信任、法治与国家治理现代化

高国梁

摘要：不同的国家治理模式有着不同的信任基础，只有与国家治理模式相匹配的信任模式才能促进国家治理的有效实现。中国的国家治理现代化面临着从特殊主义信任模式向普遍主义信任模式的转型，从单向依附型信任模式向协商合作型信任模式的转型。法治实践可以从提供稳定预期、保障公民自治权利、规范治理方式等方面促进信任模式的转型，但法治发挥作用的前提是重建自身的公信力。

关键词：信任模式 国家治理 法治公信力

中图分类号：DFO 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）06-0050-11

国家治理体系和治理能力的現代化已经成为我国改革发展的重要目标之一，但这一目标的实现仅仅依靠国家自上而下的推行不仅成本过高，而且也与国家治理现代化的目标背道而驰，为此应争取民众的认同、信任和支持，以降低治理成本，提高国家治理的合法性和有效性。但国家治理的现代化是对我国传统治理方式的重大改革和调整，传统的社会信任模式已无法为新的治理模式提供有效的精神和伦理支撑，为此，需要了解国家治理模式与社会信任模式之间是一种什么样的关系，国家治理的现代化应有什么样的信任模式与之相适应，在乡土社会向城市化社会转型中，国家治理模式由统治型和管理型向服务型转型的背景下面临着哪些问题，如何实现我国社会信任模式的转型，法治又在其中扮演什么样的角色，本文将对这些问题进行相应的探讨。

一、国家治理模式变迁及其信任基础

“国家治理”一词有广义和狭义之分，广义上可以指国家的治理主体进行的一切有利于维持国家政权稳定和社会秩序正常运转的治理活动和治理过程，这里的“国家治理”是一个中性词，可以适用于各种类型的政体和治理方式；而狭义上的国家治理，则是指从20世纪90年代兴起于西方并逐渐向全球扩展的新“治理”理念，更多地强调多元社会主体的参与和民主协商的治理方式，与民主的政治制度密切相关，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。广义上的国家治理活动从国家产生之日起就已经出现，并且随着社会的变迁而呈现出不同的治理模式。但不管国家治理模式如何变迁，国家的治理活动都不可能完全建立在纯粹的强制和暴力的基础上，而是需要民众对国家权力的运行及其国家权力的行使者有一定程度的信任、支持、服从和配合，以维持其治理的合法性和有效性，“任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益”。完全靠强制和暴力维持秩序，而缺乏民众的基本信任与合作的国家，不仅缺乏合法性基础，而且会使整个社会充满紧张和对抗，政治效能低下，治理成本居高不下，最后使政权在冲突和混乱中走向解体。所以，在人类社会的早期，一些有见识的思想家和政治家就已经表现出了对政治统治中“信”的高度重视，如孔子在回答子贡的问政时，就把“民信”排在比“足兵”和“足食”更为优先的地位。商鞅在变法中也有“徙木立信”的举措。所以国家治理是需要一定的信任关系作为基础的，其中既包括国家与民众之间的纵向信任关系，也包括民众之间的横向信任关系，这两种信任关系往往相互影响、相互渗透，并共同影响甚至决定着一个社会整合和国家治理的状况。

国家治理的模式与社会信任状况呈现出复杂的互动关系，不同的国家治理模式需要有不同的信任基础与之相匹配，不同的社会信任状况也会对国家治理成效产生不同的影响。韦伯根据合法性要求的不同，把统治的类型划分为合法型统治、传统型统治和魅力型统治，这些不同的统治类型其实也表明了民众基于不同的基础而对统治行为产生的信任，分别是基于法律制度、传统习惯及领袖个人魅力而产生的信任。从国家治理模式的发展历程来看，大致经历了从统治型的国家治理模式向管理型国家治理模式和服务型国家治理模式发展的历程，这是一个从国家权力的全能主义向国家权力逐渐收缩其管制范围并实现规范化运作的过程，同时也是一个社会主体的地位不断提升以及参与治理的领域和权利逐步扩大的过程，随着国家治理活动中公权力强制性的减弱和民众自主性的增强，对信任程度的需求也越来越高。

统治型国家治理模式主要存在于民主法治尚未建立或不够成熟的国家。在统治型国家的治理模式中，统治者虽然也会通过施行仁政、推行道德教化和宗教教义等方式来增加民众的福利及对统治的认同度，以争取民众对统治者的信任，提高统治的合法性，但民众没有独立平等的政治地位和法律权利与统治者进行讨价还价或协商谈判，更难以对统治行为形成制度化的制约机制，所以这种信任是一种单向度的依附型的信任关系，更多地要求民众对统治者的忠诚、感恩和回报，而统治者自身对民众是充满不信任的。为了维护少数统治者垄断性的统治权，统治者往往会采取暴力、权谋及严刑峻法等手段防范和打击统治权的觊觎者，并对社会中的信任网络采取分化瓦解、分而治之等手段，破坏民间的信任和团结，挑起民众之间关系的紧张甚至争斗，以维护自己的统治地位。民众在统治者的管制和教化之下，往往会对统治者形成敬畏和依赖的臣民人格，加之在统治型社会中通常缺乏明确的法律和可靠的机制来保障民众的权利和利益，而更多地依靠习俗或礼治规范调整彼此之间的关系，面对统治者恣意的权力滥用和财富掠夺，民众往往生活在惶惶不安的状态中，除了对建立在血缘、地缘和亲缘基础上的关系最密切的家族成员和邻里乡亲的信任之外，很难对陌生的外人产生信任感。所以高度集权的统治型国家治理模式往往也是低信任度的社会，“低信任社会产生的原因是其历史上经历了强大的政治集权，这一强权扫除了权力的竞争者，因而集权之前的‘社会资本和民间组织濒于灭绝”。

管理型的国家治理模式主要存在于现代民主法治已初步实现的国家，以西方国家在“治理革命”之前的治理模式为代表。西方国家在资产阶级革命后普遍建立了代议制民主和分权制衡的宪政制度，为国家治理中信任关系的理性化、制度化和普遍化奠定了基础。根据社会契约论和人民主权的原则，民众从理论上来说取得了治理主体的地位，并在社会契约的基础上把本属于自己的部分权利委托给一些由民主选举产生的管理者来行使，并希望他们运用国家权力来为民众谋取福利，促进公共利益的实现，而不是被用来谋取管理者的私利。民主社会的国家权力本身就是政治信任的产物，但这种信任不是一种五条件的盲目信任，而是包含着理性的不信任，包含着对国家管理者的人性弱点及其滥用权力、以权谋私的可能性的认识，所以西方国家一般通过严密的科层官僚体系、理性客观的法律制度、分权制衡的宪政设计等方式防止国家权力的滥用，化解人们在政治活动和社会交往中的信任风险。但是这种国家治理的模式同样难以避免委托一代理的难题。由于国家权力及其行使者天生就有自我扩张和膨胀的趋势，再加上掌权者在权力行使过程中具有的知识、信息、权力资源等方面的优势，即使是严密的法律制度也难以抑制其自利倾向和道德风险，腐败和滥权在所难免，在参与机制和自治权利不足的情况下，民众可能由国家的主权者再次被异化为治理的客体，而法律制度则可能由控制公权力的手段被异化为控制民众和社会的工具：“这种转型的实际效果却是增强了权力的控制能力，使权力得以在由法律所开辟的广阔领地中实行无所不在的控制”。管理型国家治理模式强调以国家为唯一治理中心，而随着现代社会的日益复杂化和多元化，以及民众参与国家治理的愿望和需求的增长，这种单一中心的治理模式日益显得僵化和迟滞，难以应对社会的复杂性和高度不确定性，也难以满足民众多元化的利益需求和民主参政的愿望，引发民众越来越多的不满，并且影响到了民众对现代国家治理能力及法治自身的信任。

服务型国家治理模式是对管理型国家治理模式的进一步改良和优化，同时也是国家治理现代化所要实现的主要目标。管理型国家治理模式存在的弊端引发了人们的反思，并催生了西方的治理革命。20世纪90年代兴起于西方的“治理”理论及其实践被学界认为是政治学中从统治到治理的“哥白尼式”转向，西方国家的治理模式开始从管理型向服务型转变。在服务型的治理模式下，政府和民众之间不再是治理者与被治理者之间的主、客体关系，而是具有平等地位的主体间关系。民众不再满足于仅仅通过代议制的方式间接行使民主权利，而是開始享有更大的自治权和参与权，更多地直接参与国家和社会事务的治理，形成整个社会的多中心治理的格局。多中心治理格局的形成，需要各方参与者建立良好的信任与合作的关系，因为“信任是合作的前提，没有信任，也就没有合作。信任承诺的失衡有损合作关系，侵蚀社会资本，引起治理运作紧张，伤害公共利益”。只有在各方充分信任与合作的基础上，才能更好地调动各种社会资源，共同为国家治理和公共事务的良性发展贡献力量。但在服务型国家治理模式中，如果没有法律制度为参与各方提供合作与博弈的规则，并化解合作与博弈中的信任风险，信任与合作关系是难以有效建立的。而法治要在服务型国家治理的模式下有效地发挥作用，就需要其自身具有较高的公信力，能够得到人们的普遍认同和信任，并且能够适应在新的国家治理模式，做出一些与时俱进的调整与改进，如优化民众参与国家治理的机制，加强对社会组织和民众自治权利的规范和保护等。

二、中国国家治理现代化与信任模式转型

中国的传统社会既是一种建立在自然经济基础上的乡土社会，同时又是一个专制传统根深蒂固的统治型社会，在这种独特的社会文化背景下，统治型为主导的国家治理模式得以长期维系，并且也形成了一套与之相匹配的信任模式。而在经历了一段改革开放和民主法治建设的历程之后，中国的社会结构和国家治理模式都有所变迁，乡土社会逐渐开始瓦解，城市化的进程迅速推进，并基本上形成了统治型和管理型混合并存的国家治理格局，但我国经济社会快速发展和社会利益多元化、社会矛盾尖锐化的现实，对现行的国家治理体系和治理能力都提出了极大的挑战，治理危机开始浮现，为此，中共十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这种“国家治理现代化”的理念和目标的提出显然不应被狭隘地理解为强化国家权力、维护国家统治稳定的权宜之策，而是标志着执政者治国理政的理念和方式的重大变革，“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试”。我国国家治理的现代化意味着国家治理模式由统治型和管理型向服务型的转变，但治理模式的变革需要与之相适应的社会信任模式的转型，如果不能实现社会信任模式的转型，国家治理现代化必将困难重重。国家治理现代化语境下的信任模式转型，就是把国家治理的信任基础从基于血缘、地缘、亲缘等熟人关系的特殊主义信任转型为有利于在现代社会中的陌生人之间进行广泛交往的普遍主义信任；从建立在主、客体的支配/服从关系基础上的单向度的依附型信任转型为有利于主体间平等交流、对话和沟通的协商合作型信任。

（一）从特殊主义信任模式向普遍主义信任模式的转型

国家治理的现代化是从统治型或管理型国家治理模式向服务型国家治理模式的转型过程，这种转型过程对于普遍主义信任模式有着现实的需求。服务型的国家治理模式是建立在民众生活方式城市化、交往范围陌生化及权利诉求民主化等现实条件基础之上的，它要求包括政府机构、普通民众及各类社会组织在内的广大治理主体能够摆脱狭隘的血缘、地缘及小集团利益的束缚，以公共利益的最大化为依归，组织和利用各种社会资源，广泛参与国家治理的活动，而国家治理的主体资格、权限、活动方式等都应当是建立在以法治为主导的治理规则之上的。但无论是治理主体、治理内容和治理方式的法治化都需要与其相适应的普遍主义的信任模式作为精神和文化的支撑，“正是有了普遍信任的社会文化根基，才有了与法制现代化相关的民主、法治和市场经济等制度的形成与发展，普遍信任之于法制现代化具有根基意义”。“实践证明，离开了普遍信任的制度伦理支撑，即使将法治现代化最成功国家的正式制度搬到后发现代化国家，也是不会成功运转和取得良好绩效的”。但在国家治理现代化所需要的普遍主义信任模式与乡土社会背景下所形成的特殊主义信任模式之间存在着断裂和错位，特殊主义信任模式并没有随着中国社会城市化和市场化的转型失去其效力，而有着顽强的生命力，并构成了国家治理转型中的路径依赖，消解着国家治理的成效。

中国乡土社会的信任模式是基于熟人关系的特殊主义的信任模式，受自然经济、宗法社会和儒家文化的影响，中国的乡土社会形成了以血缘、亲缘、家族为核心，以同乡、同姓、朋友等熟人为基本范围的差序格局式的信任结构，亲近和熟悉的人越信任，对圈外人和陌生人则存在普遍的不信任。即使要建立与陌生人的信任关系，也往往是通过结拜异姓兄弟、认老乡或同门等拟制亲属的方式来进行。而家国同构的传统国家治理结构以及儒家作为官方意识形态的灌输和教化则进一步强化了传统中国人特殊主义的信任结构。随着中国现代国家制度的建立、市场经济的发展及城市化进程的推进，尤其是互联网技术和电子商务的迅猛发展，陌生人之间的交往和互动越来越普遍和频繁，陌生人之间基于契约和法律的普遍主义信任也逐渐后来居上。但基于熟人关系的特殊主义信任并没有退出历史舞台，而是作为一种文化基因继续残存在中国人的文化血液里，时时处处影响着中国人的日常言行，中国人在遇到事情以后不愿相信正式的法律制度，而更习惯于找熟人、拉关系。由于这种特殊主义信任传统的路径依赖，关系、人情和面子往往凌驾于法律之上，并对法律的权威性和实效性产生消极的影响：“面子与法律的对立导致了法律制度在人们真实的日常生活中发生退隐。人们通过人情和面子放弃的是规则、理性和制度，得到的却是不可估量的社会资源、非制度性的社会支持和以势压人的日常权威”。“面子与法律对立的结果只能是面子文化所孳生出的人情规则的特殊性和模糊性不断抵制和消融法律规则的普适性与精确性”。

这种特殊主义的信任模式作为一种文化心理机制也渗透到国家治理的体系和活动中，扭曲了公共权力的正常运行，成为滋生腐败现象和官僚主义的温床，对国家治理活动产生消极影响。特殊主义的信任会导致一些官员在提拔和任命干部时任人唯亲，在一些重要岗位的人事布局上安排自己的亲信，形成一损俱损、一荣俱荣的利益同盟，并使腐败现象家族化和集团化，出现一系列“串案”和“窝案”。特殊主义的信任结构甚至还成为腐败行为的保障机制：“在法律的打击和舆论的监督下，一切腐败行为的风险越来越大，而唯一能够抵御风险的，就是在权钱交易的熟人社会内部信奉和恪守着这样的‘诚信原则：在‘有钱大家赚的信条下，彼此坦诚相待，而一旦‘失风，则‘好汉做事好汉当。两千多年前庄子讲的‘盗亦有道，正大行其道”。特殊主义的信任结构还与各种地方保护主义、部门保护主义以及对熟人大开方便之门而对陌生人进行吃拿卡要等官僚主义现象密切相关，阻碍了国家治理法治化的进程。特殊主义的信任结构还会导致民众的信任半径过小，只局限于家人亲故等有限的圈子内，而对陌生人群持警惕戒备的心理状态，难以与他人进行平等、宽容、信任基础上的交往与互动，这也不利于更多志愿者团体和其他社会组织的产生和运行，也不利于这些团体积极参加国家和社会的各项治理活动，造成国家治理主体的不均衡现象。

所以在我国推进国家治理现代化进程中，如何限定特殊主义信任模式的作用领域，转变其对公权力运作的作用方式，推进特殊主义信任模式向普遍主义信任模式转型，为多元社会主体在法治规则的基础上应对现代社会的高度复杂性和不确定性，实现对公共事务的合作共治提供精神支撑和资源整合，成为国家治理现代化过程中的重要课题。

（二）从单向依附型信任模式向协商合作型信任模式的转型

中国现行的治理模式是统治型和管理型的混合，公权力机关往往没有把民众和社会组织作为参与国家治理的主体，而仅仅将其作为治理的对象和客体，更多地强调民众和社会组织对国家统治和管理行为的单向度的依赖、服从和信任，但国家对民众和社会组织却持有一种高度警惕和不信任的态度，这一点在政府的维稳活动中得到了集中的体现。新中国成立后到改革开放初期，国家垄断了大部分社会资源，社会利益格局单一，再加上政治意识形态的灌输和宣传，广大民众对国家和政府有着较高程度的依赖和信任，能够自觉服从政府的各种指令和安排。随着改革开放和市场经济的发展，中国社会利益格局高度分化，各类矛盾纠纷日益增多，客观上需要各类社会主体通过充分参与和平等协商来制定纠纷解决方案，调动各种社会资源合作解决纠纷，而政府则作为中立和公正的角色调处和裁断相关矛盾纠纷。但在现实中政府不仅难于做到客观中立，反而在很多事务上与民争利，并把民众的利益表达和权利诉求看作社会稳定的威胁，从维护政治和社会秩序的稳定这个最高的执政目标出发，倾向于采取暴力强制等手段对民众的利益诉求和矛盾冲突进行压制和打击，而不是进行理性的沟通和协商。由于权力运行的不中立、不公正、不公开、不透明或不规范，民众的正当权利诉求和利益主张难以得到制度化的表达和伸张，便会对公权力的运行产生怀疑甚至失望的情绪，并诉诸于群体性的聚集请愿、暴力抗法、集体上访等手段对政府施压，政府则可能会进一步通过暴力强制等政治性、行政性手段加以打压，最终导致矛盾的激化。这种刚性维稳的治理方式更多地体现了传统的统治或管制的治理思维，以公权力非规范运行的方式架空了法律制度的正常功能的发挥，导致公权力与民众之间的双重不信任，最终导致“越维越不稳”的恶性循环，体现出了统治型治理方式的深刻困境。

国家治理的现代化要求中国社会转变传统的政治信任逻辑，让民众成为在政治信任关系中平等自主的主体，摆脱对于政府的单向依赖和信任，中国社会的发展也提供了这样的现实基础：“中国社会转型在解体集权政治模式，促进权力规范化的同时，社会逐渐摆脱了国家和政府的限制日益自主起来，其活力被激发，中国式的公众社会正在被催生。这意味着，国家不能像以往那样随意宰制社会，而开始变为社会决定和制约的对象；社会发展将主要依据其内在规律展开，并越来越成为评价国家的重要力量；公众获得了独立性和自主性，越来越成为判定政府的关键因素。进一步看，正是社会转型改变了公众的需求结构，进而改变着他们信任的逻辑”。要适应社会利益多元化的格局，走出暴力维稳和依附型信任所导致的政府与民众双重不信任的怪圈，就需要在政府与民众及各类社会组织之间构建新型的协商合作型的信任关系，“合作型信任的前提是要求把合作雙方看成自由和平等的主体，而不是认为政府是高高在上的，从而打破了传统的政府在公共事务中的垄断话语权。平等的主体关系要求在合作的过程中建立自由、平等的对话机制，通过相互协商达致公共利益”。协商合作型的信任模式让各方主体能在公共事务的治理和矛盾纠纷的调处中进行理性的对话和协商，它对于保持民众和社会组织在与政府合作关系中的相对独立性，降低国家治理成本，改善治理效果，化解暴力冲突和不满情绪，有效平衡私人利益与公共利益的关系等方面都能发挥独特的作用。

三、以法治实践推动国家治理中的信任模式转型

法治在国家治理现代化的事业中扮演着重要的角色，二者甚至在很大程度上存在着同构或耦合的关系，“离开了‘法治化的评价尺度和标准空洞地谈论‘国家治理体系和治理能力现代化是没有实质性的意义的，甚至是有害和起反作用的”。“无论是从法治的过程来看，还是从法治的领域来看，法治的体系都可以覆盖国家治理的体系。这就是说，法治体系与国家治理体系在相当程度上具有同构性，法治事业就是国家治理的事业，法治能力就是国家治理能力”。推进国家治理体系和治理能力现代化一项最重要的内涵就是国家治理体系和治理能力的法治化。法治对于国家治理体系的制度化和治理行为的规范化、程序化，明确各个治理主体之间的职能定位和权利义务关系，保障民众及各类社会组织的自治权和参与权，化解国家治理中的各种矛盾冲突，构建以法律制度为基础多中心合作治理机制等方面有着重要的意义。法治同时对于推动与国家治理现代化相适应的信任模式转型也发挥着不可替代的作用，具体体现为以下几个方面：

（一）以法治稳定社会预期，提供治理主体信任与合作的制度基础

法治在现代国家的治理中有着明显的比较优势。如果说习俗和道德规范在传统乡土社会里的简单社会交往关系中还能够有效抑制人们的各种机会主义行为，维系着社会信任和团结的纽带的话，它们在时空分离背景下的现代社会中，对于陌生人交往中的机会主义行为进行约束则显得捉襟见肘了。而随着中国市场化和城市化进程的推进，社会成员的流动性加快，社会交往关系的陌生化成为普遍趋势，社会功能进一步分化，社会交往关系的复杂化和利益的多元化也不可避免，传统的社会调控和信任维系手段已难以应对这种日益复杂多元的局面。法治规则作为普遍适用的行为规范，可以突破传统的习俗、道德规范，能有效约束熟人关系的局限，拓宽调整范围，实现对陌生人交往行为的有效规范，推动现代社会中普遍信任的形成，“普遍信任的生产机制是依托于制度，缺乏制度对社会角色的确立和有效保障，普遍信任无法产生。普遍信任产生的逻辑是以制度为基础，通过角色信任传递到具体个体。先有角色信任，才会有陌生人的信任”。“法律是普遍信任的生产和支持系统，而普遍信任则是法律认同的社会心理基础”。法治实践通过提供明确、稳定的行为规则和以国家强制力为后盾的制裁措施，使相关各方的治理主体对自己和他人的行为形成明确的预期，相信他人会按照法律规则的指引行事，并且基于此种信任做出长远规划，实现与他人有效的合作与博弈；法治实践也可以通过约束公权力的恣意行为，平等保障公民和社会组织的人身权和财产权，界定各治理主体的权利及行为边界，平衡各方的利益关系，消除社会的疑虑和不满情绪，为各方主体之间的互信、交往与合作创造良好的社会氛围。法治实践也可以发展出更加精细化的调控手段来应对日益复杂多元的社会关系，如设置专门的信任风险的化解机制，包括信息公开和披露机制、征信制度、失信惩戒制度等，减少或化解相关主体合作和交往中由于信息不对称等原因引发的信任风险，减少人们的后顾之忧，更有信心与他人建立合作和交往关系。

（二）以法治保障公民自治权利，培育普遍主义信任的公民文化

信任文化与一国的国家治理状况有着复杂的互动关系，一方面，国家的不同治理状况会型塑不同的信任文化，专制的治理状况会催生出更多的猜忌和普遍的不信任，而民主的治理方式则会使人们对于未来的掌控更有信心，能够更为乐观和宽容地看待与他人之间的交往关系，从而有利于普遍信任的形成。另一方面，信任文化会成为一个独立的变量，影响到国家的治理绩效，“信任或不信任文化是经过无数的这样的决定的积累而自然出现的产物。但是它一旦出现就获得了独立的力量，在信任或不信任的方向上推动这些决定，并且在这种意义上补充和改变信任的计算”。“社会的信任促进公民之间的政治合作，如果没有这种信任，民主政治便是不可能的”。按照有关学者的观点，信任文化是公民文化的一个重要组成部分，强调平等交往和理性宽容的公民文化有利于培养公民之间的普遍合作与互信的精神，而在强调等级特权和依附庇护的特权文化和臣民文化中，则易于产生各种猜忌、排斥和仇恨的心理，人们会更多地与自己关系最密切的人形成特殊信任，或对统治权力产生单向的依赖和依附的心理，而难以形成普遍的社会信任。帕特南在研究意大利不同地区的公民性状况与信任的关系时就发现，“公民性强地区的国民比公民性最弱地区的国民具有更大的社会信任感，对他们的同胞能够守法更有信心。相反，在公民性弱的地区，更多的人坚持认为，当局应该更严厉地在他们的社区实施法律和秩序”。

信任文化虽然是由多种因素长期共同作用造成的，但并不等于法治在塑造信任文化方面就无能为力。法治实践可以从保障公民的各项自治权利和改变落后的理念和心态人手，使人们摆脱传统的基于血缘、家族、地域等狭隘的交际范围，以及权力依附、暴力抗争等臣民心态和暴民心态，并寻求通过平等对话、理性交涉、依法维权、宽容妥协和互信合作等方式进行政治参与和社会交往，培育有利于普遍主义信任形成的公民文化。我国的法治实践可以从正式制度和非正式制度两个层面促进普遍主义信任的公民文化的形成。在正式制度的层面，需要国家有关部门放松对公民的言论和结社等行为的管制，落实宪法规定的言论自由和结社自由等公民基本权利，发挥公共舆论的民主参与和权力监督等功能，鼓励、支持和引导民众积极参与各种合法有益的民间社会组织，培育民众的民主生活技能和互助互信精神，并形成更多的多元社会治理主体，与政府建立合作治理的关系。同时要建立或完善我国的政府信用和社会信用的制度，抑制和制裁政府和公民的失信行为，使政府和民众在制度的约束下能够更加自觉地遵纪守法、诚实守信，促进社会普遍信任文化的形成。在非正式制度层面，通过民主法治、公平正义、权利自由等現代社会和政治理念的宣传教育，以及民众在各种公民参与网络中的切身体会和经验积累，在国家治理和社会公共领域中，形成基于公民身份和法律制度的普遍信任的社会文化心理。当然，在任何社会中特殊主义信任也不可能完全根除，并且它是其他信任得以形成的基本原点，应当给予应有的尊重和保护，但需将其更多地限制在私人交往的亲密关系范围，并防止其向国家治理的公共领域的不当渗透。

（三）以法治规范治理方式，构建协商合作的信任机制

刚性维稳的统治型治理模式在复杂多元的现代社会不仅难以取得预期效果，反而削弱了政府公信力，消解了人们对法律制度的信任和信心。为此，需要以法治的精神规范政府的治理行为，构建政府与民众协商合作的信任机制和参与平台，以法治思维和法治方式化解社会矛盾纠纷。在现代社会中，最根本的维稳之道是制定公平正义的法律制度，并通过推行法治来兑现各项制度承诺，推动社会各领域公平正义的实现。民众在权利和利益得到充分保障的情况下，会对公权力机关和执政者形成发自内心的信任和拥护，政治和社会秩序必然会拥有高度的合法性和稳定性。为此首先需要承认民众合法表达权利和利益诉求的正当性，并把满足民众的正当合法的权利和利益诉求作为维稳的最终目的和行动原则，要看到权利和权力冲突及利益失衡背后的制度和社会原因，并采取制度调整和利益协调等根本性解决措施，实现社会矛盾的动态调节，而不是头痛医头脚痛医脚，进行简单的压制和管控。其次要改变由国家独家治理权力而排斥民众和社会组织参与的格局。要承认和确立民众和社会组织在维稳中的主体地位，推动民间社会组织的建立和发展，提升民间社会的自治水平及对社会矛盾冲突的化解能力，形成国家一市场一社会的多中心治理格局。

多中心治理格局的形成和民间社会的发展壮大，并不意味着对国家权力和能力的无限度削弱，而是让其回归到一个合理的界限。强国家一弱社会的模式固然不利于社会活力的进发和民主自由的实现，弱国家一强社会的模式也同样可能带来一些意想不到的结果，“对单独一个社会以及对国际社会来说，国家的衰亡并不是通往理想国而是灾难的前兆。贫困国家之所以无法发展经济，关键是它们的制度发展水平不适当。它们不需要什么都管的国家，但它们确实需要在有限范围之内具有必要功能的、强有力并且有效的国家”。国家与民间社会的良性互动和合作治理是建立在制度信任基础上的，相互信任是国家公权力机关与民间社会合作互动的前提。民众及社会组织需要信任公权力机关不会滥用权力，不对民众的合法权利和民间的自治活动进行随意的干预和侵害，而国家的公权力机关也需信任民众，相信民众的自治行为固然会对公权力的行使构成一定的监督和制衡的作用，但其功能主要是表现为促进公共利益的实现和社会的繁荣进步，而不是与国家机关之间的恶性对抗，更不是对政治权力的颠覆和社会稳定的破坏。国家对民间社会的不信任会导致对社会更多的监视和控制，更少的权利和自由；而民间社会对国家的不信任则会导致更多的暴力对抗，或者把民间的活动转入地下，成为秘密会社或非法组织的沃土。所以国家公权力与民间社会的信任和合作不是无条件的，而是建立在对民主制度和法治实践的尊崇和信任的基础之上。在现代民主法治的制度下，法律制度需要限定公权力的界限和运行规则，防止其恣意而为，吞噬民间社会的活动空间，侵害民众的合法权利；法律制度也需要确立公民和民间社会组织合法的主体地位和各项权利自由，并使其在行使充分自治权的同时遵循合法的边界，防止其对国家安全和社会稳定造成不应有的破坏；法律制度还需要建立国家与民间社会就国家治理中的重大问题进行平等对话交流和交涉辩驳的程序和机制，通过彼此的平等对话和交涉，形成国家与民间社会相互之间的理解和信任，促进双方之间的良性互动和多中心治理格局的形成。

四、余论：国家治理现代化与法治公信力的重建

法治虽然在国家治理现代化及其信任模式转型中扮演着重要角色，但这一角色扮演的成功与否，很大程度上取决于法治自身是否具有公信力。法律制度及其实施状況决定着国家治理现代化事业的成败，但如果法治自身不具有公信力，不能获得人们的信任和支持，国家的治理活动就难以按照法治所规划的路线和方式来运行，并导致法治与国家治理的双重失败：“世界上最好的宪法如果在每个人的心中没有引起反响，就是一纸空文。……如果价值准则或是宪法前言成了布满灰尘的文件，就只对历史书有用；如果治理者的行为不符合他们声称的价值，就没有正当的治理”。法治需要通过自身的公正性、合理性、权威性和实效性来赢得人民的信任。中国社会中普遍存在的法治公信力危机使得法律制度的有效运行步履维艰，所以推动国家治理的现代化及其相应的信任模式转型，当务之急是重建法治的公信力，包括重建立法和法律实施的公信力。立法和法律实施的公信力的重建既需要遵循一些普遍性的法治规律和原则，也需要在国家治理现代化理念的指导下，结合中国所面临的现实问题进行相应的治理转型。

立法的公信力是影响法治整体公信力的一个重要环节，而立法理念是否与时俱进，立法程序是否民主合理，立法内容是否公正和科学，以及不同法律规范之间是否统一协调等都会对立法的公信力产生重要影响。中国目前的立法虽然从总体上体现了民主性和科学性的要求，但是在立法理念、立法程序、立法内容和法律体系内部的协调性等方面都不同程度地存在着一些问题，削减了立法的公信力。从立法的理念上看，传统的统治性或管制性思维还有较大的影响，一些地方或部门的立法主体把法律作为治民之具，把民众和社会组织作为治理的客体，而没有将其作为平等的治理主体对待，这种理念的偏差不仅与国家治理现代化的发展方向背道而驰，而且也影响到了立法程序和立法内容的合理设置。从程序上看，一些立法，尤其是行政规章和地方规章的立法缺少民众和利益相关人进行充分参与、意见表达和利益交涉的程序，甚至沦为了强化权势者的利益和制度化社会不平等的工具；从内容上看，一些法律依然保留着歧视性、压制性的条款，更多地是从既得利益者和管理部门的利益出发来加以规定，而一些弱势群体成为被排斥和被管制的对象。这些立法因其没有真正体现广大民众的利益和呼声，也无法赢得民众发自内心的信任和尊重。从法律体系内部的协调统一性来看，由于多元立法主体的并存以及立法审查机制的不完善，不同法律规范之间的互相冲突现象较为多见，尤其是新的立法法的修改进一步扩容了地方立法权的主体，会对地方立法的人才储备、立法质量等方面构成较大的挑战，在缺少有效的规范和审查机制的条件下，可能会加剧这些问题的存在，也会进一步消解立法的公信力。

要重塑立法的公信力，首先要确立主体际立法的理念，确立公民和社会组织在立法活动中的主体地位，并扩大其参与立法的渠道，提升其就事关民众切身利益的事项进行立法交涉的能力，改变过去一些闭门立法、部门利益本位立法、强势者立法的状况，因为“立法是在平等主体间进行的规范各自行为、谋求合作和利益最大化的活动，是主体与主体间对话妥协的产物，它不应是一部分人作为主体用来对付控制另一部分作为客体的人的工具”。为此，在立法的程序设置上，要增加普通公民和社会组织成员的代表比例，扩大其参与和影响立法事项的权利空间，健全立法代表切实对选民负责的机制，完善立法机关对民意的鉴别、吸纳和回应的机制。在立法的内容上，要把一些真正反映社会普遍利益和公共利益的规定写入立法，对于一些歧视性、特权性、偏私性的条款要建立严格的审查、识别和剔除的机制，对公权力和强势阶层的权限和活动要设置相应的规范、监督和制衡机制，使得立法内容真正经受得起正当性的检验。同时，要应对地方立法主体扩容带来的挑战，吸纳更多具有法律专业背景的人员进入各级立法机构，把通过法律职业资格考试作为其任职的法定资格之一，同时进一步完善立法的审查机制和协调机制。一个在程序上能够充分吸纳民众参与、内容公正合理、体系统一协调的立法才是真正具有公信力的立法。

除了要具备较高公信力的立法之外，还需要按照法治自身的逻辑使所制定的法律得到有效实施，这是法治公信力建设的关键环节，这既关系到国家能否向民众兑现其推行法治的政治和制度承诺，以赢得民众的信任和自觉认同，也关系到法治能否在现代社会中真正担当起社会信任的主要维持机制和矛盾纠纷的主要化解工具的问题。政府机关的严格依法执法、诚信行政，以及司法机构独立公正的司法活动都是兑现法治承诺、提高法治公信力的举措，可以帮助人们树立对于法治的信心，而当行政执法和司法活动中频繁发生以权代法、以权压法、权钱交易、权力不作为、权力不诚信、司法不公、司法执行不力等现象时，法治的公信力也就荡然无存了。近些年来，一些政府和司法部门频频被曝光出来的官员贪腐和滥权的事件对于人们的法治信念会产生很大的冲击，而一些政府部门经常发生的违背自己所制定的政策规则和官方承诺的行为更是让政府的诚信形象雪上加霜。对于普通民众来说，当制度化的承诺无法得到兑现，正当的权利得不到保障，甚至政府和司法机关自身成为侵权的主体时，民众就会从对法治的高度期望转化为失望，直到绝望，甚至会铤而走险，转而寻求其他的救济渠道，一些人甚至由受害者变成疯狂报复社会的犯罪分子。在其他的信任网络的资源变得日益匮乏，而法律自身也变得不可信赖的时候，人们或者沉迷于对金钱的疯狂追求并且无所不用其極，或者崇拜强权和暴力，更多地寻求私力救济和以暴制暴，使整个社会充满暴戾之气，而这又会进一步伤害本已经非常脆弱的社会信任关系。

所以，要提高执法和司法的公信力，首要的是完善执法和司法活动中的权力监督和制约机制，改革行政决策和司法管理的体制和机制，减少官员腐败和滥权的机会，减少外部力量对司法活动的不正当干预，让严格执法和公正司法成为制度约束下执法和司法人员的最优选择。对于一些政府部门和公职人员的不诚信和随意违背政策和制度承诺的行为，应建立政府失信的追责制度和对受损人员的损失补偿制度，以约束政府部门的投机行为，重塑政府的诚信形象。同时，执法和司法人员的职业活动是法治得以实现的重要载体，同时也是普通民众了解和认同法治，并建立法治信任的重要人口。由于现代社会的分工日益深化，对于社会关系和利益纠纷的法律调整活动也变得日益专业化和复杂化，这对相关执法和司法人员的专业能力和道德素质也提出了更高的要求，如果这些从业人员在专业能力或道德素养方面不能满足公众的期待和要求，会对法治自身的公信力产生较大的负面影响，因为“对特定抽象体系的信任或不信任的态度，很容易受到在抽象体系入口处的经验的强烈影响；……交汇口成为非专业人士的怀疑主义态度与职业化的专门知识之间产生紧张的地带这一事实本身，使它们被公认为是抽象体系之所以脆弱的根源”。在一些社会普遍关注的敏感案件中，执法或司法人员的不当表现甚至会放大社会关系中的信任风险，从而引发社会的普遍不信任，如彭宇案中法官的不专业判决对社会中的信任关系就产生了较大的负面影响。所以，提高执法和司法人员的职业能力和职业道德的水准，尤其是加强对一线执法和司法人员的职业培训、选拔任命、考核监督等工作也是法治公信力建设的应有之义。另外，从现代国家治理和执法、司法民主化的角度来考虑，应在发挥相关国家机关和职业人员的主导作用的同时，充分吸纳相关公众和社会组织参与行政和司法活动，促使行政和司法机关真正尊重民众的权利诉求，完善民众的参与机制，提高执法和司法活动的公开度和透明度，并自觉接受民众的监督。行政和司法机构以严格的执法和公正的司法取信于民，合理回应民众诉求，就容易使相关的行政决定和司法裁判得到民众的支持和配合，形成一种基于法治信任之上的合作型治理。