底线理论与政策制定研究

王廉+郑重

摘 要：目前社科理论界有一个思维定势：高大上容易受到好评。这实际上是美国“精英政治”的“中国式话语”。“精英”与“平民”的对立，是西方式民主的一个特点，中国切记不能学习。因此，在政策制定中，要使“愿景”得以实现，政策的边界底线设计是关键。可以说，没有底线边界的政策，俨然如空中楼阁。文章从底线思维、底线理论与政策制定研究三个方面进行了分析。

关键词：底线 思维 理论 政策制定

中图分类号：F016 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-037-03

一、“井”字型思维是底线思维的特征

底线思维是一种N维思维，是线性+网状+全覆盖的“井”字型科学思维，其特征包括线性阶段思维、空间网状思维、全覆盖内涵立体思维几个方面。

1.时间节点线性思维。阶段思维特征：底线思维的基础是一种线性思维，它把思维过程化、数字化与节点化。解决发展进程中路径与关键节点问题。包括临界点以上，临界点以下，而“0”则是边界。0以下是负临界点，以上是正向临界点。如大众就业是边界，而不同行业、人群、区域的“容许不就业率”%是底线。因此，“大众就业”或“劳动力就业率”。可以设计为：最低就业率要求→社会允许失业率→动态满足型就业→充足就业。在这里，底线是“最低就业率”，底线的社会满足边界状态应为“社会允许失业率”。如果是就业与社会产业相关联系，其模式可以这样设计：大众就业与产业→民营经济主导→国有企业健康发展→国际企业在全球占一席之地。

底线与边界的关系是：底线是最低触底，边界是最低触底的一个社会均衡值或可允许度，假设底线为“0”，边界可能是“0.001”。0.001是一个“报警”的数字。用A表示0，0.001表示B，报警符号为F，形成这样的函数关系。

思维方式分析：如国民收入的增加过程与5个节点，贫困线→小康→中等收入→中高收入→高收入；又如国家政治纲领线性的阶段设计，“中华复兴梦境实现”→全覆盖国民幸福生活→全民迈入中高收入国家行列→国家科教文卫已经迈入第一序列国家→社会和谐与国泰民安。此外，城镇化线性阶段也可分为全覆盖城市群→城市群与大中小城市协调发展→产城乡融合→一批城市与一流国际城市并驾齐驱，用此思维方式，其它方面也可进行线性阶段划分。这就解决了不同阶段的政策制定诉求原则与底线。

时间节点线性思维状态次序为：萌芽→初级→中级→中高→高级，这5个阶段，每个阶段有对应相应内容。

2.网状空间思维。思维方式分析：在线性思维基础上，形成网状思维。它解决在线性思维基础上，如何做到不偏不倚，从而实现公平、公正与合理。如中国城市群划分，不能落下一寸土、一棵树、一个人，这就需要覆盖城乡国土→一二三级城市群规划→国际级城市群与国际城市建设。

思维模式状态次序为：横向+纵向→“井”字型思维形式→“井”字思维交叉点的“支点”。同理，各个次序节点对接相应内容。如一个人工作是横向的，纵向是成长与成果，二者形成一个人的网状形象，加上分期（节点）目标设置，就形成了网状思维，这状态的思维就是互联互通思维。

3.全覆盖思维。思维特征分析：空间网状思维是在线性思维基础上的表格化，相当于荣格先生的“格思维”。全覆盖是在线性思维基础上，以空间思维为格局形成的网状的、坐标式的思维，是内容为王的思维。如国际城市群、区域城市群、生态城市群和6级城镇体系，以及顶层设计是由底线设计所决定的，而底线思维的边界和内容，决定了顶层设计的质量、内涵与可操作性。

思维模式特征：全覆盖思维状态次序为：线性→井字型网状→图形思维。也就是说，全覆盖思维是你画圆了的圆形思维，是内容为主的思维。目前中国城市群设计，是从一級到二三级。由于欠缺了底线思维，城市群未能涵盖全部国土与国民，是一个不彻底的思维规划，更因这种“高大上”的“精英思维”，不少的国土、国民被遗忘，这是很不应该的，或欠缺国民底线思维的。从这个意义上说，底线思维，也可叫360°“国民思维”。

综合上述分析，底线思维也可以表达：线性时点思维（年度、 3～5年等为节点）→公平公正的网状全覆盖思维（对象全覆盖）→内容为王（地缘地理、新与旧、战略与战术的）思维。

归纳起来，底线思维从行政政策制定看，就是国民诉求→区域诉求→行业诉求→国家诉求。比如小康与脱贫就是国民诉求，一二三级城市群是区域诉求，企业国际化是行业诉求，国家竞争力是国家诉求，落下任何一个环节都是不可想象的。

图3把底线思维用2条线分析：上一条线为理想政策，下一条线是保障理想政策的底线即风险设计。

对照我们一些政策的制定，如住建部规定的90m2住房户型，不同乡村地方政策一刀切等，就显得有些残缺不全或欠缺底线思维。此外，各部委对产业及项目的补贴政策，显然对大众如平民创业“托底”欠交代——多数人领不到创业补贴。再看农业部南亚办的2000亩园区补贴，对2000亩以下不认可，搞的是锦上添花。可见一个大众认可的政策，不仅要“锦上添花”设计政策，更要“雪中送炭”设计底线。

二、底线理论的内涵是边界“0”常态化

底线理论是以边界为临界点研究的“0”理论，“0”在这里是一种常态，0，-0.N与+0.N，都不是一种稳定状态。但稳定状态不是底线理论的追求极致，而是在+0.N设计时，要考虑其实施的0.1，0.2…等的“0”状态，-0.N同理。每一个节点都有一个“0”状态，“0”即是边界要恪守的。

1.底线理论的特征。底线与顶层设计的关系：假定底线为0，顶层设计为1，其数列分布为-0.N，-0.1，0，0.1，0.N，由于将边界设为0，0成了一个稳定状态，0.N与-0.N都不稳定。假定0为常态，0.1～0.N要保证其常态状况，须有N种支撑条件，同理，-0.N也一样。因而，保持底线设计和边界恒定，才可能有一个正环境，即不低于0状态的环境。底线理论作为一种恒定思维理论，也是0边界理论和与不低于-0的目标诉求。其稳定与不稳定状态数列分布如下：

底线思维可以简洁描绘为：在空间上，是全覆盖的；在时点上，是聚焦节点的；在内涵上，是要考虑风险大小的。如空间城市群划分底线，既要从“高大上”考虑，也要从最边远、最底层的边界托底覆盖全国国土，制定的政策才可能是科学的。

2.底线理论的政策表达方式。理论模型分析：一是时间序列为月、1年、2年至10年以上，可根据时点需要分期制定，它解决不同阶段的不同诉求；服务对象为各阶层、各种职业、各种文化消费人群主体等；也解决全覆盖托底问题，以及解决不同地理、地缘、文化、生态区域的问题，公平公正问题和解决法律、德治或情理与法的综合问题；以及解决从小风险到大风险的问题。归纳起来，底线理论要解决：时间节点→服务对象→空间全覆盖→受众的公平公正→风险防范。

政策表达次序：上述理论运用到政策制定，就是要解决从低到高、从小到大、从弱到强、从少到众、从近到远、从局部到全面的“六从”。比如城市体系从小城镇→中心城镇→中小城市→大中城市→大城市→超大城市。

3.一般政策框架体系运用分析。从理论角度，底线理论的政策框架体系，应由5个方面构成，包括政治体系、经济体系、社会体系、人力资源体系与专项政策体系。

行政政策体系：稳定+发展是底线，民生是基础，公信力是方向，和谐是目标。因为，民生及公平公正的社会氛围，决定了政治体系是否科学，以及政策的动态调整方式与内涵。其政策模型为：民生和顺→稳步发展→公信力较强。

经济政策体系：国民就业与区域发展，需要建设起一批世界级的生态城市、产业园区，以及发展一批世界级企业、品牌，更有适合大众的产业和就业环境，才可能是科学的经济发展体系。其政策模型为：行业发展有序→新旧产业兼顾→战略与战术产业发展均衡。

社会政策体系：区域发展相对平衡，人与人之间相处较好，社会治理广泛参与，居民生活基本幸福。其政策模型为：国民合作→和睦相处→社会比较公平→发展基本兼顾。

人力资源政策体系：精英与平民各得其所，农民与大学教授收入差距相对较小，全民受教育程度较高。其政策模型为：各类精英得到广泛发展→平民诉求得到重视→人与人之间收入差距较小→平等处处可见。

专项政策体系：如国土资源管理划分全覆盖，不落下一寸土地、一个人、一棵树。又比如城市群划分为三级，城镇体系划分为六级，就基本涵盖了全部国土与人口。其政策模式为：立体全覆盖→网状链接→市场全覆盖→利益共享全覆盖→风险防范全覆盖。

4.N维井字型结构。N维设计：底线政策体系还可以新与旧、时尚与传统传承、科学与欠科学渐进设计，以及不非此即彼的3～N维设计。如2012年马云与王健林打赌：一个电商，一个零售，如果电商2020年销售达50%，王健林输，相反亦然。如今纯电商时代过去，线上线下已经在改变，亚马逊又杀出线下主导的新零售时代模式，表明了科技的融合与社会元素的综合。

从上述分析可以看出，底线理论的政策体系，是以全覆盖为核心的，在具体政策设计上，边界是底线通往顶层的支点。如果只有顶层设计而欠缺底线，等于没有边界，其政策执行中风险便显而易见。事实证明也如此。如2008年4万亿元大多进了房地产市场，在政策设计上就是缺底线边界。

三、政策制定分析：从初始至高级状态

运用底线理论思维制定企业、行业与国家政策，从初始至高级状态是以年度或项目实施为节点的，这就形成了时间维底线的几何级数变化。即在政策制定中，要考虑不同时点的不同临界点，以及不同阶段实现阶段成果后的N种临界点。

如何运用底线思维理论呢？我国与国外都有不少成功例子，如低保户的底线设计，大病治疗全覆盖，国土功能区规划。但也有许多政策不到位的例子，这些例子反映了底线与边界的设计之缺失形成的危害。下面一些分析显然具有一定的启发性。

1.综合运用分析。政治体制政策制定：一个没有压迫和剥削的社会，是人类的共同追求。如果公私合营、允许土地分田到户其模式设计可考虑为初级社会主义，那么社会主义初级阶段为公私混营→初中级应是国企与民企兼容发展的小康社会→法制公平社會应是民企份额较大的中级→中高级应是公正的各种所有制高度混和社会→高级社会是人人平等的个性化经营。显然，这样划分每个阶段的底线边界就清楚了，不至于眉毛胡子一把抓而搅成一锅粥。

房地产政策制定：目前我们的房地产政策值得认真对待，各地欠缺底线的政策有很多。虽然近年有改进，但仍然任务艰巨。如何设置设计底线的房地产政策，新加坡也有一些方法。新加坡的房屋政策是：一个核心家庭只能拥有一套组屋（廉租房），一生只有两次购买组屋机会，如果第二次购买，组屋就必须退出，弄虚作假有罚款、坐牢等。对永久居民、外国人、公寓、别墅、信贷、准退都有购买边界的政策，许多发达国家与地区亦有不少经验可借鉴。我国的购买政策模式亦可这样设计：底线为一套组屋（2套受罚）→组屋与非组屋购买规定→对永久居民与外国人的其它规定→地方规定。

产业政策制定：我国的战略产业政策不少缺乏准入与退出机制，更有缺乏传承、改造机制，对民间企业参股国企政策也需要进一步完善。如此战略产业政策制定完善，可以这样强化设计：

国民向心政策设计：国民对自己国家的关爱，可从教育小孩开始，如主动掏钱培养小孩学习足球→参与职业化培训→鼓励或参与市场化如俱乐部之类的经营，这样，国家意识才能从底线设计做起。又如国民的社会和谐态度，应从骂人、吐痰和尊重别人隐私开始。比如入侵私宅美国法律规定最多可罚2000万美元，侮辱别人如吐痰最多可罚500万美元。当年美国一富人吐别人口痰就被罚款500万美元，让你不敢犯第二次。美国法律惩罚到你“不敢”，就是不能触碰国民的底线。德国的教育也有这个味道：如小孩通常得不到父母送别人孩子的生日礼物钱，要靠孩子自己动手想办法，父母可给予一些提示和做礼物时的资助而已，这样便可从小培育孩子爱心、独立和配合精神。

民安政策底线设计：从国家稳定角度，国民的安居乐业是底线设计的头等大事。如何设计呢？国民的勤奋、安静、守护家园、守纪，是由国民收入结构、消费心理等所决定的。这就要保证国民既要富又穷的状态。富是指国民收入较高，穷是指国民固定资产财富较少。要形成这种状态，经验证明，需要保证：

A.国民2/3工资收入用于购非固定资产；

B.国民2/3以下构建房，1/3以上租房；

C.国民2/3投资在保险、国债、养老基金；

D.国民2/3以上家庭不进入股市。

用下图表示，即国民四个2/3投入与消费结构，决定了国民的安定心理。德国在这方面最为典型，其次为瑞士、瑞典等绝大多数发达国家。

2.其它运用分析。宏微观结合政策制定：最近国家将空间规划、城市群规划放下给省市区，这是一种进步，如何设计，底线理论可派上用场。如国家确定全球城市、国家中心城市与大都市圈、省市则围绕具体情况设计。此外，还应考虑在下放空间规划权时，或者在权力运用边界上，还应有区域地缘政治一级的衔接，如制定一二三级城市群标准，制定特色城镇标准，而不是规划多少个或全部下放。不然会造成边界模糊，而边界模糊是缺乏底线思维的另一种表现，产业政策制定同理：国家管标准，省市管产业，地方管项目，企业管产品。

企业及管理政策制定：底线设计的运用，还可以具体到一件小事、一个项目。如设定养猪场养生态有机猪，通常有2种方案：一种是加盟成为平台猪场一分子，另一种自建平台猪场。如浙江桐乡的嘉华牧场沈建平，历经20年建成了“五星级猪场”。他的顶层设计是生态有机猪场，要达到这一目的，有3个底线系统须保证：猪的本质即欢乐玩耍的生存快乐系统、猪粪尿清洁处理系统、智能管理系统都必须达国际标准，这是底线，也是边界，否则沈建平先生养不出生态有机猪。

（作者单位：广州泛诛城市发展研究院 广东广州 510500；中山大学新华学院 广东广州 510520，第二作者郑重为中山大学新华学院副教授。）

（责编：若佳）