政府购买志愿服务的困境分析及创新路径研究

文 | 赵晓旭

政府购买志愿服务的困境分析及创新路径研究

文 | 赵晓旭

政府购买公共服务（pubic service outsouring）是新世纪以来我国公共服务领域的重要改革与创新，旨在利用市场机制和社会力量参与公共服务的供给绩效。目前，政府购买公共服务的购买范围主要集中于社区工作、社会化养老、城市环境卫生、公共文化、后勤保障服务等领域。党的十八届三中全会提出大力推广政府购买服务，在这一社会发展背景之下，志愿服务作为志愿者与志愿组织的一种志愿行为，政府通过建立购买的契约关系，以财政转移支付的方式向各级各类志愿组织购买相关的服务，将成为政府推广购买各领域社会服务的一大突破点。

当前政府向社会组织购买服务的政策过程

2012年11月14日，民政部、财政部下发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，对政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理进行了明确。《意见》指出：“各级政府是购买社会工作服务的主体，各有关部门和群团组织负责本系统、本行业社会工作服务需求评估，向同级民政部门申报社会工作服务计划并具体实施。具备相应能力和条件的企事业单位可承接政府购买社会工作服务。”

2013年9月26日，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，从中央政府的全局高度对购买服务的主体、内容、程序、要求等作出明确部署。从购买主体来看，现今全国层面由政府主导的志愿服务组织归口于共青团主管，共青团的性质符合“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织”这一购买主体的要求。从承接主体来看，《意见》要求“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”一方面共青团作为群团组织，其所属的“青”字号组织，如青年志愿者协会、青年企业家协会、青少年发展基金会、青年志愿者指导中心等均在范围内；另一方面，自发形成的具有独立承担民事责任的能力的社会组织均在范围内。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。从购买内容来看，共青团作为志愿服务的主要购买主体，可以从服务青少年健康发展事务入手，主要涉及青少年教育、就业、文化、体育、服务等基本公共服务。

2013年12月4日，财政部下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，为切实加强对政府购买服务工作的组织实施提供了一定的制度保障。其中指出“突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目”等重点内容。

2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行)》，购买内容及指导目录中的社会管理性服务包括“社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项”。

2016年6月21日，国务院办公厅发布《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》，全面统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。

政府购买志愿服务的现状与困境分析

政府购买志愿服务是一个复杂的系统工程，本文将以政府购买志愿服务的过程为逻辑线索，进行SWOT-PEST分析，SWOT分析主要基于政府购买志愿服务行为的内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析，PEST分析主要基于宏观环境的分析，从而深入研究政府购买志愿服务行为的困境。

政府购买志愿服务动因构成。河北、吉林、上海、浙江等省市是我国较早探索政府购买志愿服务的省份之一，但就全国层面而言，从顶层设计层面开始开展政府购买行为带有一定的形式化，政府与志愿服务组织之间形成的是“伙计关系”，而不是相互平等、相互尊重和理解的“伙伴关系”，具体表现在：购买协议一年一签，由卖方争取主动等方面；购买过程受到购买方人员变动的影响较大；购买的内容、形式、数量在购买协议中量化不足等。

政府购买志愿服务的配套资源较为缺乏。政府购买志愿服务需要“依法办事”“有人办事、有钱办事、有房办事”。但在制度建设方面，各省市在国家、省市出台的《指导意见》《实施意见》的背景下，还亟需出台《目录指南》《绩效评价服务管理办法》等相关配套制度；在人力资源方面，现阶段缺乏专业政府部门、专业人员开展购买工作；在资金配套方面，志愿服务项目的运行主要依靠政府财政投入，现有财政投入只能保障助残养老、社会工作服务、文化传播等基本志愿服务项目的运行，拓展购买项目的范畴、数量有一定局限性。

政府购买志愿服务的SWOT-PEST分析

志愿服务组织的自身建设进程较为滞后。政府志愿组织、民间公益机构的专业化水平参差不齐，使得其承接政府职能转移的能力受限。而以上提到的购买动因形式化、配套资源能力不足等也将制约志愿服务组织的自身发展。

政府购买志愿服务项目的创新路径研究

完善的法律政策环境是保障：不断健全和完善政府购买志愿服务项目流程。通过及时修订国家层面、省级层面相关法律法规，将政府购买志愿服务这一项目进入法律强化制度保障，同时在地方层面出台“政府购买志愿服务目录”等细则，保障购买的持续性和常规化，明确购买数量、购买模式、购买周期，规范政府购买志愿过程中的招投标、服务实施、服务评估与验收。

政府职能转变是关键：运用大数据等新型手段形成政府购买志愿服务的崭新格局。建设服务型政府是当代政府模式演进的必然选择，也是我国政府改革的目标模式。政府购买志愿服务等公共服务的过程，是社会组织不断发展和公众积极参与的过程，在加快政府职能转变的同时，增强社会服务的活力，这既有利于形成和谐协调的社会治理新格局，也能使社会组织有序地参与到社会治理中来。

志愿组织自身能力提升是基础：提供标准化、专业化的服务，实现政府购买志愿服务的可持续发展。以服务大局和改善民生为重点，以项目化管理为手段，加强项目征集、开发、展示、申报等工作，培育、推广一批有创新、易操作、可复制的志愿服务项目。通过提升志愿服务标准化、专业化的研究能力，提炼志愿服务标准化、专业化的理论成果，强化志愿服务品牌标准化、专业化的使用规范等手段，以公益资本“相亲会”、优秀项目评比、品牌项目交流会等形式，有效推动项目交流和资源整合，实现志愿服务组织的能力提升，健全立项评审、实施推进、过程管理、评估考核等制度，形成一个层次分明、门类齐全的志愿服务组织体系，发挥志愿服务组织在承接政府购买服务中的能力。

资金保障是动力：以经费保障为推手，扩大政府购买志愿服务项目范畴。实践过程中，各地在政府财政资源的基础上，积极利用公共财政资金和福利彩票、体育彩票公益金拓展经费来源。团中央也积极争取青年志愿者工作纳入到政府青年事务，申请中央财政专项资金支持。推动青少年事务专项列入地方政府购买服务指导性目录，指导各地共青团参与承接政府职能转移工作。建立青年社会工作与志愿服务基金会，为开展持续深入推动工作发展提供支持保障。

志愿精神与福利彩票的宗旨是相通的，福利彩票中心是由财政部监管、民政部主管的二级销售机构，每年总销售收入达几千亿元。2015年我国福利彩票年销售2015.1亿元，全年筹集福彩公益金563.8亿元。根据国务院批准的彩票公益金分配政策，中央集中彩票公益金在中央和地方之间按照50比50的比例分配，专项用于社保、体育等社会公益事业。据此，可通过与各层级财政部门协商，以政府购买服务形式，从专项公益基金中申请一定金额用于政府购买志愿服务项目。

（本文系2017年浙江省社会科学界联合会研究课题成果，课题编号2017NO2,作者系杭州国际城市学研究中心助理研究员）