从对管理人的监督角度<br/>——论我国破产重整中

从对管理人的监督角度
——论我国破产重整中

2017-06-05陈晓静

职工法律天地 2017年8期

关键词：破产法重整监督机制

陈晓静

（100081 中央财经大学法学院北京）

从对管理人的监督角度
——论我国破产重整中

陈晓静

（100081 中央财经大学法学院北京）

我国的破产法整体上认同的是“管理人中心主义”,破产法实施的整个过程中都有管理人制度的运行,开始破产程序后,首先由破产管理人接手重整企业,《破产法》第13条即规定人民法院裁定受理破产申请时即指定管理人。管理人随即接管债务人的财产和营业事务,而只有在债务人申请并经人民法院批准的情况下,债务人才能在管理人的监督下自行管理。所以，管理人作为整个破产重整程序的核心，应该在破产监督程序中，重点对破产管理人进行监督。本文以监督破产管理人为切入点，分析我国破产重整监督机制存在的问题，并从这个角度重点提出对我国破产监督机制的完善建议。

一、破产重整监督机制运行的必要性

（一）破产程序所遵循的公平性的必然要求

对破产重整进行监督，可以保障破产程序的公平性，这是诉讼程序必然的价值内涵之一，在破产程序中的意义尤为重要。破产的主要内涵就是使得破产财产得以公平分配，使得债权人能够就破产财产优先受偿。它以实现保护债权为终极目的，在债权人的到期债权得不到如期清偿时，公平地将债务人的所有财产清偿给所有债权人。而破产重整同时还要求保障重整企业利益，因而已要求公平公正的运行破产程序。

实现公平公正，必然要求破产程序的规范性，来保证债务偿还的公平性。这不仅要求不公平清偿发生之后法律制裁的强制矫正，也提出了事前进行防范的要求，事前防范比事后控制更达到资源效用的最大化。事前防范主要体现为监督，体现在破产程序中即是破产监督机制的建立，对破产管理人进行监督避免其滥用权力，以实现所有债权人的债权从破产企业的财产在中得到公平的清偿。[1]通过破产重整监督机制的运行，保证整个破产重整程序运行的规范性，使得债权人的债权能够从破产财产中得到公平的清偿，使得有机会重整的困难企业重获新生，从而实现破产程序中各方主体利益的平衡。因此，破产重整监督制度的设立充分体现了破产程序所遵循的公平性的必然要求。[2]

（二）完成重整目标的必然要求

破产重整是破产制度的重要组成部分。我国的破产重整最早是借鉴国外的破产法律制度。破产重整的特殊之处在于对于偿还债务发生暂时困难的企业，不进入清算程序，而是给予其复苏的可能性。当一个困难企业提出破产重组申请，即进入重整程序防止了清算带来的多余的财产损失，同时通过破产重整解决企业存在的问题，使企业的生命力得以复苏。企业经营过程中，出现暂时的资金问题导致偿债困难，这些都是企业运营过程中的常见现象，因此在破产法改革中，确立完善破产重整制度对现代社会具有重大的现实意义。[3]

破产重整制度作为困难企业重新振作的希望。所以对于企业的财产，企业存在的问题的解决，都必然要求破产管理人对于企业财产的安全性，价值发挥的最大性和企业运行的判断的专业性，必然要求破产重整需要得到良好的监督，否则会使得企业和债权人遭受损失。重整制度把清理债务与拯救企业紧密地结合在一起，但其成本和风险最终是由债权人承担的。[4]从美国破产法颁布施行以来，重整程序被债务人滥用的问题普遍存在，此为长期以来的诟病。破产重整程序如果被债务人滥用，或破产管理人的权利被滥用，则破产重整目标的实现会大打折扣。因此，对破产重整的监督机制的建立和运行是实现重整目标使经济困难企业实现复苏的必然要求。

（三）防范破产过程中的犯罪问题

破产犯罪是指在破产程序开始前一定期间内或者破产程序开始后实施的，妨碍破产程序公正、顺利进行的，情节严重而应受刑法处罚的行为。破产犯罪的主体是破产人或其他人，犯罪行为表现为在破产程序中违反破产法及相关法律法规的相关规定，没有履行法定义务，实施了损害债权人利益的应受刑罚处罚的行为。破产犯罪涉及较大量的财产利益，涉及各方利益，往往具有很大的危害性，违背了公平公正的价值追求，那以实现破产程序的真正作用。因此预防和打击破产犯罪就显得尤为重要。

对于破产犯罪的事前预防和事后打击，各国的立法普遍重打击轻预防，许多国家往往通过刑法典中加大惩处破产犯罪的力度以达到威慑犯罪和惩罚犯罪的目的。然而，所有的事后惩罚相较于事前预防有一个最大的劣势就是不够经济，犯罪造成的经济损失已无法避免，而事后惩罚亦需要成本。因此，鉴于破产犯罪危害大的特点，应当重视对其加强预防，从根本上降低犯罪率。加强预防最直接的做法就是加强监督控制，在良好的监督机制下，犯罪的预防才能达到好的效果，才能有效减少经济损失。[5]因此，对于破产重整监督机制的建立对于防范破产犯罪有非常必要的作用。

二、管理人在破产重整中的地位

破产重整涉及对申请重整企业的经营，目前主要有两种模式，一是由债务人自行管理，二是有管理人来管理。在我国的破产法当中，当债务人自行管理时，采取的是由管理人进行监督，管理人是重整监督人。[6]不过，破产法没有规定专门的监督人来针对对管理人进行管理的情况，所以对于管理人管理企业运营的重整情况，监督机制是缺位的。

我国破产法的规定，使得管理人，债务人在重整过程中都能够参与其中，对于债务人自行管理能够得到管理人的监督，同时管理人管理也可以聘请债务人原先的管理人参与。所以管理人在破产重整中体现着两重角色。

（一）重整监督人

债务人自行重整时，管理人作为重整监督人。《破产法》规定，经人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行。这是我国《破产法》关于重整监督机制的设计。此时，管理人的角色是一个监督者。

（二）债务人的替代者

债务人自行重整的申请未被批准，管理人成为企业重整的具体实施者时，管理人的角色即为债务人的替代者。它接管重整企业，并担负起债务企业复兴的大任。[7]

三、监督破产管理人对于整个破产重整监督的意义

管理人的相关规定来说,我国的破产法是总体思路上坚持“管理人中心主义”,破产程序启动后,管理人优先接管重整企业,《破产法》第13条即规定人民法院裁定受理破产申请时即指定管理人。管理人随即接管债务人的财产和营业事务,而只有在债务人申请并经人民法院批准的情况下,债务人才能在管理人的监督下自行管理。这种制度设计主要是考虑到我国现行市场经济不完备以及信用监管方面的缺失,防范直接由原来管理层进行重整所带来的信用风险。[8]从法律规定上来看,在管理人接管企业后可能会出现三种重整管理模式的选择:一、管理人继续接管企业并由管理人自行进行重整事务;二是管理人取得经营控制权并聘请原债务人的管理层进行日常管理;三是在债务人取得经营管理权并在管理人的监督下进行自行管理。管理模式的选择很大程度上决定着管理人的地位,管理人的地位的确定关系着管理人的权利、义务、职责的范围,甚至影响重整程序成败与否。

四、我国破产重整中对管理人的监督存在的问题

在进行破产重整时，为了实现重整目标，对于重整程序的核心，负责重整程序运行的人——重整人有着非常高的要求，重整人自身必须具备诚实善良的品质以保证重整程序的公正，同时要求具备专业水平已通过管理水平救活困难企业。除了对于重整人的要求，还必须要有健全完善的监督机制。当管理人作为重整人时，管理人身兼营业机构和监督机构的双重角色，其权力已经失去制衡，任何缺乏制衡的机制都容易出现利益非法攫取，因此有必要对管理人的监督机制加以规范和完善。然而我国破产法中对管理人的监督存在如下问题。

（一）以法院为主导的监督主体过于单一化

我国《企业破产法》第二十二条第一款规定,管理人由人民法院指定“第二十三条中规定管理人依照本法的规定执行职务,向人民法院报告工作,并接受债权人会议和债权委员会的监督”但从破产法中二十二条第二款中可以看出,我国破产法当中，法院拥有对破产管理人最大的监督权。一旦破产管理人出任，即使债权人认为管理人执行管理职务有问题，也无法直接对管理人进行监督，只能向法院申请变更破产管理人，也因此暴露出具体操作上面的很多问题。[9]人民法院原本的审判任务已经相当繁重，只能对于有争议的或非常重大的破产清算或管理事务做决定，现实当中无法要求法院对于整个清算管理事务进行全面监督。并且我国的法院机构设置，其对地方的依附性较高，地方司法机关往往没办法抗衡地方政府的干预。新破产法实施以后,法院在重整案件的审理过程中,面对和经济利益直接挂钩的地方政府时,能否不受政府压力的影响,真正坚持独立判断和自主裁决的原则特别是在法院做出强制批准重整方案裁决的时候,面对政府的干涉,能否坚持以法律所要求的重整计划的可行性为标准，目前,鉴于司法体制中法院与地方政府关系密切,有学者忧虑，我们不能排除有些地方政府也同样出于地方经济保护目的,向法院施加压力,迫使法院对濒临破产但没有任何挽救希望的公司适用重整程序,我们很难相信法院会不把地方政府的意见考虑在内,郑百文重组就是个鲜活的例子”[10]

（二）对于管理人的监督主体之间职责分配不够恰当

新破产法将破产管理人作为整个破产重整程序的执行监督人，管理人本身受到法院的监督，管理人可以提出由债务人向管理人报告有关重整计划的执行情况，也包括企业财务状况，并管理人在监督期限届满时，管理人应当向法院提交监督报告。只能由法院决定重整申请是否批准，重整计划草案表决方式创造性地确立了债权人会议分组表决与法院强制批准相结合的制度。由此可见，我国已经建立起了对管理人的二元监督机制，并贯穿于整个破产法中，从而形成了对管理人的有效制约，充分保护了债权人和相关利害关系人的合法权益。各国破产法都倾向为破产管理人设置了多元监督主体。如债权人会议、法院、监督人等都作为管理人的监督主体。为了保障破产管理人依法、公正执行职务，我国企业破产法同时赋予债权人会议和债权人委员会监督破产管理人的职权。这样做的好处是可以借助多元监督主体来敦促破产管理人自觉控制自己的行为，并提高敬业意识，也可能造成的不良情况是监督主体职责的交叉重复。监督主体的职责交叉重复主要表现在：

（1）监督主体权利界限不明确，使得多方权利主体行使职权时发生权利冲突。

（2）多方监督主体对重大事项往往难以形成一致意见任意，阻滞破产程序的顺利进行，使整个监督体系低效化。

（3）不利于监督主体法律责任的承担。在监督主体多元化的场合，一旦发生监督主体应当承担责任的事由，他们即可以分工不明、职责不清为由相互推，无疑会阻滞监督机制功能的发挥并弱化其效能。

所以，在多元监督主体监督管理人的情况下，如何解决监督主体之间的权利冲突，是当前破产制度需要考虑的问题。针对这点，立法上提供的解决途径就是进一步明确规定各监督主体的权利和责任，是他们的权力行使和责任承担都有法可依。[11]

（三）监督措施不具体

我国现行法律及相关司法解释只笼统地规定了人民法院在破产管理人实施侵犯债权人利益的行为或其他违法行为时可撤销其职务,但并没有规定切实可行的监督措施。首先,虽然我国企业破产法中规定债权人会议认为管理人不能依法公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换，但这个规定没有实际上的可操作性,多数情况下,破产管理人只要经过人民法院在审判中的指定,就可以参加破产管理和清算工作,实际上,就算到破产程序终结,管理人对债务人的财产最后分配完结,也不会有人民法院再另外指定新的成员作为管理人的事件发生。其次,依我国现行法律规定,人民法院只有在破产管理人损害债权人的利益或者有其他违法行为时,才对其给予纠正,而破产管理人为此所承担的后果最多。[12]

五、从对管理人的监督入手给出的完善破产重整监督制度的建议

（一）尝试外界手段进行重整监督，重整监督实施主体多样化

我国破产法设计的在重整中对管理人的监督方式，主要是以人民法院为中心，辅之以债权人会议、债权人委员会的监督模式。但是，实际操作的情况需要对这样的制度安排做进一步的修改和完善。笔者认为，首先要扩大实施监督权的主体范围。在重整过程中，公司债权人、职工、公司股东和公司原经营层对破产财产具有直接或间接的利益关联，把监督权赋予多元主体既有利于个利害关系人权利的保护，同时又可以促进其进行有效的监督。其次，在当前市场经济条件下，对于管理人实施经管权的监督应当更多体现市场经营为主导的模式，在多方利益主体的冲突中构建权力制衡机制进而实现对破产管理人权力的有效监督。最后，应当建立适当的外部监督机制，由专门监督机构负责重整程序的监督工作。一般来说，重整监督机构的成员由法院从对公司业务具有专门学识及经营经验的自然人或法人中选任，且必须与重整公司无利害关系。实务中，常以律师、会计师或相关金融机构担任者居多。在重整过程中，重整监督机构的主要职责是监督营业机构执行职务，如果发现营业机构有违法或者不正当行为时，可以申请法院解除其职务。另外，重整监督机构类似于公司正常经营时的监事会，因此，重整监督机构同样负有注意义务和忠实义务，如因其行为给公司带来损失，必须承担赔偿责任。[13]

（二）协调各监督机制主体之间的关系

监督机制中内部机制主要是依靠债权人会议及管理人。而外部机制，主要是法院、检察机关等外部机构对企业破产重整的监督。各国法无一例外地都为破产管理人规定了多元监督主体。法院、债权人会议、监督人都扮演着监督者的角色。[14]

破产案件中的利害关系复杂冲突严重，加强对破产管理人的监督成为破产制度的重点。笔者认为我国的监督措施仍相当粗略，建议发挥多层次多元化主体的监督作用，在人民法院、债权人会议、债权人委员会多方面监督的基础上，增加行政机构进行监督，以保证破产管理人工作的公正合理性。美国建立了政府管理企业破产制度，成立了联邦托管人办公室。我国也可以在相关司法部内设一个常设管理机构，破产管理人管理办公室或破产事务管理局，同时在各省设立垂直领导的分支机构，并赋予该机构管理破产案件和管理破产管理人的行政职能。其主要职责如下:首先，行破产管理人职业资格认定和管理。由于破产事务管理的复杂性和专业性较强，破产管理人不仅要有较高的职业道德素养，还需要一定的专业知识技能。管理人机构负责对申请破产管理者进行培训、考核，对具备资格者授予破产管理人资格证书，推荐进入法院管理人名册。同时，实行年度注册按照管理人的职业情况、培训情况对管理人进行等级评定和资格管理，以便法院更好的编制管理人名册。其次，负责破产程序中非审判性的、行政事务。主要有:负责召开债权人会议并组建债权人委员会，参加法院组织的听证会，监督法院对破产管理人的任命;监督破产管理人对破产案件的处理，对管理人的违规行为进行处罚等。[15]

（三）细化管理人的监督权限和监督方式

建议在《破产法》司法解释中细化管理人的监督权限及监督职责。除了对债务人在继续经营期间的营业业务进行监督之外，管理人还要对重整计划方案、对重整计划的表决过程进行监督。在重整计划进人执行阶段后，管理人还应当对重整方案和重整计划是否按照计划执行进行监督。而最重要的监督职责是限制债务人在继续营业期间的权限。目前，《破产法》没有规定债务人在重整期间继续控制这个企业的时候其权利是不是要受控制，而这一点，正是管理人作为重整监督人的角色应该承担的，也是需要我们的立法加以完善的。[16]

注释：

①时颖.对破产清算人的监督[J].西安石油大学学报，2005（2）.

②李韶杰.建立我国破产监督人制度之构想[J].新余高专学报，2003(3).

③《重整计划制度研究》张翼-《法律》-2010

④《整法律制度研究》李叶萍-《经济法》-2006

⑤董红.论建立中国的破产监督人制度[J].社科纵横.2005(5).

⑥《论破产重整中对管理人的监督机制》吴磊-《法制与社会：旬刊》-2010

⑦蒋馨叶.管理人在破产重整中的角色定位及其规制.[J]法律适用.2009(10)

⑧《破产管理人的专门监督机构――破产监督人》茌远洋-《法制与经济》-2008

⑨《破产管理人制度研究》王兵-《民商法》-2009

⑩韩长印，康伟.”郑百文”重组的破产法分析.河南大学学报〈社会科学版〉.2002(6).

⑪张一菲,张在范.论破产监督主体职责的划分与协调.许昌学院学报.,2006(25)