中国食品安全风险防控机制研究——以广东省X市为例

伍劲松， 黄冠华

中国食品安全风险防控机制研究
——以广东省X市为例

伍劲松， 黄冠华

目前中国食品安全仍存在各种类型风险隐患，难以有效防控与化解。以广东省X市实证调研的最新资料与数据为基础，分析风险防控机制的理论基础、基本原则与现实困境，强调构建中国食品安全风险防控机制必须实现公法思维之“变迁”，融入“网格化”“清单式”食品安全风险防控新思路，以“互联网+”新技术为依托，配置多元化风险化解机制，以有效防控、化解食品安全之类型化风险。

食品安全 风险防控机制 “清单式”规制

一、引 言

常言道“民以食为天”，但近年来食品安全风险始终未能得到有效防范与化解。2015年“崔永元转基因食品是否有毒之争”*《崔永元谈转基因，安不安全科学界有争论，但滥种是农业部渎职》,网易新闻，2015-03-04，http:∥news.163.com/15/0304/07/AJRK1JFG00014SEH.html。2015年4月3日，崔永元在复旦大学交流会上与教授就食品转基因问题展开激烈辩论，此后关于转基因是否有毒的争论越发激烈。更一度引起群众对转基因食品的怀疑与不安。事实上，自2008年三聚氰胺事件爆发以来，群众对于政府监管的信心大大减低，甚至产生严重不信任感。为了将食品安全风险控制在合理区域，增强群众对政府与食品的信心，有必要建立和完善食品安全风险防控机制。然而，目前中国食品安全风险防控机制仍未能满足转型时期风险规制的现实需要。由《广东省X市食品安全风险防控研究报告》最新调研数据可见，X市目前食品风险防控管制群众满意度仍有待提高。在受访的314名市民中，超过四分之三的市民认为X市食品风险防控与治理的实际效果一般；58%的市民认为食品风险最大隐患在于食品生产、加工环节，对于生产、加工环节应分段重点监管；多数市民认为处罚不严和行政监管的失职是食品风险防控存在的最大问题；近80%的受访企业认为目前X市食品安全风险防控体系不够完善；多数企业认为行政机关抽检制度亟须完善；多数受访机关认为婴幼儿配方乳粉、乳制品、肉制品、食用植物油、食品添加剂是食品高风险集聚领域，应分级重点防控，等等。除了上述问题外，部分食品监督部门更以食品安全事故的不确定性、阶段性作为监督漏洞辩词，也有食品监督部门认为监督漏洞是由于防控机制过于宏观，不具可操作性与明确指导性。换言之，目前中国食品安全风险防控机制运行依然停留在依赖“可得性启发”(availability heuristic)*[美]丹尼尔·卡尼曼、[美]保罗·斯洛维奇、[以色列]阿莫斯·特沃斯基编：《不确定性状况下的判断：启发式和偏差》，第174—192页，方文、吴新利、张擎等译，中国人民大学出版社2008年版。可得性启发指人们依赖于容易想到的实例或相关性来评估风险的程度。阶段，风险规制主观性过强并未能结合客观规制技术，虽有风险规制却未能细化风险规制，由此引发了食品安全风险防控机制研究的新问题：第一，风控机制构建应遵循何种理论基础？第二，风控机制应遵循何种指导原则？第三，风控机制构建的现状与问题何在？第四，防控机制的宏观架构与微观操作如何构建？第五，机制构建如何结合“清单式”管理新思维与“互联网+”新技术？

二、食品安全风险防控机制构建之理论基础

(一)经济人假设与博弈论

经济人(economic man)就是理性自利、有创造性、能寻求自身利益最大化的人。现代经济人论经由经济学边际效用分析学派、奥地利学派与洛桑学派的发扬光大，已成为分析经济行为的一项重要原理。食品也是一种商品，食品相关主体特征上也是理性自利。经济学中对于人的假设可以合理地适用于食品安全风险防控领域，一个理性自利的“经济人”进入食品生产经营领域后，同样也是“自利的、理性的效用最大化者”。人这种与生俱来的本性势必要通过法律和制度来加以克制，避免食品相关人的恣意妄为。这种人性论显然是相对理性风险预测的理论基础，属于“相对已知”的理性规制论。只有对“经济人”自利、理性的合理风险预测，才能使食品安全风险防控机制得到优化与发展。

食品安全监管的过程是三方主体之间博弈的过程。一是国家食品安全监管机构与食品生产经营者之间的博弈。国家监管当局为“经济人”的第一代表，假设监管当局和被监管一方都是理性人，国家政府监管者如果在食品安全监管中出现有法不依、执法不严的种种漏洞而造成食品安全严重事故，监管层本身也有被绳之以法的行政刑事风险；而食品生产经营者如果盲目追逐利润，生产经营违法食品，也将面临监管者的严厉处罚风险。二是国家食品监管机构与食品消费者之间的博弈。国家监管者如果无法通过有效的食品风险防控规制食品风险，保障消费者的安全，将会产生民怨四起的政治风险;而食品消费者如果因贪图价格便宜去购买街边违法摊贩的不卫生食品，会产生食物中毒等身体健康损害风险。三是食品生产经营者与食品消费者之间的博弈。如食品生产经营者无法规制食品安全风险，将不合格的食品销售给消费者，将会造成合同违约或侵权等承担赔偿惩罚责任风险；又如食品消费者自愿选择向街边不卫生违法摊贩购买不合格食品，将会产生身体机能受损风险。可见，食品安全风险防范与化解需遵守上述理论基础，食品监管者、食品被监管者、食品消费者三方的风险博弈也将指导食品安全风险防控机制的现实构建。

(二)风险防控论

在现实的社会生活中，风险无处不在。规制者试图通过让我们免于或削减同特定风险物质(如食品添加剂、危险的化学品)乃至有潜在风险的人的接触，使我们的生活变得更加安全。美国的韦伯字典将风险定义为“面临的伤害或损失的可能性”。根据不同的划分标准，还可将风险划分为盖然性的风险与不可预测的风险、客观的风险与主观的风险、自愿选择的风险和社会施加的风险。*Robert Baldwin Introduction—Risk：The Legal Contribution∥Robert Baldwin(Editor). Law and Uncertainty: Risk and Legal Processes.Kluwer Law International,1997：4—5.在《如何打破恶性循环——政府如何规制风险》一书中，布雷耶认为这个世界充满了风险，我们只是规制其中一部分风险而非全部风险。

食品安全领域更是一个风险聚集的高风险区，人们对于食品市场充满怀疑与不安，此种现象除了肇因于食品业者的违法行为外，更多地源自人们必须面对环境、产业变迁、科技发展与全球化贸易所带来的结构性未知食品安全风险。现代食品安全问题已从传统违法惩罚转换为风险防范与化解。由于食品安全风险具高度复杂性、专业性与不确定性，食品安全风险预防成为一项科学任务，国家必须结合风险防范理论建构食品安全风险预警、防范、化解机制。毫无疑问，风险防控论是构建食品安全风险防控机制的重要基础理论之一。

(三)信息不对称理论

中国古代先贤早已清楚信息之重要性。古代之圣人、圣王都是善于掌握信息才得以治理天下的，《道原经》便有“圣王用此，天下服”之名句，当然信息也是个人行为受到监督的基础。*张维迎：《产权、政府与信誉》，第4—5页，三联书店2001年版。信息不对称理论产生于20世纪70年代，这一理论的要点在于：第一，其中一方掌握的信息更加充分；第二，掌握信息更加充分的一方总是处于优势地位；第三，买卖双方都会努力地获取对方更多的信息；第四，信息不对称可能产生逆向选择问题；第五，市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的不足。

从信息不对称论看食品安全问题更有助于分析风险产生之根源。食品生产者、食品销售者、食品消费者、食品监管者之间都存在一定的信息不对称。一是食品生产者与食品销售者之间，某些食品销售者因不知进货的食品生产工艺等原因，未能完全识别该食品的真正危害性；二是食品生产销售者与食品消费者之间，食品消费者仅能从视觉、味觉上初步判断所购买食品的基本信息，但对于食品危害性的认识仍然不如食品生产者、销售者；三是食品监管者与食品生产者、销售者之间，由于食品生产、销售之分散性特征，政府部门无法完全识别、预警食品生产者、销售者之食品真实性信息。

三、食品安全风险防控机制构建之原则

(一)风险预防原则

食品安全风险具有未知性的特征，是可能发生的危害。风险一旦转化为损害，会对社会、政府及个人产生诸多不良影响，特别是损害人民对政府管理能力的信任感。即便动用大量的人力、物力进行处理，其破坏性后果依旧存在，难以消除。在风险变成现实之前，采取措施对风险进行防控以降低风险后果发生的可能性是最有效、最理想的防控状态。食品安全风险的危害性及其后果之不可逆性，使得对其防控须坚持风险防控优先的原则。

预防原则肇始于20世纪70年代。依据欧洲共同体2002年178号条例第7条的规定，预防原则被界定为：“在特定情况下，根据现有资讯分析，认为可能存有危害健康效果，虽在科学上尚存在不确定性，仍得在广泛的风险评估所需更多的科学资讯出现前，预先采取风险管理措施，以确保欧盟所欲维护之高度健康保护水准。”即虽然科学上尚无法证实相关食品或饲料是否真正对人体健康安全无虞，但为达成欧盟对人体健康和生命所设立之高度保护水准，透过预防原则之应用，要求风险管理机关审慎评估所有相关资料，以严格的标准进行审核，并采取适当的应急措施，以预防风险实现的可能。

(二)风险管理原则

风险管理是风险分析后续不可或缺的一环，也是国际食品安全法的核心部分。简言之，风险管理即根据风险评估的结果并衡量食品安全法之目的以选择适当的法规措施。风险管理原则的诉求是以预防性的措施、监督与控管机制来减低、排除或预防消费或食品带来的人类健康风险。此风险管理机制，必须是有效的、公正的、适当的；且必须在国家权力机关或行政机关的监督和控制下执行预防性措施。

风险评估与风险管理必须各自独立并相互支援，这样才能避免风险管理机构“球员兼裁判”的不公正现象发生，让风险评估机构客观评估食品危害的风险，取信于消费大众。风险管理的最终目标并不是消除所有可能的风险。在风险分析的过程中，以科学为基础的评价并非唯一考量的面向，在相关因应措施发布前，还须关注社会、经济、道德、政治、法律、传统、环境等层面，其中需要考量的问题包括采取何种措施较为适当、何种消费族群需要特别照护、哪一些风险较具代表性、风险是否得以控制及其控制成本之预估等。对于整体因素的综合衡量及要采取何种因应措施的最后决策，皆于风险管理阶段加以统整。风险管理之决策往往和前述预防原则之应用有密切的关联性，即纵使危害尚未发生，也要求做出“防患于未然”之因应措施，但手段需适当且合于目的，并应随着科学的进步、发展随时再审核其措施的合致性。

(三)公开透明原则

公开透明原则是国际食品法制中的重要原则，指关于技术规则、标准、合格评定程序等的订立、名词定义与适用，其程序皆须公开，并使公众有机会对技术规则、标准、合格程序等表达意见。公开透明原则表现在该行政机关对食品安全有妨害人类或动物健康之虞存在合理的怀疑时，必须告知大众此讯息，同时提供预防或减少危机发生的措施。

目前，食品安全领域存在着政府部门、食品生产者、消费者三者之间明显的信息不对称现象：食品生产者在生产过程中掌握着食品原材料的质量、添加物的用量、农药的使用情况等信息，而这些信息却鲜为消费者所知；政府监管部门在执法过程中未能做到信息的完全公开，宣传教育的力度不够、与公民的互动不足，导致社会公众对食品安全的认知度较低，阻碍了社会共建共治的步伐。落实资讯公开的途径之一，即透过快速通报系统，满足消费者的知情权。

四、中国食品安全风险防控之现实困境

对于中国食品风险防控的现实困境，学界观点不一。于海纯从食品安全强制责任险的角度认为困境是“食品安全事故的风险承担机制过于刚性”*于海纯：《我国食品安全责任强制保险的法律构造研究》，载《中国法学》2015年第3期。；马英娟从监管部门角度认为困境在于“部门间职能交叉重叠与权限模糊的地带”*马英娟：《走出多部门监管的困境——论中国食品安全监管部门间的协调合作》，载《清华法学》2015年第3期。;戚建刚从监管主体的角度论述困境在于“规制陷入了合法性危机与恶性循环”*戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，载《法学研究》2011年第1期。;葛自丹则从行政执法角度认为困境在于“食品行政执法风险未能有效内控”*葛自丹：《行政执法风险的内控机制初论——以食品安全执法为例》，载《当代法学》2014年第5期。。学界学者研究角度虽推陈出新，但始终未能有效结合食品行政执法、行政监督最新数据作实证研究，未能用法律科学思维、以数据为依托、多层面逐点归纳现实困境之所在,如政府推行食品风险防控机制的实际情况。广东省X市最新调研数据显示，有80%的受访食品生产企业认为目前政府推行的食品风险防控机制不够完善，客观反映了机制推行的现实困境。以下是笔者根据实地调研数据归纳整理的最为突出的食品安全风险规制问题。

(一)食品安全风险点散乱

以广东省X市实地调研数据为例，由2015年X市食品药品监督管理局行政处罚信息公开表可见，食品餐饮案件占相当大比例，分布在各个食品种类，让人防不胜防。

一是食品产业“多、小、散、乱、差”的整体现状没有根本改变，学校、工地集体食堂和城乡居民集中聚餐的地方食品安全风险点仍比较多。首先，城乡接合部、农村偏远地区，容易出现无照经营和制售假冒伪劣食品的“黑窝点”，食品安全风险因素和节点多。地方食品生产企业为了降低生产成本使用相对落后的工艺与技术生产食品。2015年X市陆续曝光了一些食品安全问题，特别是“僵尸肉”“病死猪”和散装油等案件，触目惊心，影响恶劣。另外，肉品质量安全输入性风险较高，通过实施生猪“定点屠宰、场厂挂钩”、肉品统一配送等一系列新举措，全市肉品质量保障水平不断提高。但是，部分不法分子仍有可能通过地下渠道将有毒有害肉品输入本地消费市场。其次，集中就餐场所食品安全风险不容忽视，学校、工厂、企事业单位的集体食堂、城乡居民聚餐的地点以及中小型餐饮店发生食物中毒事件的风险较高。最后，小作坊、小摊贩、小餐饮数量多、规模小、分布广、条件差、管理难。X市目前食品高风险区大比例潜伏在街边无证食品小摊贩与小型食品生产加工小作坊。《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》虽然在一定程度上弥补了广东省目前对街头食品小摊贩的法律规制漏洞，但其所规定的具体法律制度忽略了食品生产加工小作坊和食品摊贩流动性与多变性的特点，与上位法明显衔接不上，使得政府部门对街头食品小摊贩难管理、难执法、难防控。

二是网络销售假劣食品问题日益严重。随着新技术、新产品、新业态、新模式的发展，产业的组织、生产、流通、消费方式呈现出智能化、网络化、小型化，安全风险点更加隐蔽分散，对传统的监管手段提出了诸多挑战。

(二)基层监管能力相对薄弱

随着职能向基层的逐步下放，基层力量与良好履职的要求相去甚远。农业部门将流通环节农产品监管职能移交给食品监管部门，必然增加基层食品监督部门的执法工作量，特别是镇街分局的监管任务日益繁重。然而，基层监管机构普遍存在着编制少、基础弱、装备差、专业水平不高、手段落后等问题，与良好履职要求存在较大差距，不利于及时有效地开展执法工作。下面以广东省X市为例加以说明。

一是执法人员缺乏。按照目前X市行政执法证发放规定，持证比率仅为25.4%，平均每个镇街执法人员不到4人，且这4人中大都是分局局长、副局长等领导，大量承担具体监管任务的工作人员因不符合条件无法领取行政执法证。这与全市镇(街)繁重的监管任务不相匹配。

二是执法设备配置严重不足，基层监管力量相对人员配置不合理。目前X市食品监管对象接近10万家，但监管人员不足1 000人，人均监管对象超过100家。例如，G分局的监管对象有19 072家，但工作人员只有28人，编制与任务的矛盾十分突出。特别是食品行业无证经营数量多，监管难度大，治理难度大。按照国家、省、市食品监管执法装备配备基本要求，目前各分局的基本装备配置普遍不足。如M分局至今没有执法车辆，取证设备及快速检测设备基本空缺，远不能适应食品监管执法的任务需要，也落后于原来从事食品流通安全监管的基层工商所。目前的镇(街)分局，监管执法仍停留在“眼观、手摸、鼻子闻”的层面，从执法设备配置上，难以承担国家关于加强现代监管水平的重任。

三是队伍的专业化水平不够。食品监管整合了原工商、质检、药监等部门的职能，监管执法具有一定的技术性。目前，X市食品基层监管机构的工作人员主要从原来市场、工商分局划转，系统内专业人员比例不升反降，基层专业人员培训的力度不足，人员流动性大，普遍存在人手少、业务生、专业技能弱的现象，缺乏建立统一权威监管机构的底气，整体队伍的素质与履行新机构、新职能的要求并不完全适应，专业性、技术型人才还比较缺乏。

(三)配套法规与制度较为滞后

新《食品安全法》颁布实施后，相关的配套法律法规没有及时出台，执法部门在履行职责时缺乏有力的法规支撑。特别是地方政府在推行一些创新性的措施时面临着较大的法律风险，在推进具体工作时往往遇上“执行瓶颈”。例如，在推行小作坊集中加工、肉品统一配送等工作的过程中，由于缺乏上层法规的支持，监管部门对违反上述规定的行为无法采取强制措施，政策实施的难度加大。此外，标准缺失导致难以从法律上认定某些食品安全问题的违法性。目前中国食品标准不统一，存在标准交叉、重复、矛盾的问题，执法中对部分食品安全问题认定困难，处罚无依据。

(四)社会共治与参与有待实质提高

一是社会力量监督作用有待进一步用制度来引导和鼓励，食品安全社会监督员、协管员未能发挥真正作用。在借力行业协会、专家学者、社会团体、群众举报和新闻媒体，引导更多的社会组织力量参与食品安全监管工作方面有待加强。特别是行业协会和专家委员会建设，未能充分发挥行业协会引导行业自律和专家委员会辅助决策的作用；未能在食品安全协管员、信息员和社会监督员队伍发展方面制定相应的管理办法、考核制度和激励措施；未能建立新市民服务管理和食品安全监管联动机制，充分利用流管人员队伍大、覆盖面广、熟悉情况的优势，使其参与到食品安全日常巡查工作中。

二是随着政府职能与角色的转变，多元化的监督管理模式要求社会共治，有“共”才有“治”，缺少大众媒体、企业协会、公民监督、第三方民间组织等任意一环都不能称为有效的共治机制。目前中国对于第三方社会共治机构的定位与范围仍然交错混乱，未能建立全面清晰的社会共治准入负面清单，因此无法将有关食品安全风险防控的部分事务性工作交由市场第三方机构高效完成。

(五)食品安全风险防控体系亟待完善

以X市实地调研数据为例。一是X市小作坊、小摊贩、小商店、小餐饮店数量众多，部分呈现出生产条件差、生产水平低、产业规模小、经营不规范、潜藏食品安全隐患较多等特点，发生食品安全事故的概率较高，食品质量难以保证。二是部分商贩利用农村消费者食品安全意识不强、自我保护能力弱和部门监管难以到位，将假冒伪劣食品等销往偏远地区，增加了食品市场监管难度。三是随着互联网技术和电子商务的快速发展，网络食品交易量快速增长。由于入门技术要求低，利润可观，催生了大量无资质售卖食品的行为。如何依法有效地规范网络食品交易,成为食品监管工作特别是稽查打假工作面临的新挑战。

五、清单管理：食品安全风险防控机制之理论型构

食品安全风险防控困境造成食品风险监管的“断层式”。无论政府如何监管，总在某一个阶段(如食品运输阶段)或某一个领域(如食品小作坊生产地点)出现食品风险量变到质变，但执法部门往往“一发了之”“一抽了之”“一说了之”“一罚了之”“一收了之”*滕佳材：《坚持依法监管和科学监管 努力提高食品安全监管工作水平》，中国共产党新闻网，2015-11-06[2016-02-15]，http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0916/c117092-27592662.html。，现实中也缺乏清单管理的理论指导模型。实际上,这些阶段性的食品高风险完全可以用科学、理性的行政手段予以规制，以“清单式”、全过程的风险规制创新思维构建新常态下的新型食品安全风险防控机制有其现实的必要性与可行性，而构建此创新机制首先要探讨理论模型。

表1 食品安全风险防控机制的宏观架构

(一)食品安全执法权责清单

食品安全风险执法是风险得以防控的关键环节。经过实地调研发现，食品安全风险执法虽然比以往有了较大的改进，但部分执法所依据的法律法规存在交叉冲突甚至执法无据的现实困境。从法治的高度规范食品安全风险防控执法的重点应落在执法权责清单构建上。具体执法权责清单构建范式如表2所示。

表2 食品安全执法权责清单

(二)食品安全风险评估清单

依据中国《食品安全法》第十七条等规定，食品领域的风险评估(Risk Assessment)是指运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据和有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行评估的制度。《食品安全法》第二十一条规定食品安全评估之作用在于：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。”对于食品安全风险评估，多数学者重点关注评估之程序设置，如评估主体应当是哪些、评估程序如何设置才科学与公平，但学者很少在食品行政执法最前线深入了解评估之现实困境。经过实地调研发现，多数基层食品监督管理机关认为评估指标目录体系不够完善。例如，对于某婴幼儿配方食品评估，到底评估指标具体应包含多少项，哪些项目应列入重点指标项，现行中国《食品安全法》并没有详尽规定与整理。这种评估指标的混乱不全造成了各地食品监督管理机关评估工作难以落实到位。笔者建议食品安全风险评估应结合网格化的食品各阶段构建一张三级评估指标体系细化清单，以更清晰、合理、科学地指导各地区食品监督管理机关的评估工作。以食品生产安全风险评估指标体系构建为例，第一级指标应包括婴幼儿奶粉、婴幼儿配方食品、乳制品、食品植物油等重点领域；第二级指标应细化与归纳重点，并与一级指标相对应，如婴幼儿配方食品对应的二级指标应包含蛋白质、维生素、矿物质等营养成分、重金属超标、亚硝酸盐超标和微生物成分等；第三级指标应对应第二级指标中的具体成分标准。以食品生产安全风险评估为例，范式如表3所示。

表3 食品安全风险评估清单

(三)食品安全风险识别清单

食品安全风险识别目前并未被明确规定在中国法律中，而仅存在于规范性文件中，但风险识别始终是食品安全风险防控机制构建中不容忽视的环节。经过实地调研发现，目前食品监督管理机构特别是基层食品监督管理执法部门在食品安全风险识别过程中遇到的最大问题在于，未厘清食品安全高风险领域。虽然通过风险评估可以大致区分食品安全重点防控领域，但却无法识别出此种重点领域的风险程度系数到底是属于高风险、中等风险或低风险。应根据风险评估结果数据以及以往执法的统计数据，通过数学概率的计算方法将风险级别计算出来，分为高风险级、中等风险级和低风险级。如食品安全风险识别不能将风险程度细化成一张明确的清单，各地区食品监督管理部门无法对应风险级别采取不同的方法措施，都将大大降低食品监督监管部门的风险防控效率，并造成执法力量过于分散。风险识别级别细化清单构建范式如表4所示。

表4 食品安全风险识别清单

(四)食品安全负面准入清单

经过实地调研发现，加强各地区食品监督管理机构购买公共服务的能力是解决人员不足的灵丹妙药。以X市为例，据X市M区H分局反映：就餐饮监管举例，监管对象数量高达4 000多个，但监管人员一共才12个，一个人平均要监管300多间企业；另外缺乏监管技术设备，出现要凭经验去看食品标签的检查技术问题。面对基层执法人员有限、监测技术落后等现实困境，政府购买公共服务的新共治机制是新公共治理时代解决诸多难题的灵丹妙药。通过政府购买食品监管事务性公共服务,减轻基层执法人员监管负荷量，扩大食品监管网格化覆盖面。对于事务性、技术性的食品检查，可以通过合同方式委任给专业的民间食品技术检查检测机构。经过实地调研发现，其实X市S区在食品监督管理领域率先加大了政府购买公共服务，从而解决了食品监管人员不足的问题。将食品的技术监测及食品监督的现场核查通过行政合同购买的方式委托给第三方机构，将其他部分食品监督检查工作委托给行业协会，虽然仍存在部分问题，但取得了良好的食品风险防控效果，减低了基层第一线食品执法监督人员的工作负荷量。X市引入民间食品流动性技术监测服务、引入企业的现场技术核查、引入市场竞争机制向民间专业技术核查组织购买服务等经验值得学习借鉴。然而，目前中国政府购买第三方公共服务存在的最大问题是没有清晰界定政府购买第三方服务的准入负面清单，使得多地食品监督管理部门对如何购买第三方公共服务尚一头雾水。结合2016年3月2日实施的国家发展改革委员会、商务部发布的《市场准入负面清单草案(试点版)》，构建政府购买公共服务负面准入清单范式如表5所示。

表5 食品安全负面准入清单

六、中国食品安全风险防控机制之实践创新

以清单管理为核心的食品安全风险防范机制仅为理论层面机制之创新型构，至于现实中该机制能否发挥效用则需要实践层面创新机制之型构。食品安全风险防控的施行被学界普遍认为是行政决策“挑战”现实不确定性的举措。在当今“互联网+”新时代的冲击下，这种不确定性的“挑战”已经转化为不确定性的“科学技术挑战”。食品安全风险防控机制研究已经从宏观理论模型构建层面进入微观细化实施操作层面，已经从未知领域进入相对可知领域，已经从食品过程防控到食品全覆盖网格化防控。但是，无论新常态如何变化，食品安全风险防控机制必须以其他配套路径多元化治理食品安全风险。笔者建议构建食品安全风险防控点行政网络互通电子平台，在此平台输入某个食品阶段某个食品风险点(或扫描某个食品二维码)，电子平台数据库即可显示风险评估、风险识别、风险管理、风险共治、配套路径等相关清单信息，此信息可让行政执法人员与社会公众共享，食品安全风险防控机制可结合“互联网+”与清单式治理新思维构成全覆盖网格化分级分段风险细化防控新型机制体系，具体构建范式如表6所示。 除了上述清单式食品安全风险防控构建进路外，多元化食品安全治理工具也是必不可少的路径选择，以完善中国食品安全风险防控治理机制。

(一)进一步完善食品安全信用管理机制

完善企业信用体系。根据信息交互平台不断积累的审批信息、监管信息、处罚信息、检测信息、应急信息和舆情信息，探索建立诚信等级评定机制。定期公布诚信等级“红黑榜”名单，充分发挥信用管理在事中事后监管中的作用。实行分级分类管理，对评定为诚信企业的，减少检查频次，开辟“绿色通道”，缩短审批时限，扶持做大做强；对评定为警示、失信企业的，增加检查频次。

表6 食品安全风险防控新型机制体系

(二)构建网格化行政执法监管机制

食品安全重点应在于执法效率与严明，应按照网格化管理的要求，以强化基层食品药品安全为立足点，科学合理划分食品药品监管网格，在各村居(社区)组建起食品安全协管员、信息员队伍作为政府监管网格的延伸。通过构建市、区、镇街、村居社区四级管理网络，形成“无缝覆盖、职责明晰、分级管理、高效运转”的食药安全网络化监管工作体系，切实提升基层监管的工作水平。

(三)完善食品安全风险立体防控机制

构建风险监测立体化机制,建立三级食品安全风险监测网,形成以市疾控中心为核心，以市级监测机构、区级疾控中心、街镇检测点为依托的三级食品安全风险监测网络。全面监测，形成监测数据，为全面掌握全市食品安全状况和开展针对性监管执法提供重要依据。

(四)完善食品安全社会共治机制

一方面，加强企业为食品安全第一责任人之法治意识，构建以法定代表人负全面责任、主管人员负首要责任、从业人员负直接责任为主要内容的食品安全责任制度；鼓励大中型农产品批发市场、连锁超市配送中心、集体用餐配送中心和中央厨房等规模以上、高风险食品生产企业实行现代企业管理制度，推行良好的生产规范，建立HACCP、视频监控等先进管理体系。

另一方面，发挥市场作用，以举报权、申诉权推动消费者食品安全监管。构筑“全员参与、全面覆盖”的食品安全社会共治格局。

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【责任编辑：肖时花】

国家社会科学基金重大项目“民生视野下食品安全治理的法治化：问题嬗变与机制创新研究”(14ZDC028)；教育部人文社会科学一般项目“行政执法解释的正当性研究”(13YJA820053)

2017-02-13

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1000-5455(2017)03-0109-09

伍劲松,湖南永州人，法学博士，华南师范大学法学院教授;黄冠华，广东阳江人，华南师范大学法学院硕士研究生。)