甘肃省高职教育区域均衡发展的宏观对策探讨

张小军

摘要：甘肃省高职教育区域宏观失衡明显，应通过完善高职教育法规政策，促进高职教育权利公平；制定高职教育发展规划，促进高职教育机会均等；加大高职教育管理保障，促进高职教育制度均衡，从宏观上充分实现甘肃省高职教育的区域均衡发展。

关键词：甘肃省；高职教育；区域均衡发展；宏观失衡；对策

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）05-0017-05

一、宏观层次的高职教育区域均衡发展

教育均衡发展是一种追求教育资源均衡配置，实现教育需求与教育供给相对均衡的全新教育发展观，其核心思想是教育民主化和教育公平化。高职教育均衡发展是教育均衡发展的一个重要方面，是教育公平理念在高职教育发展领域的体现和延伸，也是实现高等教育公平的重要组成部分。高职教育区域均衡发展是指通过高职教育资源在区域内的均衡配置，使受教育者在教育权利、教育机会、教育过程和教育结果等方面得到平等对待，从而实现高职教育区域需求与高职教育区域供给的相对均衡，促进区域高职教育与区域经济社会的全面、协调和可持续发展[1]。高职教育区域均衡发展涉及宏观、中观和微观三个层次。宏观层次的高职教育区域均衡发展主要包括教育权利公平、教育机会均等、教育制度均衡。首先，教育权利公平和教育机会均等。主要体现为国家制定的各种涉及高职教育的法律、法规、规定和政策都充分体现教育权利公平和教育机会均等；地方制定的各种涉及高职教育的法规、规定和政策都充分体现教育权利公平和教育机会均等；各级政府和教育部门把教育权利公平和教育机会均等作为高职教育发展的长期指导思想。其次，教育制度均衡。主要体现为高职教育各个层面的政策制度在制定前、制定中和制定后都充分体现区域均衡发展的基本理念和基本思想。宏观层次的高职教育区域均衡发展反映的是高职教育的权利均衡和制度均衡。

二、甘肃省高职教育区域宏观失衡现状

甘肃省高职教育经过十几年的跨越式发展，已经培养出了一大批面向生产、建设、管理和服务第一线的高素质技能型人才，推动了全省高等教育大众化，取得了巨大成绩。但是，甘肃省高职教育区域宏观失衡明显，主要表现为以下三个方面。

（一）高职教育区域均衡发展政策规定不足

目前，甘肃省高职教育区域均衡发展的政策规定不足。首先，政策规定较多的体现为区域“非均衡发展”倾向。主要表现为：对高职教育较为发达地区在院校设立、资金投入、人才引进、招生指标等方面给予政策“倾斜”，从而形成目前兰州市高职教育过度集中的现象。

在以政府为主配置高职教育资源的情况下，容易忽视高职教育发展规律， 忽视地区人口规模，忽视教育机会公平，长期的政策“倾斜”导致全省高职教育资源配置严重失衡。高职教育区域非均衡发展是造成区域经济发展不协调的一个重要因素，而区域经济发展的不协调进一步加剧了高职教育区域非均衡发展。其次，政策规定尚未对高职教育区域均衡发展做出具体规定。近年来，甘肃省委、省政府认真贯彻落实中央大力发展高职教育的战略决策，采取了一系列加快发展高职教育的政策和措施，先后出台了《关于加快职业教育改革与发展的决定》（2003年）、《关于大力发展职业教育的意见》（2008年）、《甘肃省职业教育发展条例》（2009年）、《甘肃省“十二五”高等教育发展规划》（2012年）等，为加快改革发展提供了有力的政策支持和保障，但上述政策和规定并未提及高职教育的区域均衡发展。因而，由于甘肃省尚未对高职教育区域均衡发展做出具体规定，导致近年来甘肃省高职教育区域宏观失衡明显。

（二）高职院校布局与区域人口规模失衡

人口规模是决定高职院校在全省布局的主要因素。兰州市是全省人口最多的城市，2012年末常住人口达到363.05万人，占全省人口的14.09%，但兰州市却集中了9所高职院校，占全省高职院校总数的40.91%，高职教育资源在省会城市集聚十分明显。天水市是全省人口第二的城市，天水市有3所高职院校，占全省高职院校总数的13.64%，天水市的高职院校布局基本合理，与人口规模相当。但全省大多数城市的高职院校布局与人口规模严重失衡。定西市和陇南市人口较多，定西市占全省人口的10.74%，陇南市占全省人口的9.97%，但定西市和陇南市分别只有1所高职院校，分别占全省高职院校总数的4.55%，因而，定西市和陇南市高职教育资源配置失衡明显。甘肃省高职院校布局与区域人口规模失衡最严重的是庆阳市、临夏州和甘南州三个地区。庆阳市、临夏州和甘南州占全省人口比例分别为8.61%、7.67%和2.69%，但三个地区却没有设立一所高职院校，只在当地本科院校招收少量的高职大学生，高职院校布局失衡非常严重，尤其非常不利于民族地区的高职教育发展。由此可见，甘肃省目前形成了以省会兰州为中心的省城高职教育区，以武威为中心的河西高职教育区，以天水市为中心的陇东南高职教育区。甘肃省高职教育区与甘肃省高等教育区不完全一致，河西高职教育区以武威为中心而不是以张掖为中心。因而，甘肃省高职院校布局呈现中心地区高度集中， 其余地区相对分散，高职院校布局与区域人口规模处于不协调状态，高职院校布局与区域人口规模失衡明显。详见表1。

（三）高职教育机会在区域间严重失衡

高职在校生占全省的比例和万人拥有高职在校生的人数两项指标均是反映区域高职教育机会均等的重要指标。

首先，各地区占全省高职在校生数量的比例极不均衡。如下页表2所示。兰州市高职在校大学生数量居全省首位，达到84 544人，占全省高职在校生数量一半以上，比例达到52.32%。天水市高职在校生数量居全省第二，达21 110人，占全省高职在校生数量的比例也位居第二，达到13.06%；武威市高职在校生数量居全省第三，达15 625人，占全省高职在校生数量的比例也位居第三，达到9.67%；其余地区均非常低，酒泉市、平凉市、张掖市、陇南市和定西市各市的高职在校生数量占全省高职在校生数量的比例介于4.30%～3.23%之間，嘉峪关市、甘南州、白银市、金昌市等地的高职在校生数量占全省高职在校生数量的比例介于2.10%～1.02%之间；高职在校生数量占全省高职在校生数量比例最低的是庆阳市和临夏州，分别只有0.06%和0。庆阳市虽然没有高职院校，但在陇东学院有少量的高职生，临夏州则既无高职院校，也无高职学生。

其次，各地区万人拥有高职在校生的人数也极不均衡。兰州市万人拥有高职在校生人数全省最高，达到232.87人，远远超过全省万人拥有高职在校生人数（62.70人）的平均数。2012年达到全省万人拥有高职在校生平均人数的地区只有五个：兰州市、嘉峪关市、武威市、天水市和酒泉市，其余地区均低于全省平均水平。除兰州市、嘉峪关市外，其余各市差距不太大。张掖市万人拥有高职在校生53.98人，在低于全省平均水平的地区最高。金昌市、甘南州和平凉市万人拥有高职在校生的人数介于35.39人～32.78人之间，陇南市、定西市和白银市万人拥有高职在校生的人数介于20.70人～11.21人之间；万人拥有高职在校生人数最低的地区是庆阳市和临夏州，分别只有0.41人和0人。上述数据充分说明甘肃省各地区高职院校在校学生和高职教育机会在区域间分布明显不均衡。

三、甘肃省高职教育区域宏观失衡的影响因素分析

（一）地理区位因素

地理区位因素是影响高职教育空间布局的客观因素，对高职办学条件的形成和改善以及学生的学习成长都会产生不同程度的影响。地理区位的区域差异是造成甘肃省高职教育区域失衡的重要客观因素。省会兰州市地理位置优越，这为兰州高职院校的集中布局和空间拓展提供了优越条件；天水市地处陕、甘、川交界，这为陇东南高职院校的建设和发展提供了优越条件；武威市是丝绸之路进入河西走廊的东大门，这为河西高职院校的建设和发展提供了较好条件。地形、生态、资源、气候等地理区位因素在一定程度上影响着地区经济社会的发展速度、结构、质量和规模，进而影响地区高职教育的均衡发展，从而导致条件较好的发达地区高职教育发展较快，条件较差的边远地区高职教育发展较慢。

（二）地区人口因素

地区人口与高职教育的区域布局有着密切关系，地区人口的数量、密度等因素都会对高职院校的数量和高职院校的生源产生较大的影响。一般而言，地区人口数量越多、密度越大，则高职院校的生源越充足，人力资源供需旺盛，对高职教育发展越有利；相反，地区人口数量越稀少、密度越小，则高职院校的生源越不足，人力资源供需不旺，对高职教育发展越不利[2]；甘肃省高职教育资源在全省人口最多的城市——省会城市兰州集聚十分明显，但大多数城市的高职院校布局与人口规模严重失衡。因而，甘肃省高职院校布局呈现中心地区高度集中、其余地区相对分散的特点，高职院校布局与区域人口规模处于不协调状态。

（三）高职在校生数量和比例因素

高职在校生数量占全省的比例和万人拥有高职在校生的人数两项指标既是反映区域高职教育机会均等的重要指标，也是影响高职院校在全省布局的重要因素。一般而言，高职在校生数量占全省的比例和万人拥有高职在校生的人数两项指标相对越高，则学生接受高职教育的机会越多；高职在校生数量占全省的比例和万人拥有高职在校生的人数两项指标相对越低，则学生接受高职教育的机会越低；两项指标在各地区越接近，则接受高职教育的机会越均等，高职教育越公平；否则，接受高职教育的机会越不均等，高职教育越不公平。目前，甘肃省各地区高职在校生高职在校生数量占全省高职在校生总数的比例和万人拥有高职在校生的人数两项指标极不平衡，反映出区域高职教育机会的极不均等，应加快实现高职教育的公平与均衡。

四、甘肃省高职教育区域均衡发展的宏观对策思考

甘肃省高职教育应积极实施区域均衡发展的宏观对策，通过完善下列对策措施，在宏观上充分实现高职教育的区域均衡发展。

（一）完善高职教育法规政策，促进高职教育权利公平

加快发展现代职业教育，积极推进高职教育区域均衡发展，实现高职教育权利公平是现代政府的基本职能之一。甘肃省高职教育发展必须坚持政府主导，宏观统筹，科学规划，完善管理。同时，高职教育区域均衡发展也依赖于各地区发展高职教育的努力程度。各级人大和政府应从各地经济、产业、文化、教育、人口等经济社会发展的全局出发，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过地方立法、政策制定、经费核拨、扩大高职院校办学自主权、面向社会需求办学等具体调控措施， 实现区域间以及区域内高职教育的相对均衡发展。发达国家职业教育的发展几乎都是建立在完善的法律法规基础上的，依据法律法规保障职业教育发展是最有效的方法之一[3]。2009年，甘肃省第十一届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省职业教育发展条例》是甘肃省发展职业教育的主要地方性法规，但该条例中尚无高职教育区域均衡发展的相关规定。应修订完善《甘肃省职业教育发展条例》，具体规定全省高职教育布局和教育资源配置等方面应实现相对均衡，以促进高职教育权利公平，缩小地区间人力资源存量差异，实现高职教育入学机会相对均[4]。甘肃省新颁布的高职教育相关政策规定也应充分体现高职教育权利公平和区域均衡发展。

（二）制定高职教育发展规划，促进高职教育机会均等

教育发展规划作为一种战略性、前瞻性和导向性的教育公共政策，在我国各级政府教育管理中具有十分重要的引领地位。目前，甘肃省尚未制定高职教育发展规划，应探索制定《甘肃省“十三五”高职教育发展规划》，具体指导全省“十三五”期间的高职教育发展，调整高职院校布局和数量，促进高职教育机会均等，提高区域内高职教育资源利用率，使区域高职教育呈现多元化、特色化发展。对不同地区的高职教育提出不同的发展要求，分区域进行宏观指导，形成各具特色的区域高职教育发展格局。组织指导各地制定与地区经济社会发展相适应的高职教育发展战略，确定各地区高职教育发展的目标、任务、速度、规模以及人才培养的种类、规格、数量和质量，实现地区经济社会与高职教育的良性互动和协调发展。对于兰州地区的高职教育，应当控制高职院校数量，走内涵式发展的道路，着重提高办学质量和效益，适当控制高职教育发展规模。对于天水地区和武威地区的高职教育，应结合地区经济社会发展实际适度发展和提高质量， 不能盲目追求速度与规模，应更加贴近本地区的经济和社会发展实际。对于庆阳市、定西市、陇南市、临夏州、甘南州地区的高职教育，尚未设立高职院校的地区应根据实际情况设立一所高职院校；已经设立高职院校的地区应加快发展高职教育，省财政应适当增加教育财政转移支付力度，扩大高职院校招生规模，努力提高在校生比例，满足这些地区人口對高职教育机会的需求，为当地经济社会发展提供高职人力资源支撑。其余地区的高职教育应保持适度规模和相对均衡的发展，积极创建一批名牌专业和特色高职院校，通过其示范引领作用和集聚扩散效应，发挥其专业、科技、人才等资源优势，带动周边高职院校协调发展，最终提升区域整体的高职教育水平和服务经济社会发展的能力。

（三）加强高职教育管理保障，促进高职教育制度均衡

首先，完善经费均衡稳定投入机制。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，各级人民政府要建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，改善职业院校基本办学条件。地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%。同时，根据甘肃省高职教育非均衡发展的实际，要使财政性教育拨款增长部分向高职教育欠发达地区倾斜，增加对高职教育欠发达地区的财政性投入。通过设立高职教育欠发达地区发展专项经费，加强高职教育欠发达地区高职院校的基础能力建设，促进高职教育区域均衡发展。

其次，建立高职教育区域均衡发展预警机制。教育部2000年颁布的《高等职业学校设置标准（暂行）》规定设置高等职业学校必须配备专、兼职结合的教师队伍，其人数应与专业设置、在校学生人数相适应；高等职业院校建校初期，生均教学、实验、行政用房建筑面积不得低于20平方米；校园占地面积一般应在150亩左右（此为参考标准）；教学仪器设备总值不能少于600万元；适用图书不能少于8万册。建立高职教育区域均衡发展预警机制，一方面要以《高等职业学校设置标准（暂行）》为基础构建高职教育区域均衡发展指标体系，主要涵盖师资队伍建设、生均校舍建筑面积、仪器设备总值、高职院校数量占全省的比例、万人拥有高职在校生的人数、每万名城镇单位就业人员供养的高职学生数、每百亿元GDP负担的高职院校数、每亿元GDP负担的高职学生数等；另一方面，要设立高职教育区域均衡发展信息监测第三方机构，建立高职教育区域均衡发展预警系统，定期收集权威的高职院校相关指标数据，定期公布高职教育区域均衡发展报告[5]。并以预警报告为基础，建立政府对高职教育区域均衡发展的监管、处罚和纠偏激励机制。

再次，建立高职教育区域均衡发展政绩考核机制。由于高职教育并不具备短期内实现明显经济社会效益的能力，地方政府往往不重视对高职教育的投入，导致地方政府对高职院校的教育经费和教育资助投入少，硬件设施发展不足，难以满足实践教学的需要，高职教育难以可持续发展。因而，建立高职教育区域均衡发展政绩考核机制，将高职教育区域均衡发展作为地方政府政绩考核的重要指标，必然促使地方政府加大对高职教育的经费投入，重视高职教育区域均衡发展，最终实现教育、经济和政绩三赢的发展目标。

参考文献：

[1]陈基纯，王枫.广东省高职教育区域均衡发展实证研究[J].中国职业技术教育，2008（26）： 13-16.

[2]蒋士会.21世纪广西高等教育区域结构优化试探[J].经济与社会发展，2003（12）：5-6.

[3]蔣士会，陆涛.我国职业教育区域发展均衡问题探略[J].教育与职业，2008（29）： 11-13.

[4]张晨，马树超.分类指导 推进高等职业教育区域均衡发展研究[J].中国高教研究，2010（12）：12-13.

[5]马树超，王琴，唐林伟.职业教育：非均衡状态下的协调发展——推进区域职业教育均衡发展的战略选择[J].教育发展研究，2011（5）： 2-7.

（责任编辑：杨在良）