司法改革视野下审判事务职责分工的制度设计

2017-06-01高健美

河南工程学院学报(社会科学版) 2017年2期

关键词：书记员审判权助理

高健美,潘红

(1.山东省阳谷县定水镇人民政府，山东阳谷 252300；2.山东省阳谷县人民法院，山东阳谷 252300)

司法改革视野下审判事务职责分工的制度设计

高健美1,潘红2

(1.山东省阳谷县定水镇人民政府，山东阳谷 252300；2.山东省阳谷县人民法院，山东阳谷 252300)

审判是人民法院工作的核心，在诉讼爆炸的大背景下，人民法院能否准确、公正、高效地行使其审判职能，关键是在审判流程的各个环节和审判组合内部，厘清法官与审判辅助人员的工作权限，对法官和审判辅助人员的职责进行合理分工，从而确定审判流程各环节的人员配置，使法官与审判辅助人员在分工负责的基础上，互相配合、互相监督，提高审判质量和效率。在法院内部形成以法官与审判事务为核心、审判辅助人员服务于法官、辅助事务服务于审判事务的良性运行机制。

司法改革；审判事务；职责分工

目前，我国司法领域还存在法官与司法辅助人员职责分工不清的弊端。笔者按照审判权的本质属性对审判事务进行划分，将审判事务分为核心审判事务与辅助审判事务。其中辅助审判事务可分为专业性审判事务和事务性审判事务。以此为基础，笔者提出对新型审判模式下法官与司法辅助人员职责进行重构，以厘清他们各自的职责。

一、描摹：“法官+书记员”模式职责分工现状

(一)法院基本情况及工作模式

1.法院工作人员分布

目前我国各级法院的内设机构大致相同。以Y法院为例，Y法院现有内设机构27个。其中：审执业务部门15个，如刑事、民事、行政审判业务庭，执行局和各基层法庭；行政综合部门10个，如政治处、监察室、办公室等；综合业务部门两个，分别是审管办、研究室。Y法院现有法官93名，其中审判员86人，助理审判员7人；书记员78人，其中聘用制书记员54人；法警39人，其中聘用制法警24人；司法技术人员8人。具有法官资格的人员中，在非审判业务部门任职的人员数量较大，审判资源分布不合理(见表1)。

2．“法官+书记员”工作模式

目前法院的案件审理工作由法院内部的各审判业务庭负责完成，各审判业务庭的法官根据案件的实际情况独任审理或者组成合议庭进行审理。由于我国的法官助理制度尚未全面推行，当前人民法院在审理案件时，无论是独任制还是合议制，都是采用“法官+书记员”的审判组合工作模式，由他们共同协作完成案件的审判任务。

表1 Y法院人员分布情况单位：人

(二)“法官+书记员”工作模式职责分工

1.一审民行案件审判流程职责分工

从Y法院一审民行案件审判流程来看，一个案件进入法院大致要经历七个环节。这七个环节从接待立案当事人开始到最后的案卷归档结束，所有的工作细致划分起来约有147项。

送达工作贯穿整个诉讼流程。诉前保全案件中需向各方当事人送达诉讼保全裁定，立案阶段需向当事人送达案件受理通知书，案件不予受理的要送达不予受理裁定书；立案送达阶段要向对方当事人送达应诉通知书、起诉状副本、举证通知书等；庭前准备阶段，如当事人申请先予执行、诉讼保全、撤诉或者要求追加被告人等事项，均需向当事人送达相应的法律文书，确定开庭日期之后，还要向当事人送达开庭通知书；案件审理完毕之后，需要将裁判文书送达各方当事人；如果当事人上诉，还要将上诉状副本送达被上诉一方当事人。

2.法官与书记员的职责分工

在一审民行案件审判流程的七个环节147项事务中，法官承担93项，书记员承担54项。

(1)法官承担的事务。在“法官+书记员”工作模式下，法官具有审判权，承担了大部分审判事务。在立案阶段，法官负责审查立案材料并决定是否立案，审查诉前保全材料并决定是否诉前保全，实施诉前保全。案件移转到审判业务庭后，法官负责接待诉讼当事人、送达、诉讼保全、先予执行、庭前调查、调解、开庭审理、合议庭合议、撰写裁判文书、裁判文书送达、判后释明答疑、上诉等与审判权有关的一切事务。另外，部分法官身兼数职，如有的法官在行政部门或综合部门任职，这些法官除办理案件担任案件承办人之外，还要从事其所在行政、综合管理部门的相关工作。如审判业务庭庭长既要办理大量案件，又要代表所属业务部门处理对外联络、业务协调、参加相关会议，还要从事案件质量评查等非审判事务。

(2)书记员承担的事务。书记员没有审判权,只负责审判庭的记录工作,一并办理有关审判的其他事项,如案卷材料的移转接收、扫描上传、庭审记录、装订卷宗、案卷归档等。

二、审思：“法官+书记员”分工模式弊端及改进思路

(一)“法官+书记员”工作模式分工存在的弊端

1.法官承担程序性工作多，浪费审判资源

在“法官+书记员”审判组合模式下，法官与辅助人员的比例失衡，呈“倒金字塔”型，这就造成了法官不仅需承担审判核心事务，而且要承担送达、接待当事人、案件信息录入等审判程序性事务。比如，由于书记员数量较少，在送达过程中，法官与书记员组合外出送达时，往往要等书记员的时间安排，有的法官为了尽快送达，甚至组成法官组合进行送达。这些辅助事务耗费了法官大量的时间和精力，打乱了法官处理核心审判事务的节奏和思路，使得法官无法专司核心审判事务，从而影响了审判效率，造成审判资源不必要的浪费。

2.辅助性工作量大，挤压法官裁判空间

法官承担了过多的保全、一般事项调查等辅助性工作。以保全工作为例，2012年至2014年，Y法院共受理各类保全案件1061件，保全工作占审判工作的比重很大。在办理诉讼保全案件时，保全人员需持有人民法院的执行公务证件，而临时聘用人员没有执行公务证件，另外，保全案件需要在受理保全申请后立即进行办理，若不办理就可能丧失保全的最佳时机，这样法官就需打乱原有的工作计划去办理保全工作。协助人民法院办理保全工作的金融机构、相关单位没有开辟协助法院办理保全事务的专门工作窗口，法官在办理保全工作时往往需要等待相关单位进行必要的工作协调，这造成时间上不必要的浪费。

3.关系定位不清，职能发挥不明显

目前，法院的书记员队伍由两部分人员组成，一部分是委任制书记员，一部分是聘任制书记员。委任制书记员具有公务员身份，其担任书记员是为了晋升法官，向法官学习业务知识，法官与委任制书记员之间是“师徒+上下级”关系，书记员对法官的依赖性很强。由于书记员晋升为法官不再需要考试，所以很多书记员不安心本职工作，只想等工作年限满足条件之后晋升为法官。很多聘任制书记员只是将书记员工作作为临时岗位，加上职业待遇较低，对其考核主要依靠法官的评判，法官与聘用制书记员之间呈现“领导与被领导”的关系。在这种人员关系构成下，书记员的辅助职能不明显。法官与书记员的关系定位不清使得书记员的业务水平不高，影响办案质量。

4.工作权限不明，分工不科学

在“法官+书记员”工作模式下，法官处于绝对主导地位，书记员在法官安排下工作。由于书记员人数较少、工作能力差别较大，法官与书记员的工作权限比较模糊，工作职责时有混淆。有的书记员工作能力较强，法官就会让书记员从事本应由自己负责的审判工作，甚至存在书记员以法官的名义独立办案的情况，实践中出现的“书记员单独开庭”的情况屡见不鲜；有的书记员能力弱，法官在从事审判工作之外，还要分担许多本该由书记员负责的审判辅助事务。由于书记员人员较少，法官为了提高工作速度，自审自记的情况也时有发生。

(二)构筑“法官+法官助理+书记员”分工模式的思路

随着纠纷急剧增加,审判人员分类和法官员额制势在必行。[1]从司法实践来看，为了应对诉讼爆炸的司法环境，法官数量越来越多，而审判辅助人员类型单一且数量较少，法官与辅助人员呈现“倒金字塔”型，诉讼中的大部分审判事务与辅助事务多由法官承担，法官在法院中的主体和核心地位不突出。要实现法官职业化精英化，提高诉讼效率，必须对审判权和裁判权进行解析，区分必须由法官行使的权限和可由审判辅助人员代行的权限[1]，将法官从事务性工作中解放出来，使之专司审判。针对审判辅助人员类型单一的问题，则需设置法官助理岗位，明确其性质及定位，理顺法官与审判辅助人员的关系，重新调整两者的职责权限，强化审判流程管理的程序控制功能。为了建立符合司法规律的审判权力运行模式，最高人民法院启动了审判权运行机制改革，中央启动了司法体制改革试点工作，将江苏、上海等法院确定为试点法院。在明晰法官与审判辅助人员的职责权限方面，各试点法院进行了有益的探索。

1.确定分工标准，明晰法官与审判辅助人员的职责权限

(1)法官行使核心审判权，承担核心审判事务。审判权是依法审理和裁决案件的权力，按照对于案件处理结果的影响大小，可以将审判权分为核心审判权和辅助审判权。核心审判权是指对案件处理结果具有直接、重要、主导、终极性影响的那部分审判权，辅助审判权是指对案件处理结果具有间接、次要、从属、阶段性影响的那部分审判权。[2]根据审判权的分类，与行使核心审判权相关的事务可称为核心审判事务，这些事务对个案的实体和程序具有决定性影响，必须由法官亲自完成并独立进行决策，包括指挥诉讼程序、认定案件事实、适用法律和司法裁判。事实认定即根据现有证据推定已经发生的未知事实的专门活动，适用法律即根据证据证明的事实选择法律适用的过程，司法裁断即依法确认和分配当事人之间权利义务的过程。[3]从司法实践来看，法官承担的核心审判事务具体表现为程序的决定性事项、庭审、合议、制作裁判文书等。

(2)审判辅助人员代行辅助审判权，承担审判辅助事务。辅助审判权衍生、从属于核心审判权，且须以核心审判权的行使为中心，不以调整、确定和处理当事人具体权利义务为目的，不介入或干预案件实体审理和裁判，[4]可由审判辅助人员代为行使。与行使辅助审判权相关的事务可称为辅助审判事务。该事务所涉及的内容繁多，对审判质效的影响巨大。笔者认为，根据辅助审判事务对个案的实体和程序的影响程度可分为业务性审判辅助事务和一般性诉讼辅助事务。

法官助理承担业务性审判辅助事务。业务性审判辅助事务的完成质量和效率对个案的实体和程序影响较大。此类事务的处理需要相应的法律专业知识和一定的程序指挥能力，随时接受法官的指导并和法官的裁判思路保持基本一致，应由具备良好法律专业知识的法官助理来承担。从司法实践来看，法官助理承担的业务性审判辅助事务具体表现为审阅案件材料、归纳和整理诉讼争议焦点、准备与案件审理相关的参考资料、在法官指导下采取保全措施、进行庭前调解、召开庭前会议等。一般性诉讼辅助事务的完成对个案的实体和程序影响不大，可替代性强，对法律方面的专业知识无特别要求，可由具备初步法律知识的书记员完成，如庭审记录、卷宗整理、文书印发、案卷归档等。

2.增设法官助理岗位，明确其性质与定位

我国设置法官助理的目的是打破“法官+书记员”的传统审判模式，构筑“法官+法官助理+书记员”的新型审判模式[5]，将法官从事务性、程序性工作中解脱出来，使其专司审判，从而提高审判质量和效率。《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》明确规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员。法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。书记员是审判工作的事务性辅助人员。”*参见《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》。《H省法院法官助理试点改革实施方案》将法官助理定位为“协助法官履行审判职能的人员”*参见《H省法院法官助理试点改革实施方案》。。从上述规定来看，我国的法官助理不具有审判权，是与法官相对应协助法官完成审判任务的审判辅助人员。

3.合理定位法官与辅助人员之间的关系

(1)法官与法官助理的关系。法官与法官助理之间存在指导与服务的关系。法官对个案的审理负总责，有权指派法官助理完成相关辅助工作，由法官助理组织庭前准备等辅助性工作，减少法官与当事人的庭前接触，在法官与当事人之间竖起一道屏障。

(2)法官助理与书记员的关系。法官助理与书记员都是法官的辅助人员,二者应当相互配合,同心协力辅佐法官做好审判工作。法官助理与书记员的区别在于业务分工不同，法官助理承担的工作专业性更强，书记员的职责范围要窄于法官助理。

三、重构：“法官+法官助理+书记员”模式的具体分工

(一)法院内设部门的整合与人员重新配置

1.内设部门的分类

根据法院各内设部门所办理的具体事务与审判事务的关系，可将法院各内设部门分为三类：一是行使核心审判权、处理核心审判事务的部门，这些部门直接负责各类案件的裁判，如刑庭、民庭、行政庭、各派出法庭；二是行使辅助审判权、处理辅助审判事务的部门，这些部门为案件审理提供服务，如立案、审管办、研究室、信访科；三是不行使审判权、从事行政综合事务的部门。法官只应分配在处理核心审判事务的部门。目前，法院内部法官混岗严重，不符合法官职业化、专业化的要求，优化内设机构设置、实行扁平化管理、重新分配审判资源十分必要。

2.内设机构整合

基层法院应将更多审判资源投向审判一线，突出法官和核心审判事务处理的中心地位，裁撤内设机构，将业务相关、职能相近的内设机构进行整合，形成以审判为中心、职能配置科学、权责明确清晰的法院组织架构。基于扁平化管理模式，可取消基层法院的庭室设置，根据基层法院审理案件的特点，组建以法官为核心，以行使核心审判权、处理核心审判事务为中心的审判团队。设立审判综合部门和行政综合部门，分别集中行使辅助事务管理和行政管理职能。[6]

3.人员分类及配置

按照行使权力的不同，法院人员可分为法官、审判辅助人员、行政人员三类。在新的组织架构之下，法官和审判辅助人员应主要分布于审判团队之中，处理核心审判事务和大量的审判辅助事务。行政综合部门不再分配法官和审判辅助人员，其工作由行政人员全权负责。

(二)“法官+法官助理+书记员”审判团队内部分工

基层人民法院案多人少，案件类型相对集中，在严格依照法定程序办案的同时，应积极探索各类案件繁简分流工作机制。法官助理设定之后，独任制审判模式的组成则为“一名主审法官+一名法官助理+一或二名书记员”。主审法官独任审理案件时，对案件审判全程、全权负责，有权根据团队人员、案件等情况，确定、调整团队成员的工作职权范围，明确工作要求，确保审判团队运行得规范、有序、高效。

1.法官承担的职责

主审法官独任审理案件时履行下列职责：依据案件事实和法律对案件处理独立作出判断；主持案件的庭审、调解；决定是否准予撤诉，依法裁判，制作、签发裁判文书；对于需要转为普通程序审理的案件，在审限届满前依程序报批；依法独立处理案件审理中的程序性事项，但根据规定应当报请院长、庭长审查批准的除外；对于案件审理过程中发现的疑难、复杂、重大问题，可以提请庭长或院长召开法官联席会议、审判委员会进行讨论等。法官承担的工作共计53项。

2.法官助理承担的职责

法官助理在法官指导下履行以下职责：送达；审查诉讼材料，归纳、摘录证据；确定举证期限，组织庭前证据交换；代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；受法官委托或协助法官依法调查、收集、核对有关证据；协助法官采取财产保全和证据保全措施；指导书记员办理案件管理的有关事务；在法官指导下撰写有关法律文书，开展调研工作；在法官指导下负责执行实施工作等。法官助理承担的工作共计50项。

3.书记员承担的职责

书记员在法官指导下履行下列职责：办理庭前准备过程中的事务性工作；办理排定开庭日期等案件管理的有关事务；接待、安排案件当事人、诉讼代理人、辩护人和其他相关人员的来访和阅卷等事宜；检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；担任案件审理过程中的记录工作；校对、装订法律文书；整理、归档案卷材料、对诉讼材料进行电子扫描，或指导速录员完成此项工作；完成法官交办的其他工作或法官助理在职责范围内交办的其他工作等。书记员承担的工作共计44项。

(三)审判流程各环节职责分配

按照目前一审民行案件审判流程，笔者仍将完整的案件审理环节划分为立案、送达、庭前准备、开庭审理、庭后决议、宣判、结案整理七个环节。立案工作由立案庭负责，送达、庭前准备、开庭审理、庭后决议、宣判、结案整理都是由各审判业务庭负责。根据工作内容，可以将各审理环节工作区分为核心审判事务、专业性辅助事务和一般性辅助事务三类，分别由法官、法官助理、书记员负责办理。

1.立案环节

立案阶段，接待立案当事人、接收案件起诉材料、办理立案登记事项、指导当事人填写相关立案材料等事务属于一般性辅助事务，可由书记员办理；审核立案登记材料决定案件是否受理，需要具备法律专业知识的人办理，此项工作法官可授权法官助理办理；对于复杂案件，则由法官做出裁断，对于不符合立案条件的，法官负责做出不予受理的裁定，对管辖异议案件，法官做出管辖权异议裁定。

2.送达环节

送达阶段的主要工作是向当事人送达诉讼材料，送达方式有直接送达、邮寄送达、电子送达、公告送达等。虽然送达工作重复性高，属于纯粹的事务性工作，可由书记员办理，但是由于在送达时需要出示法院的执行公务证件，受制于书记员多为聘任且无执行公务证件，故此项工作可由法官助理办理。公告、通知书、告知、传票等的做出则由法官决定。

3.庭前准备环节

法官助理在法官指导下负责办理的主要工作有以下几个方面：审查诉讼材料，归纳、摘录证据；对当事人进行诉讼指导，指导当事人如何进行举证；确定举证期限，组织庭前证据交换；代表法官主持庭前调解、庭前会议，达成调解协议的，须经法官审核确认；固定无争议案件事实、证据及诉讼请求；受法官委托或协助法官依法调查、勘验、收集、核对有关证据；在法官指导下，负责财产保全和证据保全事项；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；在法官指导下，撰写中止审理、终止审理、诉讼保全、先予执行、撤诉等裁定书及协助执行通知书等；确定证人、鉴定人出庭作证名单；在法官指导下，负责先予执行实施工作；查找案件应当适用的有关法律及相关专业知识。至于“追加、变更当事人；变更开庭时间；变更举证期限；委托鉴定、评估；调查取证、勘验、委托调查；延期审理；变更审理程序；诉讼保全；先予执行；中止或终止审理；是否同意撤诉；案件移送”等事项，则由法官决定。同时法官在开庭审理前还应确定案件审理方案、庭审提纲及必要的庭审准备工作。书记员协助法官助理负责相关记录工作。

4.开庭审理环节

法官负责以下事项：组织、主持庭审；决定民事诉讼和行政诉讼中审判人员以外其他人员的回避；做好庭审调解工作；警告、训诫、责令违反法庭规则的当事人退出法庭。法官助理可以参加庭审，协助法官做好调解工作，提醒法官调查某些审理要素等。庭审预约、检查审判设备是否正常、核对当事人是否到庭、宣布法庭纪律、法庭记录等工作，则由书记员负责。

5.庭后决议环节

法官负责组织、主持合议庭合议，按程序提请召开法官联席会议、审判委员会等讨论案件，撰写审理报告、裁判文书等。法官助理可以参加合议，发表自己的观点供法官参考，草拟简单案件的法律文书。书记员负责记录工作。

6.宣判环节

法官负责主持宣判，书记员负责告知当事人宣判时间和宣判的记录工作。

7.结案整理环节

法官负责填写结案信息表、办理判后释明答疑、接待信访。法官助理负责裁判文书的送达、上诉材料的收转等事项。书记员负责卷宗整理、信息录入等事项。