军民融合提升空管应急处置能力策略研究

王新语+马迎

[摘 要]近年来，深化拓展军事斗争准备和应对抢险救灾等非战争军事行动都考验着我国的空管应急处置能力。从应急处置实践看，我国空管应急处置能力与经济社会发展和国家领空安全需求有差距，与发达国家相比也存在一定的差距。如何缩短差距，要走军民融合道路，从体制建设、法制建设、能力建设以及物质基础建设共享等方面入手，尽快构建适应新形势新任务需要的空管应急处置体系，尽快提升国家空管应急处置能力。

[关键词]军民融合；空管；应急处置能力

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.167

1 军民融合提升国家空管应急处置能力现实而迫切

首先，军民融合是国家空管应急处置能力适应经济社会发展形势需求的必然选择。空管应急处置能力是国家综合管理能力的重要组成部分，也代表着国家经济社会发展水平。虽然我国已经颁布了《中国民用航空应急管理规定》，民航空管部门也积极开展应急管理工作，军航也颁布了相关规章制度，但军地双方融合不够。从空管应急处置的角度思考，军民融合程度不高的问题比较突出，与我国经济社会发展水平、国际地位以及我国自然灾害频发的实际情况之间存在诸多不适应，解决这些不适应，必须加强军民融合。

其次，军民融合是积极巩固发展空管应急处置实践成果的必然选择。长期以来，我国空管工作中军航发挥着主体作用，无论是飞行管制还是空域管理都是由空军统一主导组织实施。实践证明，这种体制符合我国国情。随着我国民航事业的蓬勃发展以及由于自然灾害、恐怖活动引发的突发性事件不断，仅仅依靠军航空管应急处置，一方面，因民航力量参与不足，造成国家航空力量资源浪费；另一方面，也会因为军航单方面应急处置辐射面不够宽、空运力量不足等原因影响应急处置效果。所以，要提高我国空管应急处置能力，必须通过军民融合，实现各种功能要素的统筹安排、统一调度。

最后，军民融合是空管系统提升应急处置能力的必然选择。空管工作，管的是国家空域资源，维护的是国家领空安全，追求的是国家经济社会建设效益与国家主权领空安全利益相统一。在新的历史时期，平战结合、军民融合已经成为巩固国防、发展经济实现富国强军的重要方式。因此，国家应急行动必须统一组织。实现这一目标，必须从空管应急处置能力建设入手，走军民航融合发展模式，共同提升国家空管应急处置能力。

2 借鉴发达国家经验做法分析我国空管应急处置面临的主要问题

从西方发达国家的空域资源管理实践体现了全方位、体系化的军民融合思路。它们的做法经验值得我们研究借鉴。

第一，西方国家在空域资源管理机制上军民融合，分工协作严密。西方国家在空管体制建设上主要有三种模式：第一种是以美国、加拿大以及日本等国家为代表的国家政府统一管理模式，就是国家对各种空管应急处置工作采取统一管理、统一指挥；第二种是以英国和澳大利亚为代表的统筹应急处置管理模式，就是在国家设置统一的空管机构，机构内部平时区分军航民航并列平行管理，但应急事件处置时实行统筹管理、协调运作；第三种模式是以法国、南非等国家为代表的军民合作型管理模式，就是军航民航各自设立相应机构，但必须互相派遣工作人员到对方的机构中协调组织应急处置工作。从以上的三种模式来看，无论是哪一种，都强调了在空管应急处置中的军民融合，基本实现了空管应急处置工作一体化。而我国当前制约军民融合提升空管应急处理能力的一个重要瓶颈是军民航应急处置体系分属于两个不同管理机构，导致应急指挥兼容性不强，影响了应急响应与处置效果。

第二，西方国家在空域资源共享上军民融合，推动互利互惠。空域是国家公共资源的一部分，发达国家不断推动空域管理改革，以实现公共资源高效利用。例如美国，虽然军航拥有固定的空域划分，但这部分空域不专属于军航，联邦航空局拥有使用和调度权；同样，德国和英国军航如果不进行训练或者军事行动结束，空域就交给民航使用。由此可见，发达国家在空域使用中没有完全界定军民航区域，而是采取了动态管理、军民融合使用的方式。这种空管机制，不仅促进了空域资源共享，而且在相互配合中增强了协调运转能力，为空管应急处置中的战略、战术配合奠定了基础，也为空管应急处置优势互补、互利互惠进行着常态化的日常磨合与演练。而我国长期以来，军民航空管实行双轨分治，由于相互之间管制重点、流程、方法和手段等不一致，不仅客观上存在空域资源利用效益低、相互协作共享资源难等问题，而且空管应急处置机制不完善、整体协同行动能力不强的问题也比较突出。

第三，西方国家在应急处置行动上军民融合，处置流程畅通。发达国家在空管应急处置中，政令畅通、行动迅及、执行力强、成效显著。不少国家军航长期在民用航空管理部门派驻专门联络人员，如需进行空域军事管制或者軍民合作进行应急处置时，在专门联络员参与下，能使空域使用管制转接工作迅即实现，确保空管工作迅速转入应急状态。英国不仅建立了统一的空管中心，而且军民航可以使用统一的系统管理平台，进行信息沟通和资源共享，最大限度地消除了军民航空管工作的体制壁垒，确保了空管应急处置工作的无缝隙衔接。在我国空管应急处置过程中军方力量“单打独斗”的问题还比较突出，军地力量整合不力、资源共享不力、联动机制不力等问题，严重制约着空管应急处置的行动效果。

第四，西方国家在空管法制建设上军民融合，法律体系完备。发达国家在空管应急处置实践中，一条典型的成功做法是通过立法来保证军民融合。他们建立了以航空法为主体法，其他配套法规为支撑的空管法律法规体系，为军民一体应急处置提供了法律保障。空管突发事件发生后，军地双方能根据法律规定，各司其职、各尽其责，迅速投入到应急处置工作中。而我国空管立法工作尚处于探索之中，运用法制手段处置空管突发情况的基础还比较薄弱。不少地方政府在法制建设中，运用空中力量处置突发事件的意识还不强。由于相关法规制度不完善，整合国家航空力量用于应急处置行动还缺少法律依据。

3 军民融合提升空管应急处置能力的主要策略

（1）强化军民融合空管应急处置的组织领导管理。在我国经济步入新常态、社会矛盾日益凸显、自然灾害频发和国际国内反恐形势严峻的现实面前，良好的空管应急处置工作既是富国保障，也是强军之路。好风凭借力，融合正当时。要从统筹经济建设和国防建设的国家战略层面，以提升国家空管应急能力为突破口，由国家空管委牵头，军队主导，民航及相关地方力量融入，堅持把国家安全、空防安全、政权安全放在第一位，按照管防一体、平战一体、军民一体的原则，加大空管顶层管理统筹力度、优化空域资源统筹配置、改进热点繁忙地区管控机制与技术、完善空管应急处置行动响应预案，使国家安全核心利益与民航经济发展利益相统一，军民共同推动国家空管能力整体提升。

（2）构建军民融合空管应急处置的联合运行机制。实现高效的军民航空管应急处置，必须构建科学的联合运行机制，以确保相互关系协调、共同迅即反应、高效处置突发情况。在改革实践层面，应继续探索军民航管制员合署办公的运行机制。2001年，上海APEC会议期间，尝试了空军航空管制部门为主，海军东航和民航华东空管部门领导和骨干参加的合署办公、共同值班，首次实现了“空海军联合、军民航一体”的联合航空管制协调模式。类似这种模式，在2008年汶川抗震救灾和奥运安保中也进行了探索完善。这种“面对面协同、一体化空管”模式为空中异常情况的及时发现和迅速处置赢得了时间，大大增强了军民航联合快速反应和联合应急处置能力。当然，这种联合运行机制，不是简单地合署办公，并且有了完备的信息系统后还不一定要合署办公。这种联合运行机制，必须是军民航空管双方使命上联、理念上联、力量上联、手段上联、责任上联，特别要把维护国家核心利益的使命变成具体任务和行为准则，把共同责任变成思维习惯、法律法规和空管文化。

（3）加强军民融合空管应急处置的基础设施建设。科学航空管制活动需要相应技术设备设施作为基本手段和物质基础。基础设施建设的基本路径应是：通过建设军民航共享的空管网络化信息系统，把军民双方高性能远程警戒引导雷达、一二次航管雷达、机载应答机、军队空管综合信息网及敌我识别器等设备集成起来，以实现对空中目标的实时探测和识别、对每批飞行活动的精准掌握与调配，从而为空管应急处置奠定坚实的技术与物质基础。必须着眼国家领空安全核心利益与民航发展需求，加强系统整体统筹，进行一体化建设。这样既有利于增强空域资源高效管理，提高空管系统的容量，缩短空管系统的反应时间，提升应急处置的质量效益，又有利于军民航空管技术设备设施建设的统一管理，缩短空管系统研制与建设周期、优化经费与物资及技术投入，使军民航空管应急处置基础性建设向深度融合发展。

（4）完善军民融合空管应急处置的人才建设机制。国家空中力量应急处置行动的人才队伍，是军地双方航空管制员为主体与军地双方的特种作战、公安、消防、海事、防化、医疗等专业和准专业应急行动力量组成的综合团队。要立足国家层面，将民用航空的应急组织指挥与保障能力建设与空军应急行动与保障能力建设同步规划、同步推进。要针对我国幅员辽阔、突发事件多而杂、对应急处置行动要求高等特点，发挥空中力量行动快的优势，以空制地。同时，注重将各专业人才力量整合起来，按照功能耦合的原理科学组合，实行一体化练兵、一体化使用。军队培养的专业人才退役后，国家要采取政策鼓励其参加专业或志愿者队伍，在应急处置中继续发挥作用。

（5）健全军民融合空管应急处置的航空法律体系。完善的空管应急处置相关法规，是国家意志及强制力在空管领域得以实现的根本保证。因此，要实现军民融合空管应急处置，就必须健全航空法律法规体系。要在依法治国的大战略下，强化各层各级各类相关人员依法应对突发事件的意识。要把利用国家航空力量应对突发事件的立法工作作为重点突出出来，抓紧科学立法。要加强航空法学研究，航空法学虽然处于法学体系边缘，但航空法的地位作用随着我国航空事业迅猛发展而日益重要。要把空管应急处置的相关法制建设作为航空法学研究的重点之一，不断丰富发展理论，更好指导实践，使空管应急处置工作尽快步入完善的法制化轨道。

参考文献：

[1]崔浩林，杨涛.把握空管工作属性推动军民融合式深度发展[J].中国空管，2015（5）：4-7.

[2]王学，李云，聂志强，等.构建军民融合式航空战略投送体系[J].国防交通工程与技术，2012（3）：8-10.

[3]王仕国.航空特勤消防应急救援队伍建设探讨[J].消防技术与产品信息，2012（8）：32-34.

[4]孙继湖，刘素利.低空空域改革下的通用航空应急救援体系研究[J].空运商务，2013（1）：57-60.