国资委正式向“管资本”转型

蔡如鹏

国资委放权，从管人、管事、管资产转变为管资本，是国企改革的

核心议题。分析认为，新出台的文件明确了国资委作为出资人的监管权力

和责任清单，标志着国企改革向前迈进了很重要的一步。同时，

此举也被认为正式拉开了国资委以管资本为主推进职能转变的大幕

5月10日，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（以下简称《方案》），对国资监管方式和国资委职能转变作出系统性安排。

根据《方案》，国资委将精简43项监管事项，今后将不再直接规范上市公司国有股东行为，减少对企业内部改制重组的直接管理，取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案审批。

回归出资人身份

当前，国资委实行的管人、管事、管资产三位一体的监督管理模式，业内普遍认为是一种以行政代替市场、以管制代替监管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判员”又是“运动员”。

这种模式的缺点是管得太多太细、监管与改革分裂、改革不配套，企业领导人没有市场化，缺乏市场化退出通道，容易导致企业产权制度改革滞后，市场无法真正在资源配置中起决定性作用，企业活力不足。

“过去国资监管存在越位、缺位、错位等问题。”中国企业研究院首席研究员李锦在接受《中国新闻周刊》采访时表示，国资委长期将所有权、经营权、分配权一把抓，在本应属于企业的经营权领域干预太多，影响了企业的发展。

此次公布的《方案》提出，科学界定国有资产出资人监管的边界，国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。

在李锦看来，准确定位非常重要。“要理解这里有‘两个不。就是国有资产监管机构不行使公共管理职能，将其归位于相关政府部门和单位;不干预企业自主经营权，将由企业自主经营决策的事项归位于企业。特别是经营权下放，交给企业。”他说，“作为出资人是所有权的代表，管资本而不管经营或者少管经营，国资委将回归真正的出资人身份。”

多年来，完善国有资产管理体制一直是国企改革的重点。早在中共十六大，就确立了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制。“三分开”，即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。“三统一”“三结合”，即权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事相结合。

“三分开、三统一、三结合”结束了国有企业多头管理的混乱局面，被认为既是理论上的重大创新，也是体制上的重大突破。

2003年3月，专司中央国有企业出资人职能和企业国有资产监督管理职能的国务院国资委正式成立。到2004年6月，各省（区、市）国有资产监管机构相继组建，由此国有资产管理体制逐步理顺，为以管资本为主加强国有资产监管创造了较好的体制基础。

十多年來，国资委虽然在国企发展壮大过程中发挥了很大的作用，但其监管的弊端也日益突出。

2013年召开的中共十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主，加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

因此，以管资本为主的监管体制改革，以建立现代企业制度为核心的公司制改革，以混合所有制为核心的产权改革，也被认为是本轮国企改革的三大板块。

作为中共十八届三中全会《决定》起草小组成员，中国社科院学部委员张卓元曾参与了《决定》经济体制改革部分的起草。在他看来，国资委职能转变是深化国企改革最重要的一环， “国企改革重在国资委职能转变”。

李锦在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，在国企改革中，监管体制改革具有决定性作用，“它可以带动、引领其他两个板块的改革。”

2016年12月5日，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议并通过了《方案》。此次《方案》公开，则被认为是正式拉开了国资委以管资本为主推进职能转变的大幕。

精简监管事项

根据《方案》，国资委将精简43项监管事项，其中取消事项26项、下放事项9项、授权事项8项。取消事项包括：直接规范上市公司国有股东行为、审批中央企业子企业分红权激励方案、审批中央企业年金方案、指导地方国有企业重组改制上市管理等;下放事项包括审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项等。

此前，地方国企的重组、改制、上市都需上报地方国资委，再由地方上报给国务院国资委审批，这一状况不利于激发国企活力，部分国企领导人也可能以没有决定权为由推卸国资流失的责任。

中国企业研究院首席研究员李锦认为，取消这些事项都是为了放宽国企的经营权，有助于简化审批程序，激发企业活力。

“实际上，企业的重组、改制、上市都是经营过程中比较常见的行为，但是在我国运行多年的国资管理体系下，国企的所有权与经营权界限不明晰，就出现了各级国资委不仅拥有国企的所有权，也全程过问国有资本投资运营情况的现象。”李锦说。

在他看来，这43项被精简的国有资本监管事项，就是国资委的放权清单。

李锦表示，此次《方案》取消和下放的都是属于企业在经营中的权力，意味着国资委不再直接监管企业经营行为，但这并不是说企业的经营行为不再受到监管，只是说这些监管权力转移到了企业的股东会、董事会、监事会等主体。

随着职能的转变，国资委的机构也将迎来大的调整。实际上，国资委的机构改革已经开始。2016年10月，国务院国资委结合机构调整和职能转变，新设立了监督一局、监督二局、监督三局。

新设的3个监督局，主要负责外派监事会反映问题的核查、分类处置、整改督办工作，组织开展国有资产重大调查，提出相关责任追究的意见建议，与监事会形成“一前一后”互相配合的关系，形成监督工作完整闭环。

此次《方案》进一步提出，国资委要全面梳理并优化调整具体监管职能，相应调整内设机构。在李锦看来，随着监管方式的转变，预计国资委中涉及经营管理的机构会缩减，体现出资人职责的机构会增加。

“例如，此次《方案》提到，‘减少财务管理事项，取消与借款费用、股份支付、应付债券等会计事项相关的会计政策和会计估计变更事前备案，那么以前负责这些事务的机构可能就会调整，以前（国资委）承担社会公共管理职能的机构也可能会减少。”李锦表示。

三级管理架构

突出国有资本运营则是监管职能转变能否接得住的关键一步。《方案》提出，牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作，采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金。

根据《方案》，下一步将原本的国有资产管理架构，由目前的两级变成国资监管机构、国有资本投资、运营公司和国有企业三级架构，帮助国有企业摆脱与政府部门之间的捆绑关系，从而使监管者、出资人代表和实体企业之间的职责分工更加明确。

在这个三级架构中，国资监管部门通过管理国有资本投资、运营公司，达到调整和管理资本的目的，国有资本投资、运营公司再以股权投资混合所有制企业，混合所有企业完全按照市场机制进行规范运作。

分析认为，这样就可以清楚地划分出国有经济融入市场时的管理层级和各层级的管理界限，从而真正实现政企分开，将政府和企业剥离开来，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终实现国资委从“管资产”向“管资本”转变。

“实现管资本相关的职能调整，需要有相应的组织框架，改组组建的投资、运营公司，可以作为平台之一，接住国资委管资本的职能要求，是国资委职能转变的重要保障。”李锦说，目前，国有资本投资、运营公司已经进入试点阶段，下一步会被更加重视。

虽然国有资本投资、运营公司都是实现以管资本为主的重要路径设计，但两类公司有不同定位。国有资本投资公司是以产业资本投资为主，着力培育产业竞争力;而国有资本运营公司主要开展股权运营，改善国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资本的保值增值。

2017年4月下旬，国务院国资委主任肖亚庆密集调研国有资本投资运营试点央企，听取企业相关负责人的汇报。

对于国有资本投资公司，肖亚庆表示，国资委将明确国有资本投资公司授权的内容、范围和方式，拓展授权内容，加强授权力度。对于国有资本运营公司，肖亚庆表示，它应该成为国资委开展资本运作和结构调整的市场化主体，执行国家战略，体现出资人意志，与国资委做好联动，与中央企业做好协同。

《方案》最后特别提到，在组织实施过程中，要分類放权、分步实施，确保放得下、接得住、管得好。中国企业研究院首席研究员李锦认为，“两个分”是方针，三个“得”是要求。

“国有资本投资、运营公司是‘接得住、管得好的主体。”李锦说，“现在，国有资本投资运营公司一个也没有成立，什么事还是国资委管，急不得。所以，方案实施还需要一个过程。”