我国公共文化机构社会化管理运营的经验分析

（1.厦门大学图书馆法学分馆 福建厦门 361005）

摘 要：我国公共文化服务的社会力量参与呈现多元化趋势，其中公共文化机构的社会化管理运营是政府购买公共文化服务的重要内容。各地案例的实践经验表明，开展公共文化机构的社会化管理运营，需要明确政府责任，探索有效的方式，制定细致严密的外包合约，开展特色和标准化服务，强化过程管理，进行科学决策与民主监督，注重评估和满意度，加强对承接主体的培育和规范。

关键词：公共文化机构；政府购买；社会化管理运营；外包

中图分类号：G124 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017040

政府购买公共服务，各国因政策环境和具体实践存在差异，其方式和情况也不尽相同，但主要方式包括合同外包、委托管理、特许经营、政府资助、凭单制、公私合作、减免税、使用者付费与志愿服务等。公共文化服务作为我国最为主要的公共服务，近年来也呈现出了社会力量参与的多元化趋势，其中公共文化机构的社会化管理运营是政府购买公共文化服务的重要内容，各地也积累了一定的管理经验，对这些管理经验的梳理与分析，则无疑具有一定的现实意义。

1 公共文化机构的社会化管理运营

目前我国公共文化服务的社会力量参与也呈现多元化趋势，路径逐步清晰，其中包括社会组织参与政府购买服务、社会组织参与基层社区农村公共文化服务项目、社会力量兴办文化实体、社会力量捐赠赞助公益文化活动、社会力量设立基金会参与公共文化服务等[3]。

公共文化机构的社会化管理运营是目前公共文化服务社会化发展的重要形式，也是政府购买公共文化服务的重要内容。其基本做法是将政府投资兴建的各类公共文化服务机构设施委托于公共文化服务的托管机构，由其代为经营和管理，实现公共文化机构运营管理的专业化[4]。这种方式也表现为多种形态，其中包括服务外包、委托管理等。

公共文化服务外包是“参照企业外包的模式通过签订合约将公共文化机构全部（或大部分）管理和服务委托给企业或团体的一种做法，以实现增加效率、降低成本、提升质量的管理目标，是一种新型的管理方式。20 世纪 80 年代中后期，国外许多图书馆已普遍将大量机械性劳务，诸如清扫、保卫、拆包、贴书标、装订、上下架等事务性工作，甚至专业性工作如分编、数据库建设、计算机系统管理和设备管理维护等交给专业公司来完成”[5]。这里的“外包”是狭义上的。

委托管理是指“政府将某些公共文化服务设施或者公共文化活动以公开招标的形式委托给某些社会力量运营，履行公共文化服务供给的义务后，政府则给予免租金、免税或者补贴等方面的补偿”[6]。这里的“委托管理”既包括部分委托的形式，也包括全部委托的形式。

对于图书馆而言，“政府引入市场机制，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式，将原由自己提供的公共图书馆运营和管理服务，交给条件具备的社会组织、事业单位、企业或机构来完成，并由政府依据承接者所提供的服务数量和质量来支付费用”[7]，可以称之为政府购买公共图书馆管理运营服务。如无锡新区图书馆、北京东城区皮卡书屋和朝阳区图书馆等社会力量管理运营的图书馆，是目前政府购买公共图书馆管理运营方式的典型案例。

2 促成社会化管理运营的主客观因素

2.1 建立现代公共文化服务体系的路径要求

建立现代公共文化服务体系，要破解“政府失灵”难题，实现提高公共服务的生产和传播效率，满足公民公共文化需求等目标，就需要转变传统的行政管理方式，建立服务型政府，由“办文化”向“管文化”转变，需要借鉴企业管理方式，引入竞争机制，特别是通过不同契约之间的竞争，提高资源的配置效率，需要创新服务方式，采取如業务外包，项目委托，与非营利组织合作，吸引利益代表参与决策过程等方式，促进社会力量的整合，形成多主体共同参与机制，一定程度上突破自上而下的层级壁垒，促进资源的流通，推动公共文化生产供给体系的整体结构优化，重构当代国家公共文化发展模式，促进社会整体文化福利水平的提高[8]。

2.2 基层新建，运营压力大

就基层公共文化机构开展社会化运营，这一社会力量参与的方式而言，基层公共文化服务机构本身的运营与管理需要社会力量的参与是十分重要的一个原因。

《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》（国办发〔2015〕74号）中提到：基层是公共文化服务的重点和薄弱环节。随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程加快，城市流动人口大幅增加，基层群众的精神文化需求呈现出多层次、多元化特点，现有的基层文化设施和服务已难以满足广大人民群众的实际需要。一是基层特别是农村公共文化设施总量不足、布局不合理。尤其在西部地区和“老少边穷”地区；二是面向基层的优秀公共文化产品供给不足，缺乏内容健康向上、形式丰富多彩、群众喜闻乐见的文化产品，服务质量参差不齐；三是缺少统筹协调和统一规划，公共文化资源难以有效整合，条块分割、重复建设、多头管理等问题普遍存在，总量不足与资源浪费问题并存。

近些年，由于我国大力开展公共文化服务体系建设和公共文化服务示范区的创建，基层公共文化服务设施建设力度加大。按照《国家公共文化服务体系示范区创建标准》的要求，示范区的公共文化服务设施必须达到“全覆盖”和“均等覆盖”，不但要建立健全四级公共文化设施，还必须根据城市人口数量和服务半径对设施进行规划建设。在此带动下，新建的公共文化服务设施不但在面积上有所增加，还对服务供给、资金、人才等方面更加注重。为了更好地满足基层公共文化服务机构新建之后的运营要求，改善基层公共文化机构功能不健全、管理不规范、服务效能低等问题，引入社会力量进行管理运营是在借鉴国际发展经验基础之上的有益尝试。

2.3 看重承接主体的专业性

在我国，如悠贝亲子图书馆、艾迪讯电子科技（无锡）有限公司、上海华爱社区服务管理中心等能够承接政府购买图书馆管理与服务的机构，也和国外的图书馆总体外包服务提供商一样，具有其专业性优势[9]。

这些企业或社会组织都特色显著，服务专业和人力资源丰富。悠贝亲子图书馆是国内第一家推广亲子阅读的专业机构，在全国已经发展至50多家，仅北京就有35家，因此其具有“全国广设分支机构”的优势，专注于专业化的亲子阅读指导、推广经验，网络化的小型网点服务，非常适合为小型社区图书馆开展亲子阅读指导和开展亲子活动，可以起到“以点带面”的作用，能更好地体现“示范性”[10]。艾迪讯电子科技（无锡）有限公司的母公司是我国台湾省的艾迪讯科技股份有限公司，是一家在图书信息领域有着35年经营管理经验的“亚洲最大的图书馆系统公司”[11]。因此能够充分利用自己的技术和设备优势开展服务。这些优势将吸引那些资金充裕，但缺乏技术、资源及经验的中小型新建图书馆。上海华爱社区服务管理中心属于“民办非企业”，是2002年12月在浦东注册成立的社会组织，其主要专注于社区服务设施及其他事务的管理[12]。

2.4 增值服务，提高效能

进入公共文化服务环境中的文化产品和服务，也可以由市场主体承担，社会化管理运营就是市场化的手段之一，能增强公共文化服务的发展动力。在市场经济条件下，公共文化领域应用市场机制，或以市场化方式提供公共文化产品是必然选择，也就必然导致公共文化生产、产品和服务提供对市场主体、市场经营行为、市场消费行为的促进和带动。因而，公共文化机构的社会化管理运营客观上也存在带动相关产业、促进文化消费的内在属性和现实可能。政府在保障基本服务的情況下，允许有些公共文化机构以部分免费和部分公益性收费相结合的方式向社会提供公共文化服务，这不但能促进文化艺术普及，还能够满足用户不同层次的文化需求，提高设施的利用率，促进文化消费。

3 社会化管理运营的经验总结

3.1 特色服务

（1）空间布局。开展社会化管理运营的图书馆，在空间布局和功能分区上都突破了传统的藏、借、阅三大区划，以流线明晰、灵活隔断、富于变化的开放空间营造温馨舒适的阅读环境。如无锡新区图书馆设有传统图书借阅区、试听区、组团式阅读区、半敞开式阅读区、视障阅览室等10余个功能区，能满足不同读者的需要。成都武侯区图书馆则重点打造特色阅读馆，建立“少儿阅览创作馆”、“三国文化馆”、“健康生活馆”三大特色馆区进行品牌性打造和服务提升。同时，打造“艺创空间”，提供实体创作展示空间、网络平台交流空间、文创产品跳蚤市场等[13]。

跟传统的图书馆空间布局相比，社会化管理运营的图书馆更注重空间布局的合理性和舒适性，注重根据自身条件进行个性化服务空间打造，空间设计也更加新颖和人性化。

（2）设施设备。开展社会化管理运营的图书馆，注重运用先进的技术设施设备，注重公共文化服务与科技的融合，满足不同人群需求，极大提高了公共文化服务设施的使用效率、公共文化服务产品的吸引力、公共文化服务传播的速度。如上海静安区石门二路社区文化活动中心配备的科普小屋，由科普百科、小小机床和3D打印机三部分组成[14]。无锡新区图书馆除了配备图书除菌机、自助借还书机、24小时自助还书箱、触摸屏阅报器等设施提高运行效率外，还在阅读区为读者配备了电子阅读器，在视听区域放置了球形视听椅，每张视听椅都配有相应的视听设备，在视障阅览室里设置了弱视扩视仪、盲文点显器、人声读屏电脑，方便视觉有缺陷的读者学习知识。此外还设有手机讲话亭，读者可在亭中自由通话，不会影响他人阅读。

社会化管理运营的公共文化机构，在运营新的技术设备上更加积极，也更能根据承接主体的技术优势，结合功能分区和当地特色，进行设备引进和技术创新。

（3）服务内容。开展社会化管理运营的图书馆，更注重服务内容的丰富和创新，重视用户的需求和满意度。如无锡新区图书馆开展的特色服务主要包含三个方面：一是社区服务。和各街道社区的文化站、图书馆一起开展公共文化进社区服务，为新区各社区图书馆统一建设图书馆自动化系统，并将数字资源免费推送到社区内；二是企业服务。开设15条高速VPN的专线为区企业客户提供和新区图书馆内一样的专业数字资源服务；三是基层服务。新区在2013年将下辖的6个街道、2个园区的图书馆全部归属到区图书馆统一管理，建成“1+8”总分馆区域联盟管理模式，基层服务点数字资源实现全共享，区域内图书实现通借通还[15]。成都市武侯区图书馆自2015年5月引入本地文化类社会组织后，除提供基本的借阅图书外，还注重开展包括三国文化艺术沙龙、创客文化沙龙、亲子美术手工创作体验活动、外语沙龙亲子活动、绘本故事会、电影课堂、道德讲堂、守信讲责演讲比赛、武侯故事演讲比赛等活动，活动形式更加丰富多彩。上海静安区石门二路社区文化活动中心则根据当地实际，建立非物质文化遗产保护项目《评弹》艺术展演基地，定期开展演出。浙江嘉兴市嘉善县的魏塘街道文化中心则注重激发群众的文化创造热情，引导群众通过自我创造、自我表现形成的公共文化服务、活动和产品。如其每年都会举办的“魏塘好声音”和“魏塘全民排舞赛”以及“你寻我放”读者趣味活动[16]。东城区东总布胡同社区图书馆则携手悠贝亲子图书馆提供专业的亲子阅读服务。

综上，无论从公共文化机构还是承接主体的角度来看，公共文化机构的社会化管理运营都将其重点放在了突出承接主体的优势和服务内容的特色上。

（4）开放时间。开展社会化管理运营的图书馆，均实现了开放时间的延长。如无锡新区图书馆全年无休，每周开放78小时，除周一上午闭馆修整外，每天9：00-21：00开放[17]。海淀区图书馆2016年7月开始外包以来也是全年无休，除周二13：00-20：00休馆外，每天9：00-20：00开放。浙江嘉兴市嘉善县的魏塘街道文化中心也延长了开放时间，服务时间是每天9：00-20：30，每周周一休整，全年无其他节假日，每天开放时间长达11个小时，每周为66个小时。

开放时间的延长，能更好地满足不同人群的需求，促进更多的用户利用，改变传统公共文化机构的形象。

3.2 运作模式

（1）政府职责。开展社会化管理运营，一般是政府承担购买支出，其中可能包括人员工资、物业管理和水、电、煤、房租等，以及活动费用等。另外，政府的责任主要集中在引导、监督、考核、激励和绩效评估上，一般不具体干涉管理运营事务。

（2）社会机构职责。承接主体的基本职责是要全面负责公共文化机构的日常运作管理，包括人员管理、环境秩序管理、安全管理和资产管理等，然后需要完成一定的工作量目标，其中可能包括活动场次、服务人次、满意度等指标。

（3）文化消费与激励机制。政府在保障基本服务的情况下，允许有些公共文化机构以部分免费和部分公益性收费相结合的方式向社会提供公共文化服务，承接主体所收费用用于维持机构设施正常运作的必要开支。而政府通过发放“惠民卡”和对周边新居民推出半价卡消费等服务方式，促进文化补贴和消费。最后，政府将根据合同任务的完成情况给予承接主体一定的物质奖惩。如浙江嘉兴市嘉善县的魏塘街道文化中心，完成《服务合约》规定标准的，年终由政府财政奖励中心负责人1万元；超过或者不足的，按照2000元/万人次的标准同比例追加或者扣除。在上海打浦桥社区文化活动中心，华爱社区服务管理中心可以依据居民的需求引进10%左右的低收费项目，但必须按一定比例发放照顾困难群体的免费券。在具体操作方式上，一方面，通过不同收费标准来引导不同人群的文化体育消费活动。如健身房白天分段式收费，有效将人群分流；另一方面，对特殊人群实行免费政策。如一些培训类课程对社区残疾人免费开放、为社区低保对象發放免费文艺演出活动参加券。

3.3 组织决策和监督管理

进行社会化管理运营的公共文化机构，都采取科学的管理方式，进行民主决策、动态监督和定期的协调管理。

上海静安区石门二路社区文化活动中心，就由街道、爱华、居民代表三方组成文化中心管理委员会，并下设管委会办公室。管委会主要负责统筹规划、协作协调、绩效评估。管委会办公室主要负责制定业务管理目标，对文化活动中心进行具体业务指导工作。2010年，引入ISO9001：2008质量管理体系，编制了《质量手册》、《程序文件》和各服务单元的指导文件共计39份，明确了规范化的服务要求，策划了94种服务过程的记录表单，使服务过程能得到有效控制，并具有可追溯性，成为上海市首家通过认证的社区文化活动中心。

上海市打浦桥街道文化中心同样建立了管委会，由群众代表、运营单位和街道三方组成，负责项目审批，确定公共文化服务的基本方向。同时，还实行“重大事务民主协商”的联席会议制度。每月召开一次联席会议，审定活动安排，听取各方意见，实时动态监督，每两周还要召开一次日常工作会，街道办事处听取和检查华爱汇报活动、收费情况与财政执行情况。

3.4 评估方式

进行社会化管理运营的公共文化机构除了对日常工作开展科学的决策管理外，还建立了多层次的绩效评估方式，将政府评估与第三方评估相结合，注重服务质量考核和用户满意度，将评估结果与奖惩和合同签订挂钩。如上海市打浦桥街道文化中心的社会化管理运营评估由政府评估和居民评估组成。其政府评估由打浦桥街道办事处的部门代表、群众文化团队联合会和人大、政协多方组成。居民代表评估每年开展2次，由12位居民组成的群众评议工作组每年通过访谈、问卷的形式对中心的管理、活动、财务等情况进行评估。评估小组通过走访街道17个居委会实地了解情况，还通过召开群众座谈会和查看工作资料等方式，对管理效能、活动参与率以及安全机制等评估、打分，街道和管理方收到某些活动项目不受欢迎的评估意见后，会马上撤销该项目，并重新设置新项目。其整体评估结果直接与承接主体的项目管理费、奖励费和能否续签挂钩。

无锡新区图书馆开展服务质量考核和第三方抽查暗访。新区成立了由财政、审计、纪委、市文化行政部门组成的考核小组，对得分在80分以下的服务外包公司将提出整改要求，如整改不力将终止服务合同。同时，政府聘请了第三方对该馆的服务人群、服务单位进行抽样调查和暗访，从而避免“一包了之”。

4 结语

开展公共文化机构的社会化管理运营经验在于明确政府责任，探索有效的方式，制定细致严密的外包合约，开展特色和标准化服务，强化过程管理，进行科学决策与民主监督，注重评估和满意度，最后加强对承接主体的培育和规范[18]。

公共文化机构的社会化管理运营，这种政府购买公共文化服务和市场化运作相结合的全新管理模式，通过公开、公平、公正的社会化运作，使政府在购买了优秀专业管理团队服务的同时，又很好地规避了在服务外包中寻租腐败的风险，确保了政府购买服务产品的优质低价，既充分满足了用户多元化的文化需求，又带动了基层文化消费的热情，实现了政府、公共文化机构、承接主体和社会民众的互利共赢，推动了公共文化事业的进一步发展。

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作者简介：李剑（1982-），男，厦门大学图书馆法学分馆馆员。