关于治理雾霾和“偷排”的思考

李培玮

雾霾肆虐已成国人心中之痛，而工矿企业违反环保规定“偷排”工业废气，无疑是引发雾霾的一项重要原因。近来读新制度经济学创始人罗纳德·科斯 的名作《社会成本问题》，使我对雾霾和“偷排”的治理有了更加深刻的认识。

《社会成本问题》探讨的是“对他人产生有害影响的那些工商业企业的行为”，毫无疑问，雾霾就是一种典型的有害影响。科斯开篇即鲜明提出损害问题具有交互性质，问题的实质和要点是：“允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害”。工业废气排放损害市民身体健康，但反过来，禁止排放废气则提高企业成本损害企业，按照科斯的观点，应该比较哪种损害更严重。

然而我们按照何种标准来衡量严重程度呢？科斯的答案是市场交易。在《社会成本问题》中科斯列举了大量关于损害的案例，深刻指出了一点：无论制度（产权）的初始设置是允许损害还是禁止损害，双方都能够通过自由交易的方式使得损害降到最低。也就是说，如果在实施禁止废气排放的制度时发现企业受损超过市民受损，那么企业可以支付一笔赔偿给市民以取得废气排放的权利；反之，市民则可以支付一笔补贴给企业以取得呼吸干净空气的权利。最终的社会资源配置状态，并不取决于权利义务的初始设定，而取决于人们对各自损害的价值评判。

结论当然不止于此，科斯进一步提出以上方案有一个重要的假设前提，即不存在交易费用。在没有交易费用的世界，解决方案如同上文所述非常简单，然而这是不现实的。在考虑交易费用后，权利义务的初始设定也将对社会资源配置状态形成影响。

在雾霾和废气排放的案例中，有两项极为重要的交易费用，一是市民和企业意见偏好的收集、处理、反馈所消耗的资源，二是交易的协商、缔约、监督所消耗的资源。企业和市民数量巨大，交易过程也极其复杂，这都意味着巨额交易费用。事实上，凡是涉及公共事务的案例，交易费用普遍大的吓人，这就是为什么在雾霾这个案例上，我们需要政府介入的根本原因——政府在公共事务的处理中具有降低交易费用的功效。

传统的做法，是政府征收所谓“庇古税”，也就是说对废气排放的企业征税，又或者变换一种形式，制定一项禁止排放废气的规定并对违反的企业施以罚款。这种做法在《社会成本问题》一文中受到了抨击，科斯指出单纯的收取庇古税或实施禁止性规定并不必然带来社会福利的提升，因为它没有考虑到损害具有两面性。就“偷排”这个问题来说，庇古税或者禁止性规定不仅将消耗极高的监督费用，这种规定还是一种“一刀切”的管理方式，缺乏弹性。

即便政府克服自身对GDP和税收的追求，过高的监督成本也必然会制约制度实施的效果，没有哪个政府的环保部门有能力派出大规模侦查队对企业进行24小时监控。也许会有很多激进的环保主义者提出治理“偷排”的根本方法就是严刑峻法，然而这不见得必然有效。一个显著的事实是，在“新常态”经济转型期间，大量工矿企业和制造业企业处于微利甚至亏损状态，如果打击面太宽，其管理效果是可想而知的。

更重要的是，谁也无法保证环保部门制定的统一的环保标准，就是这个社会的最优资源配置状况。理论上说，要将废气排放降低到零是不可能的，或者说这么做的成本是无限大，故现实中一定会默许一定程度一定范围的废气排放。然而这个界限在哪里，我们该付出多大的成本来控制废气排放，这是无论经过多少调查不可能得出准确结果的。而一旦我们制定一个统一的、高规格的标准来约束所有企业，其实际效果很可能是大量企业在获利底线上铤而走险。一旦这种行为成为业内心照不宣的“潜规则”，“法不责众”的环境下模仿性违规便应运而生。禁止排放的制度框架到了地方政府的细则实施环节，实质上的权利义务很可能会变得模糊。

按照科斯的模式，废气排放可以用市场交易的方式解决。当然，交易的前提是产权界定——到底应该禁止排放还是相反呢？如果没有交易费用，那么无论如何界定产权，最终的污染程度是相同的，不同的仅仅是市民和企业的财富分配而已。从价值取向上说，似乎我们应该倾向于市民，支持禁止排放。然而本文认为还有一个更重要的原因支持这一选择，那就是在禁止排放的产权界定下，可以实施碳排放交易这种交易费用更低的管理模式。

碳排放交易的本质，是在禁止排放的产权界定下，企业通过市场购买废气排放的权利。市场的解决方案意味着社会并非绝对禁止废气排放，而是要求企业用真金白银来购买。这种方式至少有三项有利的经济效果：

第一，社会可以寻找到一个废气排放的均衡点，有需求的企业到市场上购买排放的权利，通過衡量减排成本和排放权利的成本孰高，来确定一个“合理”的排放量。

第二，如果碳排放的市场需求大，那么碳排放权利的价格将上升，那些能源利用率高，效益好的企业，就更有能力在“价高者得”的市场竞争中获胜，社会自然也就能够通过这一途径实现一次产业升级。

第三，由于企业通过碳排放交易产生了分化，优质的企业就会倾向于主动遵守规则，“法不责众”、“投鼠忌器”的现象将会减少，对那些违反碳排放交易规则私下“偷排”的劣质企业，其管理难度和监督费用也就会明显下降。

最后一个需解决的问题，是企业支付的碳排放资金，应该如何运用的问题。碳排放权利虽然多是在二级市场交易，但一级市场上卖方所获得的资金，理应通过合适的途径用于减轻雾霾对公众的影响。只有这样，才符合《社会成本问题》所提出的基本解决方案。

综上所述，《社会成本问题》给我们的启示是：在交易费用/制度费用不为零的情况下，不同的制度或者说产权界定，对资源配置的效率是有差异的。对雾霾、“偷排”乃至大量的环境治理问题，仅仅从单纯禁止的角度进行管理，很有可能是低效的。我们必须关注不同产权结构下的制度运作成本，因为前者的节约可以同时惠及“损害者和被损害者”，是另一形式的做大蛋糕而非切蛋糕。

作者单位：成都七中林荫校区，西南财经大学博士后流动站