金融扶贫绩效评价探讨

侯世英，宋良荣

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

金融扶贫绩效评价探讨

侯世英，宋良荣

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

金融市场与扶贫的有效结合是国家精准扶贫的重要途径之一，这样不仅可以提高传统财政扶贫的效率、效果，缓解财政压力，还能开发贫困地区金融市场，优化资源配置，实现政府、金融机构、贫困人群三方的帕累托最优。文章在经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性五项原则的规范下，对金融扶贫项目参与各方进行角色定位和利益划分，明确各方在金融扶贫项目中的目标和职责，然后运用层次分析法（A H P）构建了金融扶贫绩效考核指标体系，旨在为金融扶贫工作的绩效评价提供一套相对合理的标准，促进金融扶贫绩效评价的有序开展。

金融扶贫；绩效评价；指标体系

在我国，金融扶贫自20世纪80年代以实验探索方式开展以来，与传统的财政扶贫相互配合，在实现国家不同时期的扶贫目标发挥了应有的积极作用。随着国家精准扶贫和整合扶贫相关工作建议的提出，金融扶贫再一次被重视起来，并被视为实现精准扶贫的“加速器”。但由于不同贫困地区实施金融扶贫的主客观条件存在差异，导致金融扶贫产出的综合绩效差异甚远。对不同地区的金融扶贫工作开展绩效评价、绩效比较，可以促进扶贫绩效的提高，前提是绩效评价结果必须客观、公正，这就要求绩效评价指标体系的设计科学、合理。本文旨在为金融扶贫工作的绩效评价提供一套相对合理的指标体系，促进金融扶贫绩效评价的有序开展。

一、金融扶贫绩效评价的原则

金融扶贫是通过采用信贷、保险等金融手段，向贫困地区人群投放各种金融服务产品，以满足贫困地区的生产型金融产品需求，从而缓解一直以来制约金融服务机构对贫困地区贫困人群的授信难、贷款难问题。金融扶贫通过积极发挥金融杠杆作用，在贫困人群当中创造更多的的致富机会，促进贫困地区造血式扶贫工作模式的持续稳定发展，提高贫困地区自我脱贫的能力与意识，从根本上彻底扭转贫困地区的经济落后面貌。基于以上出发点，在评价金融扶贫工作的绩效时，应坚持以下五项原则：

一是，经济性。这是指经济活动在保质保量的前提下，把活动的各项资源消耗降到最低。金融扶贫的经济性重点关注在金融扶贫项目中所付出的经济成本费用与收益是否相匹配。但由于财政部门在扶贫活动中主要是为了解决社会问题，经济效益不占主要地位，因此经济性主要用于评价金融机构和参与金融活动的贫困人群。

二是，效率性。通常是指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系。一项有效率的活动应该是在保证质量的前提下，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最小的投入。金融扶贫的效率性主要应从扶贫资金的发放效率、政府和金融机构的利用效率、贫困人群的使用效率和贷款最终的回收效率。

三是，效果性。即指既定目标的实现程度，以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。也就是说，金融扶贫的效果性是需要把金融扶贫项目实现的多方预期效果联系在一起，包括政府的扶贫财政压力有没有得到缓解、政府想要取得的“造血式脱贫”是否实现、金融机构是否在金融扶贫中挖掘出贫困地区金融市场的潜力并取得相匹配的经济收益、贫困人口生活水平是否得到了提高等。

四是，公平性。即在金融扶贫过程中，扶贫资金的使用是否体现了公平原则，具体表现在：所有参与的贫困人群和地区是否受到公平的对待；金融扶贫的覆盖广度和深度是否合理、全面；贫困人群和被传统信贷排斥在外的人群是否都能享受到金融扶贫的政策优惠。

五是，可持续性。这是由金融扶贫自身的特点所决定的，因为金融机构发放的小额贷款要获得预期收益，这就要求贫困人口在贷款到期后按约定还本付息。因而，对金融扶贫可持续性的评价重点应关注贷款能否按期回收和资金能否再贷出，金融扶贫能否形成一个可持续的良性循环，达到“造血式扶贫”效果。

二、金融扶贫参与各方的角色定位与绩效目标

在我国，参与金融扶贫的角色主要包括政府部门、金融机构和贫困人群。代表政府的相关部门包括有招标权的省级政府、县市级政府、财政部门、扶贫办等；履行金融扶贫的金融机构主要有农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作联社、村镇银行、农业银行、邮政储蓄银行等；贫困人群是国家划分的重点贫困县的贫困人口等。参与三方充当着什么角色、最终想要获取什么好处、达到什么样的目的，其根本出发点都是基于实现自身的预期绩效目标。因此，只有明确参与各方角色定位和各方利益目标，才能责权分明、客观公正地对金融扶贫项目进行绩效评价。

1.政府部门的角色与目标。在金融扶贫项目开展过程中，政府部门负责出台扶贫政策，把握扶贫方向，决定扶贫的人群和地区；依据贫困地区的实际情况通过招标方式确定合作的金融机构，并在金融机构发放小额贷款后在一定期间内进行必要的贴息扶持或者提供相应的其他优惠政策；另外，还要负责对整个金融扶贫项目进行全面的监督和审核，保障项目按照预期目标有序开展。这种角色定位决定了政府部门的绩效目标至少应包括：通过金融扶贫项目引入社会金融资本，以缓解政府扶贫的财政压力；解决地区贫困问题，提高人民生活水平，缩小城乡差距，维护社会稳定，促进社会经济全面协调可持续发展。

2.金融机构的角色与目标。金融机构在金融扶贫项目资金的发放与运营过程中发挥着重要的作用，当政府相关部门把前期工作做好后，金融机构负责有效经营扶贫贷款，并获得相应的利息收入。因此，金融机构的绩效目标是：发放扶贫贷款，取得相应的经济效益；通过扶贫项目扩大地区影响力和社会公信力，开发贫困地区金融市场，最终实现“发放贷款→收回贷款和吸纳存款→再发放贷款→收获利润”的良性循环。

3.贫困人群的角色与目标。贫困人群是扶贫资金的最终使用者，获取扶贫贷款的前提是要有合理的经营规划，通过“借钱生钱”在贷款到期后具有还本付息的能力。可见，针对贫困群体的绩效目标是：一定时期内提高收入水平，改善生活、教育、就业等条件；长期看，可实现持续性脱贫，给未来生活和子女提供保障。

三、金融扶贫绩效评价的重点

金融扶贫作为解决贫困问题的重要途径之一，尽管已在世界上许多国家实践，但在绩效评价时应抓住主要矛盾，解决以下三个重点问题，以促进金融扶贫绩效的提高。

（一）贷款资金到位问题

开展金融扶贫项目的关键是资金问题，因为资金是否到位关乎项目能否运行。但由于参与各方的预期目的和利益出发点不同，很可能会导致负的外部效应，即目标转移。

1.政府干预是导致目标转移的重要原因。金融扶贫在一定程度上是为了利用金融市场的资源配置作用，政府的不必要干预会严重影响市场的资源配置。比如，政府强制规定资金的投向地区、投向项目和投向人群，而这部分人群和地区不一定符合精准扶贫的要求，项目也不一定符合当地实际的自然条件和社会条件。

2.金融机构为了获取更大的短期收益导致目标转移。扶贫自身的特点决定了其经济收益要低于金融市场的其他投资，如果金融机构把本来投向扶贫项目的资金投向高收益的项目，那么扶贫项目的资金就会成为一大问题。这就需要政府在选择合作金融机构和监督方面承担更大的任务。

3.贫困群体因思想闭塞和风险偏好过于稳健，可能拒绝接受信贷支持，这样也会导致目标的转移。

（二）贷款资金利用问题

金融扶贫项目在资金利用方面也存在着一系列的矛盾，在资金利用环节金融机构和贫困群体是主角。如果金融机构只是为了通过与政府进行扶贫合作换取更多其他项目的合作，即以牺牲扶贫项目的利益换取更多的其他利益，这样金融机构评估金融扶贫的风险收益就完全可能流于形式，只是为了单纯地完成政府规定的扶贫贷款任务量，这样不仅浪费了政府的贴息资金，扶贫资金的有效利用率也十分低。同时，贫困群体如果没有完善的、切实可行的经营计划就进行扶贫贷款，也会导致扶贫资金有效利用率不高的局面。

（三）贷款资金回收问题

金融扶贫的目的之一是为了实现“造血式脱贫”，但使用贷款进行扶贫，受贷群体需要在规定期限内按约定还本付息。如果金融机构因没有准确评估贷款回收风险，出现贷款群体在贷款到期后无能力偿还（经营不善所致），或有能力还却不偿还（道德风险）等状况，就可能会影响金融扶贫的可持续性发展，偏离扶贫的根本目的。因此，针对资金回收的信用风险、自然风险（如受自然灾害影响，农户投资失败）、社会风险（人为导致的投资失败）、投机风险（套用贷款用于别的用途最终无能力偿还）是扶贫贷款回收绩效评价的重要内容。通过促进贷款风险的有效控制，为金融扶贫的可持续提供保障。

四、金融扶贫绩效评价指标体系的构建

在设计金融扶贫绩效评价指标体系时应基于金融扶贫绩效评价的五项原则，平衡金融扶贫各参与方的绩效目标，突出绩效评价重点。因此，本文在绩效评价指标体系设计思路上运用了层次分析法（AHP），从参与各方所处的情景和目标设计评价指标，以扶贫资金为主线考察资金在不同参与方持有时所体现的经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性。具体的设计思路是，以信贷扶贫资金为纽带将金融扶贫参与三方连接起来，根据政府部门、金融机构、受贷群体在扶贫资金发生的整个过程中所承担的责任不同，从金融扶贫目标（贷款的发放）、金融扶贫效率（金融机构的贷款利用、受贷群体的贷款使用）、金融扶贫效果（贷款的最终使用结果）、金融扶贫可持续（贷款回收和可持续发展）四个纵向角度进行指标设计。

（一）金融扶贫目标

从金融扶贫目标角度，重点应评价扶贫贷款的发放情况，代表性评价指标有：

（1）总体资金贷出率（Z1）=实际贷出额/预算贷出额×100%

该项指标能够判断扶贫贷款是否是通过扶贫信贷方式发放。

（2）借贷意愿率（Z2）=愿意发生借贷的贫困人口数/地区贫困人口总数×100%

该项指标能够反映出贫困地区的贫困人口对金融扶贫的接受程度。

（3）地区贷款差异率（Z3）=（地区贷款率－地区加权平均贷款率）×100%。

（4）发生贷款增长率（Z4）=（当期贷款总额－基期贷款总额）/基期贷款总额×100%。

（5）贫困人口覆盖率（Z5）=地区贫困人口/地区总人口×100%

该项指标主要反映地区贫困度。

（6）信贷人均覆盖率（Z6）=发生贷款人数/预计发生贷款人数×100%

该项指标能够反映扶贫贷款发放的实际覆盖面。

以上涉及贷款额的指标在计算时可以区分附带贴息贷款与不附带贴息贷款。在对具体的某个金融扶贫项目实施绩效评价时，所选指标须进行相关性对比，不能单独使用。例如，通过总体资金贷出率指标可以直观判断金融扶贫实际贷款的发生总体情况，当这项指标过低时就可能出现目标转移的情况，然后可以通过发生贷款增长率指标观察是否由于受政府或者金融机构影响导致资金流向偏差，通过借贷意愿率、地区贷款差异率两项指标可以观测是否由于贫困群体自身的局限性导致目标转移情况；通过贴息与不贴息的分类计算可以观测出支付补贴对金融机构从事扶贫金融贷款的刺激性有多大；地区贷款差异率、贫困人口覆盖率、信贷人均覆盖率三项指标可以进行综合运用，以反应地区差异度和差异产生原因。

（二）金融扶贫效率

从金融扶贫效率角度，重点应评价金融机构贷款利用和受贷群体贷款使用的情况，代表性评价指标有：

（1）贫困群体贷款利用率（Z7）=受贷群体所得实际贷款额 /受贷群体所开展项目所需资金总额×100%

（2）金融机构信贷扶贫资金比率（Z8）=周期内金融机构发放扶贫贷款数额/周期内金融机构发放全部贷款总额×100%

该项指标反映扶贫贷款在金融机构信贷业务中所占地位。

（3）投入产出率（Z9）=周期内收益总额/周期内贷款发生的必要成本×100%

其中，贷款发生的必要成本包括金融机构和贷款群体在发生贷款时所耗费的总成本投入。

（4）平均操作成本率（Z10）=项目执行时所发生的必要总成本费用/贷款发生次数×100%

其中，必要总成本费用包括人工成本、项目申报成本、项目批复成本等。

在资金利用环节，金融机构和受贷群体占据主动地位。通过贫困群体贷款利用率、金融机构信贷扶贫资金比率的评估，可以反映金融机构对扶贫信贷工作的重视程度和执行力度，以及受贷群体的贷款利用方向；通过贫困群体贷款利用率、投入产出率、平均操作成本率的估算可以反映扶贫项目的执行效率。

（三）金融扶贫效果

从金融扶贫效果角度，重点应评价扶贫贷款的最终使用结果，代表性评价指标有：

（1）金融扶贫资金对经济增长的弹性系数（Z11）=当期实际发放贷款增长率/当期地区GDP的增长率×100%

（2）财政扶贫资金替代率（Z12）=该贫困地区前期财政扶贫资金数额/该贫困地区金融扶贫项目执行后财政扶贫资金数额×100%

以上两项指标可用于衡量金融扶贫的宏观经济效果和分析财政扶贫压力。

（3）贷款效用率（Z13）=（用于扶贫项目的贷款额度 /扶贫项目资金总额）×项目实际收入× 100%

（4）资产收益率（Z14）=净利润/贷款总额× 100%

资产收益率可以分别金融机构和受贷群体计算，其中：金融机构的资产收益用扶贫贷款收益和扶贫贷款总额计算；受贷群体用贷款后从事的经济活动收益和从事经济活动的总资产计算。

（5）就业增长率（Z15）=（当年度就业人数－上年度就业人数）/上年度就业人数×100%

（6）地区脱贫率（Z16）=周期内绝对贫困人口实际减少数量 /周期初绝对贫困人口数量× 100%

（四）金融扶贫可持续性

从金融扶贫可持续性角度，代表性评价指标有：

（1）到期贷款回收率（Z17）=当年实际收回到期贷款总额/当年到期贷款总额×100%

（2）坏账率（Z18）=实际发生坏账的金额/扶贫贷款总额×100%

（3）金融机构存款增长率（Z19）=（当年存款总额－上年存款总额）/上年存款总额×100%

（4）客户满意度（Z20）=1-（投诉次数/贷款总次数）×100%

（5）金融机构项目经营自负盈亏率（Z21）=项目收入/（项目费用＋项目财务成本＋项目贷款损失准备金）×100%

该项指标用来衡量金融机构金融扶贫项目的经营收入覆盖成本的能力。

（6）金融机构项目财务自负盈亏率（Z22）=项目收入/（项目费用＋项目财务成本＋项目贷款损失准备金＋资本成本）×100%

该项指标用来衡量机构在接受很少或完全不接受捐赠的情况下自我生存和发展的能力。一般来说，只有当自负盈亏率＞100%才认为金融机构在金融扶贫项目上具有操作可持续性和财务可持续性。

金融扶贫绩效评价指标汇总如表1所示。

表1 金融扶贫绩效评价指标体系

金融扶贫指标体系设计完成之后，通过层次分析法（AHP）构造判断矩阵，并对评价指标赋予权重并进行一致性检验，权重大小的排列也能揭示出金融扶贫工作的关键环节，这为金融扶贫工作的有效开展提供借鉴。最后，根据项目的具体开展情况进行有价值的评价。

五、实施金融扶贫绩效评价应注意的几个问题

在实际工作中，金融扶贫项目的绩效评价是一个复杂的动态过程，从参与方的个体差异、项目自身双重性（社会性、经济性），以及扶贫周期性和最终评价效果的反导性角度来说，实施金融扶贫绩效评价应注意以下几个问题：

（一）绩效评价标准的选择

运用上述指标对金融扶贫项目进行绩效评价时，需要对项目本身进行评判，因此判断标准尤为重要。金融扶贫的绩效评价一般可以借鉴以下四个标准：

1.国际标准。金融扶贫源于国外并表现良好，借鉴国际标准进行评估对比具有重要价值。

2.行业标准。即横向整合国内不同贫困地区的金融扶贫评价指标，利用加权统计的方法计算行业标准。

3.计划标准。即以金融扶贫参与各方的期望为基础编制计划标准。

4.经验标准。即通过相关学者专家讨论分析，制定严密科学的评价标准。

评价标准的选择本身带有一定的主观性，所以还需遵循事实重于形式的原则，从实际实施效果去评判。

（二）“差异化”的绩效评价

金融扶贫在绩效评价过程中要差异化对待评价主体，差异化主要体现在区域差异、个体差异、周期差异等，由于受扶地区不同、受贷个体的差异、开展脱贫项目的特性不同，有必要差异化对扶贫工作进行绩效评价。比如，在山区的贫困群体利用受贷资金种植果树、草原地区的则发展畜牧养殖、平原地区种植粮食作物等，这些项目的投入与盈利周期是不同的，不能单纯地利用一些年度指标去衡量。同时，由于地区自然资源的分布不同，用资源换经济脱贫更有必要考虑长短期效益和可持续发展能力；另外，受贷群体的受教育程度、思维方式的差异也会导致项目实施效果的差异。因此，绩效评价要在统一标准下差异化细分评价标准，尊重主体的差异性并进行综合全面的考虑，不能一刀切。

（三）注重绩效评价的反导性

金融扶贫绩效评价的目的不仅仅在于金融扶贫项目最终的效率效果，更重要的是要在扶贫工作开展出现低效率时查到症结所在；明确参与方的利益目标、角色定位，做到责权明晰同样显得尤为重要。因而，在绩效评价过程中要以结果为导向，反推责任方，并在评价过程中不断调整评价指标和标准。金融扶贫的绩效评价是一个动态的过程，评价的反导作用对于金融扶贫工作的改正和绩效评价体系的完善起着至关重要的作用。

（四）协调金融扶贫的双重性

在金融扶贫绩效评价过程中协调金融扶贫项目的经济性和社会性是需要解决的一大难题。金融扶贫中经济性与社会性是对立统一的关系，在金融扶贫绩效评价初期财政部门必要的财政补贴是项目运营的重要保障，由于受贷群体和政府机关都十分关注社会效益，因此项目初期金融机构需要让出一定的经济效益。但随着扶贫项目的稳步推进，从参与各方和扶贫自身的目的来看，金融机构的可持续盈利、受贷群体收入水平的提高、整体社会经济的协调发展等都强调经济效益，经济性的地位开始上升。所以，两者相融于金融扶贫绩效评价整个过程，在不同时期的侧重点不同，经济性是社会性的目标，社会性是经济性实现的保障。绩效评价中要协调不同时期的双重性的权重，只有这样才能对金融扶贫的绩效评价做出科学准确的判断。

[1]徐莉平，2013.我国农村扶贫利益共同体综合绩效评价模式研究[J].农业经济问题（12）.

[2]杜晓山，2013.对商业银行参与金融扶贫的思考[J].农村金融研究（5）.

[3]周孟亮，2011.我国小额信贷社会绩效评价指标设计研究[J].农村金融研究（2）.

[4]毕祯.河北省财政扶贫绩效评价指标体系研究[D].燕山大学硕士学位论文，2012.

[5]陈小丽，2015.基于多层次分析法的湖北民族地区扶贫绩效评价[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）（3）.

（责任编辑：D 校对：L）

F832.0

A

1004-2768（2017）04-0014-05

2017-02-16

侯世英（1992-），男，河南禹州人，上海理工大学管理学院经济学硕士研究生，研究方向：公共财政管理；宋良荣（1966-），男，湖南新田人，上海理工大学管理学院管理学教授、博士生导师，研究方向：公共财政管理。