城市绿化养护市场化运作的探析

潘建秋

摘 要：文章以温州市为例，介绍了城市绿化养护体制及市场化的现状，并结合温州园林绿化养护市场化发展趋势，对存在问题进行了分析，试图找出解决问题的措施，为城市绿化养护市场化健康发展提供决策依据。

关键词：绿化养护 市场化 探析 对策 建议

中图分类号：F299.24

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-059-02

伴随市场经济的快速发展，人们的环境意识不断提高，城市绿地建设已成为城市建设中的重要环节，而绿化养护质量则直接影响到城市园林服务水平和可持续发展。随着城市化的进程，城区绿化面积增长迅猛，截至2016年，浙江省温州市建成区绿地面积已达到7728.86公顷，其中公园绿地面积2581.52公顷。建成区园林绿化三大指标分别为：绿地率32.42%、绿化覆盖率37.18%、人均公园绿地13.39平方米。相较2011年底全市建成区绿地面积3905公顷，5年内绿地面积增长了3823公顷，增长了一倍，传统的绿化养护管理运行模式已难以适应新形势的需求。在这种情况下，进行绿化养护体制改革，加大推进其市场化具有重要的现实意义。城市绿化养护管理是政府财政投入的一项重要的公共服务项目，采取何种管养模式既能节约资金，又能使绿化养护质量达标甚至优于现状是推进市场化体制改革的重要目标。

一、温州绿化养护体制及市场化现状

目前，我国城市园林绿化养护管理的模式有三种，一是全供事业单位管理模式，即由政府部门下属的绿化管理部门全面管理，采取政府大包大揽的“以费养人”的全供管理模式；二是全部实行市场化运作模式，即面向市场，实行招投标、社会企业承包、干管分离，采取园林绿化主管部门对社会企业行使管理、指导和监督职能的承包管理模式；三是双轨制管理模式，在某些城市，由于体制和经费问题，作为改革的过度阶段，市场化运作模式和事业单位管理两种模式同时并存。目前，温州市采取的是第三种双轨制。

2012年，城建体制改革后温州市园林部门由温州市住建委划归温州市城市管理与行政执法局，主要承担管理市级公园（广场）绿地为主。市本级绿地由温州市公园管理处、温州市园林绿化养护大队、温州市景山森林公园管理处三家单位负责管养，其余绿地分别由各区属地管理。2016年，市公园管理处管养绿地面积125.9公顷，市园林绿化养护大队管养绿地面积147公顷，景山森林公园管理处管养绿地面积271公顷，市本级管养绿地面积共计543.9公顷，城维费投入5313.67万元。鹿城区纳入养护管理的绿地面积为107.57公顷，行道树19401株（包括118株古树名木），投入城维费1050万元；龙湾区纳入养护管理的绿地面积为218公顷，行道树3521株（包括18株古树名木），投入城维费2140万元；瓯海区养护管理的绿地面积为59.6公顷，行道树1667株（包括20株古树名木），投入城维费603万元。全市纳入养护管理的绿地面积为929.07公顷，共投入城维费9106.67万元；管养费约9.8万元/年（含保安、保洁）。

2016年底，全市建成区绿地面积为7728.86公顷，纳入财政资金统筹养护管理的绿地面积仅为929.07公顷，据此可以看出公共财政对绿化养护的覆盖面还远远不够。很多已建绿地未能发挥应有的社会效益和环境效益，造成巨大的社会资源浪费。通过对各区的摸底，推向市场化养护管理面积为213.7公顷，市场化的份额占比约为23%。离市场化程度达100%的上海、杭州、广东等绿化先进城市差距还很大。

二、绿化养护管理市场化实践中存在的主要问题

自从2012年开始推行绿化养护管理市场化以来，为了深化园林绿化养护管理体制改革，进一步提高园林绿化养护水平，温州市一直致力于探索管养工作的新模式，在稳中求进的前提下，积极引进园林绿化养护市场竞争机制并逐步予以规范。经过几年的实践探索，市场化进程效果不是很理想，究其主要原因，存在以下几个问题：

1.市场化机制未真正建立。绿化养护管理改革的目的是开放市场，尽快建立市场化机制。多年来由于考虑到转制职工的切身利益，确保原有养护机构的运行正常和社会稳定。全市公共财政统筹的养护业务量，仅有小部分真正投入市场招标。而且，推向市场化并没有硬性规定的政府性指令。像杭州市，其在地方性法规《杭州市绿化管理条例》中明文规定，采用公共财政统筹资金的养护绿地是必须采取公开招投标的形式确定养护单位。缺乏明确的政策性规定，是我市养护市场化推进迟缓的一大原因之一。

2.配套养护法规建设滞后。从目前已经实施市场化养护管理的几个项目来看，由于针对绿化养护市场化相关地方规章制度不是很健全，造成许多养护监管的盲区，绿地养护质量不是很理想。反观其他市场化进程程度高、效果比较理想的城市，如杭州市，针对绿化养护和市场化推进，专门推出《杭州市城区绿化养护管理办法》、《杭州市城区绿地养护质量标准》、《杭州市城区绿地养护管理综合考核评分细则》、《杭州市城区绿化养护企业考评办法》、《杭州市城区高架、立交桥挂箱悬垂绿化养护管理规定》等一系列规范性文件和管理标准。这些规章制度内容涵盖城区绿化养护管理的各个方面，有效地避免了在绿化养护监管过程中因缺乏相应的参考依据而引起的行业纠纷，确保了园林绿化养护管理更趋科学化、精细化，为杭州市城区绿化养护管理工作提供机制上的保障。

3.经费长效保障机制缺乏。随着城市建设，尤其是这几年创建国家园林城市期间，绿化面积每年都在迅猛增加，但由于重建轻养的观念，同时没有出台保障养护经费的相关规定，用于养护和管理的资金、人力和机械设备视财力或紧或松，没有配套跟上，从而大大影响了绿化成果的巩固发展。随着绿化建设的进一步发展与完善，绿化养护工作将逐渐成为今后的重点。政府投资比例也应以绿化建设为主逐渐转变到以绿化养护为主。能否增加绿化养护投入并且长期保障供給资金的充裕是绿化养护推进市场化能否顺利的关键。

4.绿化养护企业良莠不齐。目前，绿化养护企业大多是园林施工企业，还有少数企业是挂靠的施工队伍进行绿化养护。市面上真正具有一定的管理水平和技术水平的绿化养护企业不多，且出于短期利益的驱使，其长效管理经验和理念缺乏，养护质量难以保证，因此，在推向市场化的绿化养护管理项目招标中难以招到理想的绿化养护企业，这也是市场化推进举步维艰的因素。社会上的企业，追求的是经济效益最大化，与城市绿地必须兼顾统筹社会效益和环境效益的基本原则难以形成良好的契合点。优良的企业本着职业操守，对养护管理的质量会有一定的追求，但大部分企业为了企业利润最大化，往往对养护管理质量应付性地对待，离城市绿地养护管理精细化的要求差距甚远。而且随着财政经费拨付方式的改变，资金由财政直接支付给企业，招标单位（绿化行政主管部门）对企业的监督整改难以到位，惩戒手段很难跟上，同时缺乏有效的后续监控和评价机制，这是温州目前绿化养护市场化进程中遇到的最大困扰。

5.养护队伍水平呈下降趋势。园艺实践工作需要经验的积累，需要专业的园艺工人一代接一代的传承，而现在大部分社会企业为了节省成本，很少保有固定的养护工人队伍，很多企业在业务繁忙的时候都是直接向劳务市场招聘临时工、农民工，经过简单培训后就单独开始从事养护工作，导致在具体操作中缺乏针对性、技术性。出于成本考虑，招聘的劳务人员大多为工资待遇低廉的年老体弱者或妇女，只能做些简单的修枝除草、浇水施肥等技术含量低的工作，养护质量难以保障，精细化、艺术化更是无从谈起。从这个角度看，园艺养护水平没有随着市场化的进程而提高，反而呈下降趋势明显，这也是市场化进程中我们遇到的一大弊端。

三、对策与建议

1.逐步构建规范的養护市场化体系。出台政府性文件，明文规定使用财政统筹资金进行养护的绿地必须采用招投标的方式确定养护单位。可以先进行试点，逐年加大推向市场化的比率，最终实现全部绿化养护管理市场化。健全养护管理招标管理体系，要实行市场准入制，对养护管理做得差的企业规定几年内不得进入绿化养护市场；综合运用多项强化招标管理措施，如科学测定最高控制价，在合理范围内随机确定下浮率、适当加大技术标权重等，逐步构建权责明确、运转规范的养护管理招标管理体系。

2.逐步推出系列绿化养护管理规范性文件。要从“依法养绿”的高度，建立一套可行的养护管理规范。根据国家相关法律法规，结合温州的工作实际，逐步完善修订或出台“城区（公共）绿地养护管理办法”、“城区绿地养护质量标准”、“城区绿地养护管理考核办法”，以及“城区绿地精细化管理细则”等一系列规范性文件和管理标准。

3.建立完善的园林绿化养护检查与考核机制。建立科学的质量检查考核体系，是提升社会企业承包管养的绿地养护质量必要的技术措施。为此，可以组合不同形式的考核方式，如定期检查、不定期检查、重大项目专项检查以及年终总结检查等，对绿地的养护质量进行全方位的考核，将考核结构作为对承包养护单位管养质量评价、承包经费拨付及奖惩的依据。通过经济手段，依法强化对承包企业的考核和管理，提高养护资金的使用效率和作业服务效率。

4.建立长效经费保障机制。出台关于市区公共绿地养护资金保障文件，与逐年增加的绿地面积匹配，建立随社会经济发展进行调整的长效机制。争取在政府财政预算中专门单列“城市园林绿化维护资金”，切实保障园林绿化日常维护，并逐年增加。配套出台“养护市场定额指标”、搭建“财政养护资金及时支付”平台等。通过多方举措，努力构筑“建一块，养一块”的绿地可持续性发展良性循环。

5.适量保留专业养护队伍。在公共绿地全面推向市场，推进市场化改革的同时，应适当保留应急的专业养护队伍。建议在全市推进市场化的过渡期内，可以以比选的方式引入应急保障机构，或者就以现有的公园养管单位成建制组成应急保障机构，负责人员培训、岗位带教和应急服务应对如抗台、森林防火抢险、110联动等突发事件。平衡养护专业化和市场化的比例，确保养护管理机制市场化改革健康发展。

四、结束语

进一步深化城市公共绿地养护管理体制改革是大势所趋，势在必行。在市场化进程中矛盾复杂、任务艰巨，阵痛在所难免。温州市的绿化养护市场化经过几年的实践和探索，正在逐渐形成。下一步，建立健全的市场竞争机制、规范科学的养护管理体系、强有力的财政保障机制等，将逐步稳健推进绿化养护管理市场化，从而建立起适应新形势要求的高效、灵活、开放、竞争的园林绿化养护管理模式，最大限度地提高城市园林绿化养护管理水平，促进温州市公共绿地养护的健康发展。

参考文献：

[1] 温州市城市管理数据，2016（1）

[2] 李金柱.浅议城市绿化养护产业化趋向[J].宁夏农林科技，2007（4）：66-67

[3] 魏喜俊.深化城市园林绿化管理改革[J].辽宁经济，2005（10）：16-17

（作者单位：温州市公园管理处 浙江温州 325000）（责编：赵毅）