层次的制度因素及其关联性，重点论述了能源互联网发展的制度障碍及其消障的措施，旨在为我国发展能源互联网提供一些改进的政策建议。

能源互联网；制度；治理机制；资源分配机制

联合国的统计数据显示，2015年可再生能源占据全球能源的10%，该比例比2007年增长了一倍。德国在2015年消费的能源中，大约有30%来自于可再生能源，是世界上使用可再生能源比例最高的国家。随着能源生产和消费结构的不断变化，新型的规则、理念、模式和公司都有可能出现，这意味着传统的能源企业可能会因此失去原有的垄断甚至统治地位。美国华盛顿特区经济趋势基金总裁杰里米·里夫金认为：未来能源行业将会发生显著的变化，大公司将是能源管理和运维公司，是拥有大数据的平台型公司，这些公司规划能源流通网络，提供调配和管理服务。能源由广大的中小型散户提供。美国、德国、日本等发达国家已经开始了能源互联网的建设，以往的生产运作方式将不能适应能源互联网的要求，将会逐渐退出历史舞台，即将兴起整体的协作式网络，必须将能源的生产者、传递者、消费者和其他主体连接在一起，才能建立智能电网和新的能源生态体系。

在西方发达国家积极部署能源互联网的背景下，2016年2月我国发改委、能源局和工业和信息化部联合颁布了《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》，提出了能源互联网的总体要求、重点任务和组织实施规则。“能源互联网”标准体系的总体框架和行动路线已经初步形成，其试点示范项目的实施方案也即将下发。毫无疑问，能源互联网的发展需要多方主体的参与和协作，而我国能源行业仍属于国家宏观调控的重点领域，具有较强的垄断性，尽管之前的电力体制改革对民营企业进入售电领域的相关条款进行了放宽，但改革的步伐并不大，效果也不明显，而同期的德国却已经实行了厂网、输配、配售等分开以及电力交易，实现了电力市场100%的自由化。立法的缺失，体制的障碍和机制的不完善都严重制约着我国能源互联网的发展。规范、公平、合理的制度安排是我国发展能源互联网的前提和保障。

一、能源互联网制度建设的必要性

里夫金预测，2040年全球80%的能源市场将属于可再生能源。由能源互联网引起的消费结构的巨大变化，将会对世界能源、社会、经济和环境可持续发展等具有重要意义。信息技术与可再生能源的结合促进了能源互联网的产生和发展，为可再生能源的有效利用提供了可行的技术方案。国际上，能源互联网的发展始于2008年。德国的E-Energy和美国北卡莱纳大学未来可再生电能传输及能量管理系统（FREEDM）是世界能源互联网模式的代表。美国以《能源独立与安全法案》、《恢复和再投资法案》等一系列法律为基础，在能源互联网领域已经形成了一套较为完善的体系。欧盟从2000年开始大规模推进碳减排计划和政策，并于2011年发布了“能源基础设备”战略报告，该报告呼吁将欧盟各成员国的电网、气网等能源网络连结起来。德国以《能源经济法》为基础，希望通过信息化来构建能源互联网。2008年，德国联邦经济技术部与环境部提出了打造新型能源网络，实现综合数字化互联以及计算机控制和监测的目标，同时也推出了技术创新促进计划E-Energy。2010年9月，德国联邦经济技术部明确了到2050年实现能源转型的发展目标，并对可再生能源开发、电网建设等提出了可行的操作措施。无论是美国、德国还是日本，在发展能源互联网时，都遵循立法先行的原则，通过国家战略规划，明确发展目标和方向，同时辅之以大量的、强有力的财税支持手段。

能源互联网既是一次能源生产、消费和政策体制的变革，也是能源领域的技术革新，还是推动能源生产和消费革命的强劲引擎，更是人类社会生活方式的根本性革命。当然，能源互联网的根本目标是实现终端能源的“清洁替代”和“电能替代”，彻底改变现有的能源生产和消费模式，构建互联共享的多元化能源供给体系[1]。我国发展能源互联网具有重要的战略意义和现实意义。首先，从环境与安全方面来看，我国经济发展与能源消费之间的突出矛盾是因为能源结构不合理所导致的。能源互联网的发展能够大大降低经济发展对化石能源的依赖程度，能够从根本上解决能源消费与经济发展之间的矛盾，有助于维护能源安全。其次，“互联网+制度”的提出，为我国能源体制改革以及产业结构调整奠定了基础。互联互通将从根本上改变我国能源生产与消费模式，能源互联网的高度开放性将会推动能源体制的变革。就我国目前的情况来看，能源互联网的立法缺失，现有的电力体制和机制、关键技术标准等都还没有达到能够实施能源互联网的要求，在具体制度方面还存在着执行、实施等方面的问题。只有立法先行，改革电力体制和市场机制，完善管理性制度和激励性制度，我国的能源互联网才能尽快地进入正常的发展轨道。

二、能源互联网发展的制度因素层级

根据威廉姆森的理论，新制度经济学把制度因素分为四个层次[2]：第一层次为嵌入性制度或者社会和文化的基础，它位于制度层级的顶层，是整个制度设计的基础，包括宗教、风俗习惯、道德、行为准则等非正式制度。第二层次为制度环境，特指各种法律和制度,它是对嵌入性制度的反应和体现。第三个层次为治理机制，指制度安排实施的具体构成部分。至于第四个层次，是指短期资源分配制度,具体指日常的经济运行。嵌入性的制度主要有电力行业中人们的习惯、宗教、道德、行为准则等，法律环境制度包括宪法、能源互联网行业相关法律、规章等，治理机制包括体制、机制等方面，短期资源分配制度包括价格补贴制度、可再生能源配额制度、区域性网络交易制度、区域性能源互联网发展制度等。

图1 制度因素的四个层次

三、影响能源互联网发展的制度因素

（一）嵌入制度或者社会和文化的基础

嵌入制度是人们在社会交往过程中逐步形成，并得到认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，包括价值观念、文化传统、风俗习惯、道德伦理等多个方面，它是一种非正式制度，其中，“习惯”占据中心地位。从能源互联网的视角，在意识形态上，中央政府已经认识到能源互联网的战略意义，鉴于法律、规范等的缺失，国务院以及相关部委才出台了一系列相关文件、政策。非正式制度必须有正式制度作为补充，才能实现制度的高效。

正式规则是自上而下地发展起来的。首先是一些最高原则，这些原则决定了特定的人群能够在一起生存、并且组成社会。其次是如何应用最高原则。如果没有新的情况发生，这个社会应当找到最适合的一组规则，逐渐地，把它沉淀成为习惯；如果出现了意外情况，人们将商量出应付的新的规则。制度的演变往往是从边际变化开始，先是通过非正式约束的演变，逐渐地达到可能发生质变的“度”，然后正式的规则才能产生变化[3]。

我国长期以来垄断的电力体制，使得发电、运电、配电、售电等国有企业养成了获得既有利益的习惯，可能不太愿意接受互联互通的电力体制改革，甚至可能还会采取一些行为阻止能源互联网的发展，这就需要政府不仅做好顶层设计和宣传工作，让企业从意识形态上认识到能源互联网的意义；还要从立法、治理机制、资源分配机制等方面调动企业的积极性，让企业看到能源体制改革可以带来更大的利益，改革是可持续发展的必经之路。

（二）法律规范

现代的石化资源是不可再生并逐渐耗竭的，资源约束的客观存在,使得各国政府都高度重视资源领域的问题，努力通过制度的安排来获得更加安全的能源供应，借以减少未来的不确定性[4]。鉴于能源资源的属性，其立法必须强调制度对权力界定的作用。纵观我国能源相关的立法，较少有界定权力范围的，致使长期以来的能源资源配置无法达到效率最优。目前我国关于能源的法律只有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《石油天然气管道保护法》等5部单行法，另外还有15部法规。《电力法》、《煤炭法》均已实行了十多年，早已不符合能源发展的现状。《能源法》自2005年9月启动起草工作以来，至今仍然没有进一步的结果。《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》中提出的关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知、全国风能资源评价技术规定、进一步促进风力发电发展的若干意见、风力发电场并网运行管理规定（试行）等更多地停留在技术进步和开发新能源的层面，忽略了制度创新的过程[5]。至今为止没有一部专门针对能源互联网的法律和法规。立法修法的滞后，严重制约了能源互联网的发展。亟待修订有关法律、法规、政策、标准，为能源互联网的发展搭建良好的制度环境。

（三）治理机制

1.现行电力体制是妨碍能源互联网发展的根源。早在2002年，我国的电力体制改革就已经明确了厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网等目标[6]。厂网分离在改革当年就已经实现，主辅分离直到2011年才算完成，输配分类、竞价上网却依然没有实现。目前的售电业务几乎被电网企业垄断，是一种“统购统销”的单一买方（卖方）格局。电力公司全权负责输配售等各个环节，几十年来保持不变的售电模式，先由发电企业售给电网企业，再由电网企业售给用户。在电力监管体制方面，作为独立监管机构的电监会，因为缺乏核心的电价监管，基本上是无所作为，因此电监会在运行多年后被并入了能源局。发改委价格司负责电价审批，不管监管企业。从而造成企业运行效率低下，处于监管真空地带[7]。可以想象，长期以来垄断的电力体制、割裂的监管体制严重制约了化石能源企业的转型升级，妨碍了可再生能源的入网或者并网、利用以及广泛的推广，阻止了智慧能源以及未来能源互联网的开启和发展。电力体制改革就是要“放开两头，管住中间，大力支持分布式发展”，即从两头推进电力体制改革，解开输配售等各个环节。当然，政府可以核定输配售各个环节的电价，但同时增加用户对中间环节的可选择性[8]，渐进式地引入能源互联网发展的因子。

2.分权制的财权事权安排是跨区域能源互联网建设的基础性障碍。具有互联互通的能源互联网突破了地区的地理和空间界限，在我国地理范围内，需要各省、市、自治区通力合作，尤其需要各级地方政府树立全局性的理念，齐心协力共创能源互联网的未来。然而，现行的中央和地方政府财权、事权的划分机制制约着地方政府推进能源互联网的发展。首先是中央对地方政府的激励力度不够，地方政府不愿意从财税政策上对能源互联网予以支持。其次是地方政府不太愿意与周边地区分享能源互联网的利益，也不会从社会利益视角方面布局能源互联网，无视跨地区的合作和共赢利益。这就需要中央政府在全国范围内布局并监控，同时将可再生能源的生产、消费监管权交由地方政府监管和控制；设立专项财政资金，全额收购可再生能源，避免拖欠补贴；进一步降低化石能源的份额，改进和优化能源生产、消费和传输的结构。

3.产权模糊和价格管制是市场机制失灵的诱因。制度与技术共同决定了构成生产总成本的交易和转换成本，从而影响未来的经济绩效。鉴于制度和技术之间存在着的密切联系，市场的有效性直接决定于制度框架。现有的制度框架不足以保障清晰地界定政府、市场和企业之间的责权利关系。一方面，化石能源的价格没有弹性，而且污染严重；与此同时，可再生能源因为入网难问题造成了大量浪费，弃风弃光现象不断发生。另一方面，电力行业信息化程度较低，大量电力交易数据“躺在系统里睡大觉”，没有被充分利用。立足于产权制度改革，界定好发电、电网、售电企业和消费者之间的责权利关系，是电力市场化的前提。大数据、云计算等信息技术是解决监管部门与企业之间信息不对称的手段。

4.现有科技体制制约着能源互联网发展的技术基础。能源互联网的核心技术既包括能源转换方面的技术，也包括互联网方面的技术。一方面，可再生能源的存储和控制依然是尚未解决的难题，将众多分布式能量源的电能并入电网的技术也没有解决。另一方面，能源互联网需要网络信息技术和通信技术的共同支持。由能源网络和信息网络互联共享形成的交互网络，其安全可靠性尤为重要。现有科技体制的制度安排制约着核心关键技术的研发和应用。现有政策资助的重点、项目评审以及全国性荣誉奖励等倾向于集体，难以调动科研工作者个人的主动性。集中式的管理会带来外行领导内行，小群体绑架整个科学界的后果。知识产权保护制度的乏力往往使得仿制、假冒产品得不到有效惩处，进一步挫伤了科研工作者的积极性。因此，改革科研体制，规范知识产权保护制度，充分调动科研工作者的积极性，为能源互联网的发展提供技术基础。

5.财税激励机制影响着参与者的积极性。截至目前为止，我国依然没有制定统一的可再生能源企业所得税优惠政策。在土地使用税、土地增值税、房产税等其他税种上也没有对可再生能源企业设立优惠措施。现有增值税和消费税的制度设计不足以激励参与者参与到能源互联网建设中去。因此，应该从财政和税收政策入手，推广普惠性的财政和税收政策。借当下“营改增”的契机，形成税收激励体系，推进能源互联网建设。

6.企业制度制约着新型经营模式。能源互联网具有开放、共享、互联、互通等重要特征，只有每个参与者的积极参与才能使其发挥出实时高效的效用。到目前为止，大部分的参与者对新能源生产、消费模式的认识和领悟不深，缺乏环境安全意识，以至于我国的能源互联网建设处于非常初级的发展阶段。与此同时，国际能源市场正在发生翻天覆地的变化，国内的市场环境也在不断变化。无论是发电企业、电网企业还是售电企业，应该树立服务意识，改进公司治理机制，利用大数据、云计算等转换经营模式，创造新的消费需求。

（四）短期资源分配机制

1.绿色证书制度和可再生能源配额制。绿色证书制度主要涉及证书的颁发、证书内容及形式、证书的核算、交易、撤销、终止、证书的监管以及灵活的履行机制等[9]。绿色证书制度已经在二十多个国家的国家层面上实施，它是发展可再生能源的重要制度手段，但我国未正式实施。我国电力系统的市场化程度较低，电力市场监管机制不健全，不仅绿色电力的认证制度尚未建立，而且以证书作为交易对象的市场平台及其规则尚未形成，因此在短时期内尚无法建立以绿色证书认证和交易为配套的可再生能源配额制[10]。

可再生能源配额制是指一个国家（或者地区）用法律的形式强制规定可再生能源发电在电力供给总量中所占的份额，但电价由市场决定，借以推动可再生能源发展的制度[10]。配额制主要牵扯到火电、电网、地方政府、可再生能源等不同方面。尽管它看起来很完美，执行起来却非常困难，因为它强制电网收购一定的可再生能源发电，牵涉到各方团体的利益。我国的可再生能源配额制需要依托“新电改”才能进行。“新电改”关于放开输配以外的竞争性环节电价，向社会资本放开配售电业务，放开公益性和调节性以外的发用电计划等措施，为配额制的建立和实施提供了可能。目前，内蒙古、湖北等地已经出台了地方版可再生能源电力配额规定，期待后续的实施工作能够到位。

2.电价补贴制度。我国目前的电价补贴制度急需改进。一方面，电价补贴金额不断增大，财政补贴负担越来越重。财政部公开数据显示，2015年,可再生能源补贴资金缺口累计逾400亿元。即使上调征收标准，也只能弥补部分拖欠费用，无法覆盖累积的补贴缺口[11]。另一方面，我国的弃风弃光现象非常严重。2012—2015年的弃风率分别达到了17%、11%、8%、15%。电网建设速度严重滞后是导致风电弃风率增加最直接的原因。因此，借能源互联网发展的契机，通过电力体制改革借以提升电力生产、储存和消费的市场化程度，改进和完善现有的电价补贴制度，解决日益增多的补贴额度，进而减轻财政资金的负担和压力。

3.区域能源互联网战略。鉴于国际形势的压力和我国能源行业存在的多重矛盾，我国在部分地区已经开展了能源互联网的实践。区域能源互联网的发展路径可以分为两类：一类被称之为产业链延伸模式，比如新奥、协鑫和华电的发展模式。该模式对产业基础的要求较高。新奥是以燃气为主导，同时纵深发展发电、冷热供应，将燃气、冷、热、电一起销售给用户。协鑫是以光伏、热电联产为主导，同时布局天然气、智慧能源。其分布式微能源网是将天然气热电冷系统、风能发电、光伏发电、节能技术、储能技术、低位热能等结合为一体（即“六位一体”），提供多种能源服务。另一类被称之为售电+综合服务模式，它可以整合节能服务或能效服务等多种增值业务。第二种模式对产业基础的要求相对较低[8]。可以看出，区域能源互联网的实施和推广，为我国局域网、广域网的发展奠定了基础。

四、研究结论

能源互联网是我国未来能源发展的方向，不仅能够实现我国能源发展战略，还能够解决能源行业的体制和结构问题，是我国参与全球能源互联网的坚实基础。“新电改”及其六大配套改革文件以及国家发展“互联网+制度”的决心为能源互联网的发展奠定了制度背景和政策基础。从制度的视角发展能源互联网，首先需要从思想上认识到现有制度的缺陷以及发展能源互联网的紧迫性和必要性。在此基础上，立法先行，然后是优化治理机制，包括体制和机制的改革和完善，同时进一步做好短期资源分配工作。使非正式制度和正式制度相互补充、相互促进，形成一套有效、公平的能源互联网制度。

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（责任编辑：C 校对：L）