美丽乡村，应该什么样？——关于现状、问题与对策建议

□ 常纪文

观点

美丽乡村，应该什么样？
——关于现状、问题与对策建议

□ 常纪文

在十八届三中全会勾画的建设美丽中国、打造生态文明的宏伟蓝图中，美丽乡村建设是其中重要一环。美丽乡村建设应包括以下的内容，以多功能产业为支撑，让农村更具有可持续发展的活力；以优良的生态环境为依托，让农村重新凝聚起人们守护宜居乡村生活的愿望；以耕读文化传家为底蕴，让农村的精神文化有寄托。美丽乡村建设覆盖面广，参与面广，只有厘清美丽乡村的定位、形态、标准等基本问题，才会在创建中取得积极成效。否则，可能会出现偏差，造成工作的被动和资金的浪费。

一、美丽乡村建设如何定位？

与全面小康相结合、与生态文明建设相结合、与发展规律相结合

二、美丽乡村的形态要避免几个误区

不能按照城里人的审美来要求，不能只涂脂抹粉，不能忽视软件

三、美丽乡村建设是否应有标准？

美丽，既是感性概念，又要有具体参数

四、美丽乡村的建设模式应多样化

宜农则农，宜林则林，宜游则游，宜工则工，不能错误定位

五、美丽乡村建设要有序发挥各级主体的作用

地方党委和政府主导，有关部门参与，村级组织有向心力、有实力，村民权益充分保障

六、如何维系好美丽乡村建设的基础？

美丽乡村建设之成功和可持续，定有来源地方财政增收和村民富裕，必有产业

七、如何撬动美丽乡村建设的投入？

单靠财政支持的样本不可复制，应该吸引资本投入和土地盘活

八、美丽乡村建设须采取哪些措施？

建设规划要接地气，环境治理要重实效，留着乡愁保住特色，村民自治，民主管理

九、美丽乡村建设的保障和监督

用法制规范和考核，促进地方党委政府行为，必要时村民和检察机关可以提起公益诉讼

一、美丽乡村建设如何定位？

美丽乡村建设要与全面小康相结合与“十三五”精准扶贫相结合，与生态文明建设相结合，与发展规律相结合。

我国目前共有行政村58.8万个，自然村267万个。据不完全统计，具有传统文化遗存的村落约12000个。

近年来，国务院有关部委和地方都在积极推进美丽乡村建设工作。农业部于2013年出台了《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，住建部于2013年出台了《关于美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》和《美丽宜居村庄示范指导性要求》。2015年，住建部出台了升级版的《关于2015年美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》。环保部已经明确，将在“十三五”时期新增完成13万个建制村环境综合整治。一些地方结合本地实际，出台了本地的实施意见，如长沙市委、市政府于2016年出台《关于落实发展新理念 全面推进美丽乡村建设 加快实现农村基本现代化的意见》，启动了美丽乡村建设三年行动计划，建设100个示范村和100个特色村，实现美丽乡村覆盖率达80%。

美丽乡村建设，覆盖面广，参与面广，要在大格局之中统筹考虑，既要考虑中国经济社会转型、城镇化和城乡一体化、农业现代化的历史规律，也要考虑城乡人口转移、农村人口结构改变等历史现象。必须坚持正确的工作定位。否则，在推进中，可能会出现偏差，造成工作上的被动和资金的浪费。

首先，美丽乡村建设应和全面建成小康社会相结合，和“十三五”精准扶贫的要求相结合。2020年，我国要全面建成小康社会、全面脱贫，美丽乡村建设担子沉重。总体而言，我国农村地区，无论是东部中部还是西部地区，虽然发展条件有很大的差异，但是农村观念依然相对落后，不少地方基础设施薄弱,环境脏乱差现象仍然突出。因此，有必要创建宜居、宜业、宜游的美丽乡村，既改善农民的生产、生活和生态条件，又保留住一些典型的自然风貌和文脉神态，留得住乡愁，提升新农村建设的理念和水平，逐步实现城乡基础设施建设、社会保障和公共服务一体化。只有这样，农民收入才会提高，生活品质明显提升，生活环境才会更加优美，生活方式更加健康，集体文化才会积极向上，农民的获得感才会更多，幸福感也会更强，进而参与新农村建设的积极性才会更高。

其次，美丽乡村建设应和生态文明建设相结合。生态文明是指生产发展、生活富裕、生态良好的一种新型文明状态，涵盖城市和农村两个区域，涵盖工业、农业和其他业态，美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容。开展美丽乡村创建活动，就应当按照生态文明的大格局要求，加强软的能力建设和硬的基础设施建设，补足农村第一、第二和第三产业发展的短板，重点推进生态农业建设、绿色服务业和绿色工业发展，保证创建的可持续性。

此外，美丽乡村的建设必须和未来农村发展的规律、城镇化发展的规律相结合，甚至和区域一体化的规律相结合，考虑未来产业需求结构的变化、城乡人口结构的变化等。

二、美丽乡村的形态要避免几个误区

农村不仅要成为城里人寄托乡愁的快乐驿站，更应该首先是农民乐居和乐业的美好家园。美丽乡村建设不能徒有其表，要注重公共服务，社区精细管理，产业持续发展，制度构建等。

关于美丽乡村的形态，不同的部门和地方基于各自的思考作了不同的概括和总结，有的粗线条地概括为田园美、村庄美、生活美，有的概括为农业生产发展、人居环境改善、生态文化传承、文明新风培育，有的概括为生态环境优美、村容村貌整洁、产业特色鲜明、公共服务健全、乡土文化繁荣、农民生活幸福，有的概括为天蓝、地绿、水净，安居、乐业、增收，还有的概括为布局美、产业美、环境美、生活美、风尚美。目前，布局美、产业美、环境美、生活美、风尚美的外观形态和生产发展、生活富裕、生态良好、风尚美好的实质形态，已经成为美丽乡村建设的形态共识。

笔者认为，在美丽乡村的建设形态方面，应当保持和发展其文脉神态和自然生态，但同时也要避免以下几个误区：

一是仅按照城市人的审美要求来建设美丽乡村，忽视当地人的生产和生活改善需求。在一些地方，房屋老旧，城市人的所谓乡愁倒是保留了，但是农民的生产和生活条件依然没有得到改善，农民没有得到实惠，其参与美丽乡村建设的积极性依然没有提高。农村不仅要成为城里人体验乡愁的快乐驿站，还要提升农民在农村生产生活的幸福指数，是乡村成为农民乐居和乐业的美好家园。

二是美丽乡村建设变成简单的道路硬化和村容村貌的涂脂抹粉，徒有表面，没有重视美丽农民的培育，没有重视支撑美丽乡村持续建设的美丽业态的发展，也就是说，美丽的内涵没有得到提升。如缺乏管理和后续的资金支持，不到几年，这些农村又会被打回原形。

三是只重视硬件建设，忽视软件建设。美丽乡村既包括村容村貌整洁之美、基础设施完备之美，还包括公共服务便利之美、社区精细管理之美、产业持续发展之美、农民积极参与之美和美丽制度的构建之美。在美丽乡村的建设中，在引进政府购买社会服务机制、新型社区共治机制、农村产权交易流转机制等先进管理经验的同时，要重视本地村民的民主参与作用，发挥其民主管理的创造性，不断提升农民综合素质，释放农村发展活力与潜力，营造与美丽乡村相适应的软环境。如浙江安吉的绿化率高，风景好，空气清新，水体清洁，历史名人也多，安吉县利用10年的时间，通过推进村庄环境的综合提升、农村产业的持续发展和农村各项事业的全面进步，把全县187个行政村都建设成为村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福的现代化新农村样板，是很值得借鉴的典型。

海南美丽乡村

三、美丽乡村建设是否应有标准？

美丽，既是感性概念，又要有具体参数。一些基本的要求还是可以统一的，如宅基地面积、房屋高度、道路宽度、垃圾和污水处理设施。

关于美丽乡村建设是否应有标准，一些人持否定态度。他们认为，美丽是一个感性的词，每个村庄有各自的情况，统一制定美丽标准不切实际，难以体现各乡村个性之美。

笔者认为，在美丽乡村的建设中，一些基本的要求还是可以统一的，如宅基地面积、房屋高度、道路宽度、垃圾和污水处理设施。教学设施、养老设施等的控制或者建设应有标准；有一些要求可以灵活把握。对于需要统一的，可以建立标准或者技术指南，住建部已经颁布了《美丽乡村建设指南》《农村危房改造最低建设要求(试行)》等指南或者要求，农业部、环保部等也结合自己的职责发布了相关的标准或者指南。一些地方，如湖南长沙出台了《长沙市美丽乡村建设指南》、浙江安吉制定了《美丽乡村建设整体规划》，出台了《美丽乡村实施意见》。这些标准或者指南明确了美丽乡村建设的领导机构、实施主体、建设方法、建设标准、考核评价、奖励政策和长效管理机制。国家和地方层次的标准或者指南使美丽乡村由一个感性的概念正具体化为逐步可操作的方法。

我国地域广大，东部、中部和西部发展不平衡，中心城市周边的乡村和重点城市周边乡村发展不平衡，情况千差万别，因此必须因地制宜，要处理好统一标准和尊重差异的关系，处理好全国疆域广袤和区域发展不平衡的关系，尊重发展差异、基础差异和特色差异。我们认为，在规划编制方面，可以分情况统一尺度和方法；在资金项目管理、基础设施建设管理和公共服务的均等化方面，可以建立统一的要求和措施。但是，在生产空间、生活空间和生态空间的安排方面，应当保持原则性和适度的灵活性；在特色产业的发展方面，应当考虑当地的基础和特色，不能盲目走同质化的工业发展道路；在特色文化的保存和弘扬方面，特别是对于建筑风格的保护和乡村非遗项目，要保护好、传承好，不能用同质化的建设标准来评判好坏，更不能予以破坏。

四、美丽乡村的建设模式应多样化

宜农则农，宜林则林，宜游则游，宜工则工，不能错误定位。建立符合本地实际的农村产业结构、生产生活空间和生产生活方式。

美丽乡村的美是形式各样的，其历史形成和条件也千差万别，因此其建设模式不是千遍一律的，而是多样化的。在多样化之中，可以针对不同区域、不同类型、不同特点和不同发展水平的乡村，归纳和总结出一些典型的建设模式，供各地参考，发挥以点带面的示范带动和引导作用，让各地选择建立符合本地实际的农村产业结构、生产生活空间和生产生活方式。

经过几十年来的自发努力和政府引导，全国的美丽乡村模式可以归纳为产业发展型模式、生态保护型模式、城郊集约型模式、社会综治型模式、文化传承型模式、渔业开发型模式、草原牧场型模式、环境整治型模式、休闲旅游型模式、高效农业型模式。其中，产业发展型模式最具有发展前途。还有一些模式兼具上述若干特点，可以称为复合模式。如江苏昆山就体现了文化传承型模式、休闲旅游型模式、高效农业型模式等复合型特点；浙江安吉体现了产业发展型模式、生态保护型模式、城郊集约型模式、环境整治型模式、休闲旅游型模式等复合型特点。

值得注意的是，各地基础不同，条件不同，人的素质水平不同，建设美丽乡村应当立足自身基础，不能定位错误。应宜农则农、宜林则林、宜草则草、宜渔则渔、宜游则游、宜工业则工业、宜加工业则加工业。在考察中，我们发现，一些美丽乡村，如浙江安吉、桐庐，风景优美，是一些大城市的后花园，有丰富的游客资源，可以发展乡村旅游和配套的特色休闲农业、农家乐、民宿。但是，广大的江汉平原，虽然有油菜花和荷花等资源，但是其溢出效应明显，难以形成经济效益，大力发展旅游缺乏特色基础，如配套建设大量的农家乐和民宿，则属于定位错误，农民不仅难以得到实惠，还可能全面亏损，效果会适得其反。我们还发现，一些乡村，如湖北保康的尧治河，虽然远离中心城市，但是具备丰富的特色旅游资源，吸引力强，也可以把发展旅游资源作为本地的主打产业。

美丽乡村建设，既不能固步自封，也不能好高骛远。在考察中，我们发现一些乡村，由于各级政府关注，资金充裕，建设条件好一些，成为了样板，但是在其他广大地方，虽然同处一个县市，但是由于受关注程度小，资金也不是那么充裕，建设的效果就会差很多，对于这样的乡村，可以先建设宜居乡村，搞好基础设施的建设，搞好环境卫生和公共服务，等条件不断改善之后，在不断提升建设水平。

五、美丽乡村建设要有序发挥各级主体的作用

地方党委和政府主导，有关部门参与，村级组织有向心力、有实力，村民权益充分保障

美丽乡村建设的参与主体包括地方党委和政府、村两委、村民、外来投资者等。各地目前已经形成建立市统筹、县主导、镇负责、村实施的美丽乡村建设体制。在体制的运行方面，应当基于各自的角色，有序发挥他们的作用，凝聚共识、形成合力。

对于地方党委和政府，应当发挥其主导作用。在美丽乡村的建设中，无论是组织领导、工作方向、产业发展措施，还是资金、技术的支持，都需要地方党委和政府的主导作用。无论是资金的使用，还是建设方向的把握，也需要地方党委和政府的监督。美丽乡村建设是各级政府和各部门的共同责任，所有的相关部门都参与，各司其职，才更有利于工作的开展。

从目前情况来看，住建部门、农业部门、水利部门、环境保护部门、国土资源部门，在美丽乡村的建设之中都有职责，却缺乏一个牵头的机构或者部际委员会，这就导致多部门多标准的问题，导致多头资金扶持散乱的问题。在一些县市和乡镇，如湖南宁乡的各乡镇，已经设立了协调性的机构——美丽乡村建设办。在推动美丽乡村建设时，建议中央出台文件，要求地方党委和政府应当整合相关部门的资源，成立领导或者协调机构，构建信息公开和共享的平台，把分散在各部门中的惠农资金集中整合到美丽乡村建设的事业上，形成建设合力。

对于村两委组织和村集体经济组织，应当发挥其组织和协调作用。经过调研发现，村集体和村公共事业发展的好坏，村两委的作用至关重要。有的村两委腐败或者带头人无能，村集体经济下滑和村容村貌破败的现象存在；有的村集两委特别是村党支部书记能干且富有公心，村集体经济和村公共事业会得到快速发展。很多乡贤自己或者亲朋好友具有资金和技术资源，能够为美丽乡村的建设助力。如在湖北省，有的地方党委和政府鼓励能干的乡贤回乡任村干部，发挥致富的带头作用。在浙江金华、丽水、安吉和桐庐，美丽乡村建设之所以成果突出，原因主要有三:一是村级组织有财经积累，通过激励机制开展再分配或者调动财经资源，发挥村民参与的自觉性；二是村级组织有向心力，能够通过笑脸墙、警示墙等方式，调动村民参与美丽乡村建设的荣誉感；三是在美丽乡村的建设中，一些村民能够找到就业的机会，找到民主参与的机会。凡是美丽乡村工作到位的地方，都是把村民利益放在首位，发挥村民创造性和积极性的地方。在这些地方，村民的知情权、参与权、决策权和监督权得到保障，村级组织具有较强的组织力、凝聚力和战斗力。为此，地方党委组织部和统战部应当发挥作用，挖掘品德高尚、有经济头脑的乡贤，予以重点培养和关注，发挥他们在产业链脱贫中的带头作用。

对于村民，应当发挥其主体性、主动性和创造性。乡村是村民的生产和生活场所，村民是乡村的主人，他们最知道问题在哪里，也最知道对策在哪里，所以美丽乡村的建设必须尊重村民的意愿，地方党委、政府和村两委不能大包大办。在编制美丽乡村建设规划时，应当充分听取村民的意见，使规划既美丽，也实际，便利生产、生活和生态保护。在美丽乡村的建设和维护时，要发挥村民的参与和民主监督作用，形成政府引导、专家论证、村民代表民主议事、广大村民监督相结合的美丽乡村规划、决策、建设和运营机制，切实解决政府干、村委喊而群众看的现象，使村民在共同利益和共同追求的大格局中携手共同参与美丽乡村的建设，共享美丽乡村建设的成果。在组建美丽乡村的咨询、议事、招商、运行和监督机构时，吸收他们参加，应当充分发挥乡贤的行为示范和道德感召作用。只有这样，有钱出钱、有力出力、乡贤出智、村民自治的模式才能形成。现实中存在一个普遍性的问题，就是高薪的就业机会仍然在城市，农村精英外流，人气不足，出现空心村的普遍现象。在调研中发现，所有的美丽乡村，除了老弱病残外，留下的只有少数民宿和餐饮经营者。大多数外出工作的年轻人，大多只是在过年过节或者周末时回家看看就走，参与农村建设的积极性不足。由于参与建设的主体老龄化，年轻群体不足，美丽乡村建设普遍存在活力不足和后继无人的问题。

下一步，建议借鉴浙江桐庐的经验，由中央出台政策，责成市县级党委和政府制定激励措施，吸引来自本土的能人或者从本土走出的能人，特别是有担当的乡贤，回乡投资或者创业，带领村民开展产业链建设，使年轻人不离土离乡就能获得较好的就业机会。

此外，还要发挥供销合作社、行业协会在美丽乡村建设中的纽带和扶持作用，发挥外来投资者的拉动作用。一旦外来投资者通过土地租赁，成为土地三权分置的权益享有者，也就成了美丽乡村的建设者。

四川省江油市新安镇美丽乡村

六、如何维系好美丽乡村建设的基础？

美丽乡村建设之成功和可持续，定有来源地方财政增收和村民富裕，必有产业

本源基础。美丽乡村之所以建设成功，并且具有可持续性，必有其本源基础。总的来看，矿产资源、土地资源、生态资源和人文资源是美丽乡村建设的几个主要的本源基础。不过，由于环境保护的需要，矿产资源的开发受限，所以基础性减弱。城市周边、旅游热点地域的土地资源紧缺，通过土地租赁、房屋租赁、股份合作等形式，发挥土地资本的作用，撬动新农村建设的格局，已成为一些农村的主要做法。区域性民宿开发、旅游区开发、会议中心开发等是其主要形式。一些具有特色自然美景和特色人文资源的美丽村落。如浙江安吉、江苏周庄、位处南方，都属于中心或者重点城市周边，生态优势和地缘优势明显，有特色旅游资源的支撑，有土地资源的开发优势，通过服务中心城市或者满足重点城市需求开展功能调整，便可以吸引资本的投资青睐。

有了资本的关注，就可以围绕特色和优势做足文章，打造具有全国品牌的产业，农村的基础设施建设和村容村貌美化也就有了经济基础。值得注意的是，各地普遍反映，如果不采取措施吸引村民就业，保证村民的持续就业，将农民抛弃在美丽乡村的建设格局之外，势必难以得到村民的积极响应，会产生很多后遗症，违背美丽乡村建设的初衷。一些地方没有准确把握本地的资源优势和劣势，判断失误，投入大量的资本搞民宿，搞生态或者人文旅游，搞落后的工业，但由于特色不足或者吸引力不足，缺乏成本优势，导致产出不足，或者盈利不足，挫伤村民的积极性，影响美丽乡村的持续建设。

产业基础。调研中发现，一些地方的门票经济和农家乐、民宿经济比较发达，但是对经济的整体拉动性差，地方政府难以从中得到较大的税费收益，政府财政难以壮大。很多地方政府也觉得，发展工业才是壮大政府财政、创造村民就业机会、提高村民总体收入的有效方法。政府有了钱，也可以通过反哺农业的方式，持续性地为美丽乡村建设提供资金。基于此，美丽乡村建设必须和城镇化、工业化、信息化和农业现代化相结合，以环境保护、安全生产的法律要求为约束红线，吸引本地资本和外来资本投资本地的特色产业，如会议经济、养老产业、物流经济、互联网经济、特色工业等，做到一村一品一景，一镇一业一强项，一县一态一特色，使产业发展与自然村落相融合。以浙江丽水为例，通过互联网做大了烧饼品牌，建立了标准，年产值达到7亿元；浙江安吉的竹产业做足了竹文章，不仅发展了竹家具，还发展了竹纤维纺织产业，全国每三把竹椅就有一把椅子产自安吉；昆山的大闸蟹销往全国，甚至出口海外，电子产业的品牌也在全国颇有知名度；湖北潜江和监利的小龙虾产业在国内的名气也非常大。这些特色产业依托和放大了先发和资源优势，推进错位式、差异化发展，实现农业产业链、价值链有效拓展和利益共享，促进了城乡人流、物流和资金流的双向流动，保证了本地的竞争力，对于构建同类县域持续性地构建美丽乡村具有示范性意义。下一步，国家应当鼓励各地农村结合本地实际，发展电子商务、乡村旅游、运动休闲、养生养老、家政服务等新型业态。

七、如何撬动美丽乡村建设的投入？

单靠财政支持的样本不可复制，应该吸引资本投入和土地盘活

政府财政的投入。调研中发现，国内美丽乡村建设的一些样板村落，建设得很美丽，但很多村落面临着本地产业发展的自我造血能力不足的困境。农村建设的资金，如道路硬化、村貌改善、基础设施建设所需的资金，大多依赖于政府多年的投入、补助和奖励，如水利设施建设资金、危房改造资金、城镇棚户区改造资金、传统村落保护发展资金、道路建设资金、土地整理资金、水土流失治理资金、重点流域重点镇污水管网建设资金、生态补偿资金、林业资金、农业补助资金等。这种政府投入的模式有两个缺陷：一是农民坐等政府资金，没有和农村建设发展的绩效相结合；二是不具有可持续性，一旦政府投入不足，这些农村就陷入衰败。这种依靠国家、省级和本地财政的优先投入而建设的美丽乡村，并不具备可复制性，不宜过分宣传。下一步，全国美丽乡村的建设应当采取以下措施：一是仿效浙江安吉和浙江丽水，发展县域和镇域特色工业，壮大政府财政，保证对美丽乡村建设的持续资金投入。二是要和农民集体经济产业的做大做强相结合，和精准扶贫相结合，培育新型产业农民，激活农村和农业发展的内生动力。三是加强考核，实行以奖代补，形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的多元化投入格局，提高农民的参与意识和家乡建设意识。

产业资本的投入。城乡联系和互动增强，城镇资本因为逐利而下乡，在一些地方，城乡共同繁荣还是可能的。城市产业资本投入美丽乡村建设，一般基于以下两个考虑：一是当地乡村有特色吸引力，资本能够找到盈利点。此类民间资本的介入主要集中于地产、与地产有关的民宿、特色旅游业和特色工业。二是从本地乡村走出去的具有家乡情结的成功人士。如在浙江桐庐，因为互联网经济淡化了区位约束因素，从本地走出的几个在国内乃至全球著名的人士，就在本地建设了物流和快递运营的总部或者区域中心，结合生态优势发展本领域的会议和培训产业，取得了成功。

民间资本进入民宿和地产，也出现了一些问题。调研中发现，民间资本以租赁的名义低价收购民房和附着的宅基地，发展新型地产和旅游业，或者开发房地产，村子倒是美丽了，开发商受了益，但是村民收益很少，后续性的利益难以得到保障。这种掠夺式开发和经营的方式，没有维护农村和农民的地权，值得警惕，建议不予以推广。

土地资本的盘活。农村吸引资本的地方是土地资源，如果土地要素碎片化，则难以吸引外来资本的进入，为此，一些地方的村级组织在保障农民必需土地的同时，适度整合发展所需的土地要素，形成可以对外开发和租赁的连片土地。有的地方，把古村落的全体村民整体搬迁，把连片的村落租赁给开发商发展生态旅游和民宿经济，开展土地的适度规模经营。有的地方，把村级土地以20年、30年租期的形式，租赁给企业发展工业或者服务业，租金用于建设美丽乡村，用于村民生活条件的改善。这种模式把土地的所有权、承包权和经营权分离的专业合作社或者农村股份制，有效地调动了各方的积极性，实现了农村一二三产业加速融合，也实现了农村和城市的共享共建。

八、美丽乡村建设须采取哪些措施？

建设规划要接地气，环境治理要重实效，留着乡愁保住特色，村民自治，民主管理

量体规划。在调研中，一些地方反映，一些学术机构或研究机构做的美丽乡村建设规划，尽管做了田野调查，但是，花大价钱做的规划往往只是一本书，没有参考价值。主要的原因是规划研究人员懂规划但是不懂产业，不懂市场，不懂农村人文和生活习惯，没有把对象村落的自然条件、资源禀赋、经济水平、文化差异放在镇域、县域甚至市域的大格局中充分考察并科学定位，不接地气难以操作。规划的制定必须全程吸收村民代表特别是乡贤参加。对于村民代表大会不通过的规划，不应予以实施。当前，在城镇化的进程中，一些乡村由于人口迁徙会越来越萎缩，所以，必要的拆村并点工作是必要的。建议以适度的中心集聚为原则，消除一批自然村落的同时发展一批自然村落。但是拆村并点工作不要大拆大建，或者异地重建，必须遵循人口流动规律，以提高农民的生活质量为目的。在建设中，要以整治建筑风貌、整治环境和完善基础设施为主，保护农村传统文化的真实性和完整性。

专业培训。村民是美丽乡村建设的维护和运营主体，加强村民素质教育和职业培训，培育新型产业农民，可以防止空心村的蔓延。培训的对象不仅包括村干部，还应当包括全体村民。由于劳动力成本持续攀升，传统的农业经营方式土地增收功能大幅下降，农业支持空间有限，弊端逐渐显露，农村正经历生产方式、生产技术和工具的全方位变革，对于村民的专业培训，既应当包括农业知识的培训，还应当包括民俗培训、服务培训、投资培训、信息培训、合作经营培训和村集体管理培训，使农民职业多元化、从业专业化、从业信息化。要发挥产业农民的作用，如整合农业生产要素，把农田适度集中到农业能手手中，大力发展连片的现代农业，生产绿色、有机和无公害农产品，既提高科技水平和产品附加值，也减少农村环境污染和生态破坏；再如发挥“互联网+”和现代物流的优势，村村建立淘宝站，让农村电子商务成为发展现代农业的有力抓手。从长远的角度看，下一步有必要采取智力扶贫的方式，采取“一家至少走出去一个大学生”的扶贫战略。一家出一个人才，对乡村的带动作用是很明显的。

环境治理。农村环境治理是一个大问题，目前很多农村缺乏污水处理设施，村庄污水横流，水质发黑发臭的现象不仅在北方，甚至在南方的枯水季节也存在。在江浙发达地区的广大农村，很多已经通了自来水，垃圾开始统一收集、转运和处理；有的建设了分散或者相对集中的污水处理设施，减轻了农村生产和生活对水环境的污染压力，改善了农村的人居环境。以湖南长沙市为例，截止目前，全市已完成330个行政村农村环境综合整治任务，建成乡镇（集镇）污水处理厂76家，建设乡镇垃圾中转站110个、村级垃圾收集站1200个、各类垃圾收集池（桶）65万个，农村垃圾处置设施基本实现全覆盖。但是，农村环境治理特别是现代治理意识的培育是一个长期的过程，由启动到成熟需要一到两代人的时间，不能操之过急。由于垃圾的清扫、转运和处理需要大量的财政资金的支持，污水的处理需要庞大的建设资金和运营资金，因此在广大的中西部地区，目前推广也不现实。可以结合实际，由点到面，逐步进行。另外，一些地方建设的污水处理设施，由于缺乏技术支撑，处于停停转转的状态，很多在建成之后由于缺乏专业的维护失效甚至闲置了。因此，在美丽乡村的建设中，建议出台政策，吸收社会资本和专业而力量参与，采取PPP模式，发挥环境保护产业公司在垃圾和污水处理设施建设和运营中的专业作用，这样既减少建设和运营成本，也保证环境治理的效果。

特色保持。一些地方开展新农村建设，把农村建设成了小城镇，既丢失了特色，也不利于农民的生产生活和农村传统文化的维护。美丽乡村的建设应当避免这一现象，下一步应做好以下几个方面的工作：一是把乡村的整治建设和现代文明相结合，逐步建设农村阅览室、电影院、信息设备、娱乐场所；二是把美丽乡村建设和优美的自然生态环境相融合，维护古镇、古村、古街、古桥、古巷、古建筑、古碑、古井、古树等历史风貌的完整性和传承性。三是继承农村人文传统，特别是发扬尊老爱幼、良好家风和村民自治等传统，留得住乡愁，使农村社会更加和谐。四是借鉴广东南雄的经验，举办一些姓氏文化节，汇集乡贤在美丽乡村建设中的力量。

村民自治。只有充分参与，村民才能亲身体验美丽乡村建设的获得感，才有美丽乡村建设的认同感。在浙江安吉，村集体所有的票据在报销时需要几人签字，并且扫描上传到县级平台，任何人都可以查阅，这种民主管理的方式减少了矛盾。调研中发现，基层党委政府和村级组织大包大办建设美丽乡村建设的情况仍然很普遍，普通农民对美丽乡村的认识不充分，在美丽乡村运行和维护中的参与度不高。现在迫切需要从规划、建设到管理、经营的全流程，探索建立农民自我组织、自我维护、自我管理的村民自治机制。这样才能既避免村集体组织领导的贪腐现象，避免农村宗族势力和黑恶势力控制农村基层组织和经济的现象。

四川甘孜州丹巴藏寨

九、美丽乡村建设的保障和监督

用法制规范和考核，促进地方党委政府行为，必要时村民和检察机关可以提起公益诉讼

制度保障。虽然住建部、农业部等已经发布了美丽乡村和新农村建设的标准和指南，但是这些标准和指南的协调性还比较差，有必要由中央和国务院发布统一、协调的美丽乡村建设意见和标准，既整合和优化资金等资源，又设立基础设施建设、村容村貌保持、房屋建设改造、道路硬化、文化设施建造、水利设施建设、环境治理设施建设等标准，普遍提高村民的福利，提高农村和农业发展的可持续性，为新型农民和新型农业的发展更好的条件。为了保障美丽乡村这个升级版的新农村建设，有必要在村民自治的基础上，把美丽乡村的建设、维护、运营全部规范化、制度化和程序化。按照《立法法》的要求，在省级人大常委会的批准下，市级人大及其常委会在历史文化保护、环境保护等方面享有立法权，建议各地级市人大及其常委会加强美丽乡村的综合性立法和专项性立法。通过法制建设的措施，促进地方党委和政府以及村级组织久久为功，一代接着一代干，将美丽乡村建设的一张蓝图绘到底。

考核保障。美丽乡村建设是地方党委和政府的主要工作，为了确保建设工作的有序推进，应当把美丽乡村建设纳入地方党政考核体系，建立党政同责的责任分配和追究体制机制。如浙江安吉制定了《安吉县生态文明建设行动纲要》，在美丽乡村建设考核指标体系中单设了生态文明的14项考核内容。此外，有必要针对村两委，建立包括招商引资、村容村貌、建设质量、安全生产、环境保护、财政积累、村民福利、科技应用、管理创新等要求在内的考核指标体系。考核合格了，一些资金才能以以奖代补的方式下拨，使村两委的美丽乡村建设组织领导工作稳妥和扎实推进。

公益诉讼监督。为了保证村民的集体利益，可以仿效《环境保护法》的修改经验，修改有关法律，建立农村公益诉讼制度，有序地纠正农村发展中的一些偏差。改革措施有二：一是授权村民针对地方政府提起行政和民事公益诉讼，授权村民针对村集体组织提起民事公益诉讼，保证建设工程和拆迁工作的公开、公正和公平性；二是授权检察机关针对地方政府提起行政公益诉讼，针对村集体组织提起民事公益诉讼。只有这样，才能保证村民在美丽乡村建设中的主体作用。

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