制度纵向一致性、农民身份与土地承包期的预期——基于7省108个村的调查

王晓睿，曾雅婷，钟晓萍

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

制度纵向一致性、农民身份与土地承包期的预期
——基于7省108个村的调查

王晓睿，曾雅婷，钟晓萍

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

在大多数地区，本轮承包期限仅余12年。下一轮的承包期限如何确定，是个亟待回答的重要问题。文章从制度的纵向一致性与村民的社会角色两个方面，来观察土地经营者对未来承包期限的预期。通过运用7省108个行政村的调研数据，发现制度的纵向一致性对土地经营者土地承包期限预期有正向影响，土地经营者的社会角色不同会导致其对未来承包期限的预期有差异，普通村民对承包期限的未来预期要长于村干部。

土地制度；土地调整；社会角色；承包期限

一、引言

在我国大部分地区，农村土地的第二轮承包期限将于2028年到期，土地承包期仅余12年。下一轮的承包期限究竟是多久，是真的实行长久不变还是再一轮30年？都是亟待回答的重要问题。一个合理的承包期限试图为农业经营者带来稳定的制度环境。

土地承包者对承包关系是否稳定的感知，对地权稳定性①现有文献没有对土地产权的安全性和稳定性进行明确的区分，本文也不进行区分，并且使用大多数已有文献中的稳定性一词。的判断，都会影响他们的生产经营决策。当土地承包者认为其农地产权不稳定时，他们就对经营土地缺乏长久的预期[1]。通过对既有文献的总结，目前预期承包期限缩短，主要会导致以下三方面的负面影响：第一，会导致土地承包者减少对其土地的长期投资[2-4]；第二，会降低土地的可抵押价值和交易价值[5-6]；第三，使得土地承包者之间签订农地流转合同的可能性下降，租约期限缩短[7]。

上述文章对地权稳定性及农民预期的讨论，都是以过去行政村实际发生的土地调整行为为媒介进行的。它们的结论无一不指向这样一种观点，土地的调整会导致农民对地权稳定性的感知下降，从而导致对承包期限的预期的缩短，继而导致了种种负面的结果。这一逻辑也是促使国家政策发生由允许土地调整到基本禁止土地调整的转变的原因之一。

虽然在国家层面，土地调整已经基本被禁止，但是无论是在已有文献中还是笔者实地的调研中，都可以发现，土地调整依旧在农村地区频繁地发生着，甚至有一部分行政村一直保持着规律性的土地调整行为。但同时也可以发现，在依旧存在土地调整的行政村中，不论是土地制度的运行还是农业生产的发展，均没有展现出受到土地调整负面影响的痕迹。

这种现实与理论的矛盾让我们产生了疑问：如果切实执行“增人不增地，减人不减地”可以更好地稳定农地使用权，为什么土地调整仍然屡禁不止？是农民更偏好变动的土地政策还是土地分配保持不变不能起到稳定承包关系的作用？本文试图从实地调研中观察到的土地调整行为实际的变化情况入手，探究过去的土地调整经历究竟对农民关于承包关系的稳定性即未来承包期限的预期造成了怎样的影响。同时将农民按照不同的社会角色，划分为村干部与普通村民，进行观察。

二、文献梳理与研究假说

（一）关于土地调整的政策演变

关于土地调整的政策的变化经历了以下三个阶段。

第一阶段，允许调整。起初，农村群众有调整需求的，可以本着“大稳定，小调整”①小调整即随着家庭人口的增减变动，对个别农户进行局部调整，增加或收回部分土地，即“增人增地，减人减地”。的原则，经过集体协商，进行承包地的调整。1987年，中央设立关于限制土地调整的农村改革试验区，开始在贵州省湄潭县试验“增人不增地，减人不减地”的制度。随后这一政策在1993年推向全国，提倡有条件的地方在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。

第二阶段，逐步限制土地调整。1995年，在《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中，对土地调整的时间间隔做出限制，指出“小调整的间隔期最短不得少于5年”。从1997年开始，国家对土地调整的限制更加严格。国务院办公厅在1997年颁布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中指明“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定”，明确指出“不能将原来的承包地打乱重新发包更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内进行平均承包”；“小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整”。在1998年在修正后的《中华人民共和国土地管理法》②下文简称为《土地管理法》。中禁止全村范围内的土地大调整，但仍然允许有条件的土地小调整。

第三阶段，基本禁止土地调整。进入新世纪后，《中华人民共和国农村土地承包法》③下文简称为《土地承包法》。《土地管理法》《中华人民共和国物权法》④下文简称《物权法》。等法律文件及多个中央一号文件，均指出在承包期内不得调整承包地，要保持现有承包关系长久不变。《土地承包法》第二十七条和《物权法》第一百三十一条均指出在承包期内发包方不得调整土地，其中《物权法》还提出“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。在这一阶段，不仅仅是“不得调地”上升到了法律的高度，为了给予农民一个稳定的承包权，“长久不变”和新一轮的确权颁证也在不断被强调。

（二）农户形成承包期限预期的一般逻辑

1.制度的路径依赖与预期承包期限。过去的经历先验地构建了人们对事物的认知[8]。诺斯曾在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，正式的约束可以由于政治或司法的决定在一夕之间发生变化，但是嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是可以的政策所难以改变的。这也说明一个社会的习俗、传统，个人的过去的经历，会对现在和未来形成约束。所以过去的土地调整经历影响农户对今后土地制度如何运行的预期这一作用机制也就不难理解。

已有文献对土地调整所带来的影响褒贬不一。大部分学者讨论的都是土地调整带来的负面影响，他们指出土地调整会使农民认为地权不稳定。因为土地调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将农民的土地拿走，这样不稳定的地权是农民对自己所拥有的地块缺乏长期的预期[5-6]。土地调整会导致农户对其在未来几年内是否能够持有同一地块产生怀疑，使得农户对长时间内持有相同地块的信心下降，这一判断直接导致了农户对于其地权稳定性感知的下降[7，9]。此外不论是土地大调整还是小调整⑤在本文后续的讨论中，不刻意区分大调整和小调整，在承包期内的调整都是本文的分析对象。，其所带来的不稳定地权的负面影响是整体性的[5]。但也有部分学者指出土地调整未必影响农民对地权稳定性的判断。土地调整不一定导致土地产权的安全性的降低，即使土地调整使得地权不稳定，也未必会降低农民的预期[10]，因为中国农民大体已经接受了这种调整方式[11]。

对上述文献进行进一步的探究，首先我们发现学者经常使用“村级土地调整频次”“是否有过土地调整”“土地调整的范围”等等指标来代指地权稳定性的高低。黄季焜等（2012）[9]在书中提到土地使用权的稳定性；姚洋（1998）[2]用地权稳定性、土地使用权、土地交易权来对土地产权进行研究，可见地权与土地使用权并不一样，但是少有文章明确地指出地权究竟是什么权利。《土地承包法》指出“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，土地承包权并不建立在是否进行土地调整上，进而经营权（使用权）也不会因为土地调整而灭失。其次，上述文献的两种观点都指出了一个问题，那就是土地承包者是否可以根据过去发生的事实对未来可能发生的变化做出有把握的预判，是影响其对承包关系稳定性判断的重要因素。所以我们做出一个大胆的推测，行政村的土地调整制度比土地调整本身更为重要。最后，结合前文中对土地调整政策变迁逻辑的梳理，本文使用农户对承包期限的预期长短代指农户对地权及承包关系是否稳定的判断，农户对承包期限的预期越长，则农户认为地权越稳定，对承包关系长久不变越有信心。

基于上述论述，本文以制度的纵向一致性为切入点，分析土地调整对农户预期承包期限的影响。本文所指的土地调整的纵向一致性是在2003年前后，行政村均发生土地调整或均不发生土地调整，土地调整行为在纵向上保持了一致。制度的纵向一致性反映出了制度具有路径依赖的特点，制度的变化一旦走上某一路径，不论是好是坏，都会沿着这一路径不断被强化。而这种纵向一致性在土地调整方面就表现为前文所提到的中国农民大体已经接受了这种调整方式。这种自我强化的机制和锁定效应的存在更强调了制度的连贯、一致对维持权利稳定的作用。

2.其他因素与预期承包期限。除了制度的纵向一致性对农民的预期承包期限产生影响外，农民对其所处的社会情境的感知及其要素禀赋，也会影响他们对承包期限的预期。但这部分因素不是本文所讨论的重点，只做简要分析。对所处的社会情境的感知是指当事人对目前正在实施的政策的感知会对其判断产生影响。当现有的土地制度安排与农民认知不一致时，农民就会感到其土地权利受到侵害与限制，这会导致预期的不稳定，使人产生投资的短期行为[12]。农民的要素禀赋情况，也会影响其对于预期承包期限的判断。土地制度是土地禀赋的函数[13]。土地还有社会保障功能，经济发展水平以及非农收入的提高，都降低了农民对于土地社会保障功能的依赖程度[14]。所以，非农收入、农业收入的多寡，可能也会影响农民对承包期限的感知。

上部分论述的是承包期限预期形成的一般逻辑。但是相同的信息，经过不同的人加工之后，可能会得到不同的反馈。本文从社会角色的角度出发，即村干部与普通村民可能会对过去的经历、现有的政策的感知不同，从而导致他们对承包期限的预期可能存在差异。村干部作为我国最基层的行政管理人员，既是国家政权在农村的代理人，又是集体经济组织的代表。他们既要贯彻执行上级政策，同时又要维护村民的利益。由于我国“农民集体所有”概念的模糊，村干部往往成为土地的实际控制者，集体所有权也总是被理解为村干部的控制权[15]，这使得村干部更便于获取灰色收益，同时土地也是对农村社会实行控制的重要工具[16]。对于农民来说，土地不仅仅是生产资料，还是一种社会保障[17]。对土地调整的认同和需求，可能会导致其对承包期限的预期与一般的村民存在差异。

（四）提出假设

假说1：土地制度的纵向一致性会提高农民对制度稳定性的预期。

假说2：村干部与村民对承包期限的预期有差异：村民的预期长于村干部的预期。

三、实证分析

（一）样本的描述性统计

本文所有数据均来源于中国人民大学农业与农村发展学院师生在2015年对黑龙江、四川、湖北等多省的实地调查。访问村干部百余名，访问农户近400余户。此次访问分为两部分，一是对村干部的访谈，内容包括行政村的基本情况、经济发展以及村干部眼中的土地制度；二是对于农户的访谈，内容包括农户家庭的基本构成、承包地情况、农业生产情况以及农户眼中的土地制度。

为了方便数据的量化处理，本文将受访者所说的预期承包期限永久都量化为了99年。为讨论制度的路径依赖对于未来承包期限预期的影响，本文以2003年为分界点，将2003年土地是否调整进行组合，分为①[]中，“，”前是2003年前的土地调整制度，“，”后是2003年以来的土地调整制度。[调整，调整]，[不调整，不调整]，[调整，不调整]，[不调整，调整]②[不调整，调整]，这种情况不符合制度变迁的逻辑，它的形成有可能是因为现任村干部对2003年前调整情况不清楚或2003年后出现大面积征地等，样本中共有4个行政村出现这种情况。这类情况较为特殊，本文不做进一步讨论。。前两种组合在2003年前后的土地调整行为保持一致，反映出较强的制度纵向一致性。根据前文的叙述，选择村级与户级问卷中的部分变量进行计量分析，变量的描述性统计如表1、表2所示。

陈 雷：刘振伟委员提的问题非常好。小型农田水利工程量大、面广、点多，全国的小型水利工程大概有2 000万处，目前我们已经实行小型农田水利产权制度改革的工程有700多万处，接近1/3。但是因为小型水利工程资金来源主要是国家投入、集体投入和农民个人投入，产权性质也不同，特别是农村土地经营机制发生变化以后，产权制度改革一度出现了滞后的情况，产权不清晰、管理主体不明确、管理不到位的问题也非常突出。为了解决好这个问题，水利部专门制定了农村小型水利工程产权制度改革的指导意见，总的采取措施如下:

表1 村级问卷变量的描述性统计

此次调查行政村共109个，分布在6个省中的8个不同的县。在这109个行政村中，2003年以前进行调地的有62个行政村，占56.88%；2003年以来进行调地的有45个行政村，占到41.28%。“增人不增地，减人不减地”的政策并没有被完全落实，仍有超过4成的行政村在2003年以来继续进行土地调整。

表1是村级问卷中变量的描述性统计。村干部对承包期限的预期为25.81年，比目前实行的承包期限短。

土地调整在保持了纵向一致性（组合一和组合二）的分别占到样本的38%和39%；土地调整行为在2003年前后不一致的组合三占到20%。从而我们可以发现，在这109个行政村中，在具有土地调整的纵向一致性的行政村（土地一直调整或从不调整）的比较多，超过了七成。其他的控制变量方面。在这些行政村中，已经完成确权的承包地面积超过了一半。只有不到20%的村干部认为“增人不增地，减人不减地”这一政策是合理的，这也与2003年后仍有近半数的行政村保留了土地调整行为的实际情况相呼应。受访行政村的人均承包地面积达到4.84亩，高于全国平均水平，这是因为样本中有42个行政村来自黑龙江省，这42个行政村的人均耕地面积较大，拉高了平均水平。村内非农产业月工资的平均值不到2 000元，对数化后为均值为1.66。

表2 户级问卷变量的描述性统计

此次访问农户四百余户，但因为土地调整带来的地权稳定性的负面影响是整体性的[5]，所以在剔除没有对应村情况的户样本后，余下333户农户样本，来自4个省份的6个县。

表2是农户数据的描述性统计。从中可以看出，农民对承包期限的预期为30.16年，若进一步剔除333个农户样本中受访人是村干部的样本数据，即得到普通农民对与承包期限的预期，为30.37年，这两个数据均长于109个村干部对于承包期限的预期。

在反映制度惯性的土地调整事实方面，是否有过土地调整对应的是受访农户所在的行政村的土地调整情况，具体数字与村一级的数据有别，原因之一是受访农所在的行政村与受访行政村不完全对应。农户层面的数据可以观察不同的社会角色对于承包期限预期的影响。在这333个样本中，有27%的受访农户为村干部，其余的为普通的农户。

在其他控制变量方面，有59%的受访农户已经领到了承包经营权证。而有近30%的农户认为“增人不增地，减人不减地”这一政策是合理的，比例高于村干部样本。除此之外还考虑了农户的土地和资本情况。农户家庭人均耕地均值达到6.07亩，这也是因为黑龙江省样本居多造成的。所以除了绝对数量，还考虑了相对土地数量，户人均耕地在当地的水平反映的农户家庭的人均耕地在所在村的水平，家庭人均耕地高于所在村整体人均耕地时变量取1，可以发现有46%的受访农户的人均耕地高于所在村的整体水平。添加这一变量也是为了减轻不同地区土地绝对量差异对方程系数估计产生的影响。

（二）计量分析

本文运用简单的OLS回归，对农民的承包期限的预期进行观察，结合前文的分析，可将买模型写作：

预期承包期限=β+A*制度纵向一致性+B*其他变量+ε （1）

预期承包期限=β+A*制度的纵向一致性+B*社会角色+C*其他变量+ε （2）

其中反映制度纵向一致性的土地调整情况组合，依次进入模型，社会角色为是否是村干部。其他的诸如土地禀赋、收入等都作为控制变量进入模型。

表3 村干部预期承包期限计量结果

表3是村干部的回归结果。从表3中可以看出，组合一、组合二代表的制度纵向一致性较高的土地调整情况对于村干部承包期限的预期有着正向的影响；组合三这种路径依赖程度较低土地调整情况对于村干部的土地承包期限有着负向的影响；2003年前后调整行为一致对村干部的预期承包期限有正的影响。

再来关注其他变量对于村干部承包期限预期的影响。行政村的颁证比例每提高1%，村干部对于承包期限的预期就可以提高11年并且在统计上显著，说明确权颁证会极大地提升村干部对于承包使用权稳定性的判断。而对“增人不增地，减人不减地”制度的认可，会显著地提高村干部对承包期限的预期，可使期限延长41年左右。村内人均土地禀赋对于村干部承包期限预期的影响呈U型，拐点出现在6.9亩左右的位置。而除了黑龙江地区，其余地区的人均土地均在6.9亩以下。当村人均土地量少于6.9亩/人时，随着人均土地量的增加，村干部的预期不断降低。行政村内非农工资的月收入水平每增长1%，村干部的预期承包期限就会提高1.5年左右。

表4 农户预期承包期限计量结果

表4是对村民预期承包期限的计量结果。

关于土地调整方面的纵向一致性，村民与村干部有着类似的反应。组合一、组合二对于村民的承包期限的预期有着正向的影响；组合三对于村民的土地承包期限有着负向的影响；一致的土地调整行为对村民的预期承包期限有着显著的正向影响，可以将村民的预期提高近5年。

关于社会角色。农户层面的回归方程加入了“是否是村干部”这一变量，可以直接地观察村干部与普通村民由于社会角色不同对预期承包期限带来的影响。在不同的模型中，是否是村干部这一变量的系数始终为负，也就是如果是村干部，那么预期将比普通村民短1年左右，这与村干部和村民预期承包期限均值反映出来的趋势也是一致的。前文提到，土地是村干部控制农村社会的主要工具，那么村干部为了发挥这一工具的作用，可能就会偏好更加灵活多变的土地制度，使得他们对未来的预期偏短。而社会角色所带来的差异不仅体现在这里，在其他变量上也有所体现。

其他控制变量方面，只有对“增人不增地，减人不减地”的态度及农业收入对预期承包期有显著影响。认可“增人不增地，减人不减地”会将村民对于未来承包期限的预期提高15年左右；农业收入每提高1%，村民的预期就会下降1年。

（三）对实证结果的进一步讨论

从回归结果可以发现，不论什么角色，实际执行的土地调整政策在2003年前保持一致，会提高他们对未来承包期限的预期。反映出纵向一致的制度具有的路径依赖效应使得土地承包者更容易接受有连贯性的制度安排，这种制度安排会提高他们对于其承包地承包经营权稳定性的感知。

对“增人不增地，减人不减地”的认同以及承包经营权证书的颁发都对土地承包者对未来承包期限的预期产生正向的影响，对于村干部的影响更为显著。这表示产权进一步明晰，可以提升土地承包者对于承包关系稳定的信心。但是从表3和表4中可以发现，行政村中颁证比例对于村干部的预期有显著的影响，而是否领到承包经营权证对于村民的正向影响则较微弱。这反映出普通村民对于目前实行的确权颁证认识较少，在实地调研中也发现，有许多村民并不理解确权颁证究竟是为了什么。这与“承包关系长久不变”的模糊类似，即当村民不清楚某一制度究竟意味着什么时，它的效用就会大打折扣。

对于要素禀赋对土地承包者的未来承包期限的影响。村干部对未来承包期限的预期受到其社会角色的影响，行政村的土地禀赋对村干部对未来承包期限的预期的影响呈倒U型。但从农户的层面观察，土地禀赋的多少对于土地承包者未来承包期限的影响不明确。行政村的非农产业越发达，村干部对未来承包期限的预期就越长，农户的农业收入越多，对未来承包期限的预期就越短。这些结果可以说明，对于土地承包者来说，拥有多少承包地，并不会对其未来承包期限预期产生影响；但是其对农业的依赖程度，会对未来承包期限预期产生影响。根据理性人假设，越是依赖农业生产，感知到的风险越多，会降低其对承包关系稳定的预期即降低对未来承包期限的预期。

四、结论与政策建议

（一）结论

通过上文的论述，假设1、假设2基本被验证。

假设1：土地制度的纵向一致性会提高农民对制度稳定性的预期。不论是普通村民还是村干部，其行政村土地调整行为的纵向一致都会对其预期承包期限产生正向的影响。由于制度存在路径依赖的特性，连贯的、一致的制度设计更能带给人们可靠的预期。即由于制度的路径依赖效应，土地是否调整不是影响农民预期的关键，土地调整的纵向一致性才是。当土地调整行为保持纵向一致时，农民可以根据过去的经历，对未来是否发生土地调整做出预判，减少农民对将来不确定性的感知。所以行政村如果一直有土地调整发生，也不会使得村民感到地权不稳定，这本身也是符合现有的经济学逻辑的。

假设2：村干部与村民对承包期限的预期有差异，村民的预期长于村干部的预期。这一假设可以被部分地验证，首先村干部对于承包期限的预期受到行政村人均土地状况、行政村非农产业发展情况的影响；其次确权颁证对村干部的预期有显著的正向影响，而对普通村民影响不明显；最后村干部对于承包期限的预期略短于普通村民。但是村干部与普通村民对于未来承包期限预期的具体的形成机理不能通过本文得出，所以假设2只是部分地被验证。

（二）政策建议

首先，由于制度的纵向一致即保持一致的、连贯的制度可以使人们对于未来的预期更加可靠，也使人们对于制度的执行更有信心。所以在制度制定之初，就需要决策者慎重考虑，保证制度的连贯性，避免新旧制度的矛盾。其次，还可以发现，模糊的制度设计并不能实现其预期的目标。本轮确权颁证确定的是土地承包者在本轮承包期内剩余时间的承包经营权，但是未来怎样发展，并没有给出明确的信号。加之“承包关系长久不变”也是模糊的，土地承包者似乎对目前国家出台的稳定承包关系的制度缺乏信心。所以制度的清晰性、明确性、具体性也是将来在制度设计时，决策者需要注意的方面。

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（责任编辑：D 校对：L）

F323.6

A

1004-2768（2017）04-0027-06

2017-02-22

国家自然科学基金青年项目“农村正规金融发展、金融空间演化与县域内城乡收入差距”（71603306）

王晓睿（1992-），女，山东济南人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，研究方向：农村土地制度；曾雅婷（1990-），女，江苏盐城人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，研究方向：农村土地制度；钟晓萍（1993-），女，四川人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，研究方向：农村土地制度。