风险管控、村社一体化与农村善治

胡笑笑+王进

摘 要： 全球化风险加剧，改革转型期不确定性增加，村庄内生结构性矛盾突出，以村两委为主体的单一治理模式无法应对风险社会农民多元诉求，构建新型农村社会治理体系便成为时代之需。西北地区三省的调研结果显示实现村两委与农民合作社一体化发展，能够有效解决风险社会农村的棘手问题，这是未来农村社会治理的基本组织形式，有助于实现农村社会的持续发展与善治。

关键词： 风险管控； 村社一体化； 联合社； 监督机制

中图分类号： F306.4；F321.42 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.003

Abstract： As the risks of globalization intensify， the uncertainty increases in the reform transition. The structural contradictions of villagers arise， so governance model to the village committee as the main body of the risk society is unable to cope with the diverse demands of farmers， and construction of new rural social governance system has become the needs of the times. Through the research of three provinces in the northwest China， achieving the integrated development of the village committee and farmer cooperatives can effectively solve the difficult problems of risk society in rural society， which is the basis form of rural social governance in the future. We research the related content of integration of the village committee and farmer cooperatives which is the operation mechanism， the dynamic mechanism and the security system， which help to realize sustainable development and good governance in rural society.

Key words： the risk management and control； the integration of village committee and farmer cooperatives； the united cooperatives； supervision mechanism

一、引言

全球风险环境下，随着国家改革进程的推进，工业化、城市化的加快，我国农村社会治理体系在国家推进治理体系与治理能力现代化的过程中逐渐转型，以适应风险社会市场经济的发展要求。在农村社会转型中，大量人口外流，传统以地缘、血缘关系为纽带的乡土社会结构遭到瓦解，代之以逐渐形成市场环境条件下的“理性社会”。然而，在这种“理性社会”下存在着传统与现代的结构性断裂，即乌尔里希·贝克所说的自然与传统失去自身作用力后依赖人力所带来的风险。[1] 这种断裂使得在村庄组织功能弱化的境遇下，农民的理性要求无法得以满足，农业发展条件滞后，农村社会结构性矛盾凸显等一系列问题暴露无遗，这就为农民合作社的出现提供了现实基础条件。新时期农民合作社通过实现联合，有效地动员农民与整合村庄资源以实现社会的联动治理，并将农户组织起来抱团闯市场来增强市场竞争力和谈判地位，降低农户独自市场交易的成本，同时创新了农户进入市场的组织形式和农村社会治理体系的组织载体。[2]作为一种经济合作组织，农民合作社通过与村两委进行融合，实现一体化发展，不仅能够有效地弥补村两委在村级组织经济建设中职能不足的问题，同时還能够优化农村组织体系建设，从而实现新型农村社会治理体系的有效转型。这种村社一体化治理模式有助于风险环境下村庄复杂矛盾的有效解决与社会秩序的重构，同时也是未来农村社会组织研究的有效形式。

二、风险社会农村治理模式的弊病

（一）农村社会风险：治理危机

1. 市场环境不确定。弗兰克·奈特区分了风险的可度量和不可度量性，[3]即可度量的不确定性是风险，不可度量的风险为不确定性。中国当前市场环境状况，正如奈特所说，是不确定性与风险同在。随着工业化、城镇化的发展，农村社会风险也越积越大。大量农村青壮年劳动力进城务工，导致精英人才严重流失，出现了“空心村”。能够留在村里的大部分是老人和孩子，这类群体由于文化水平低以及对农村政治事务态度冷漠，使得农村社会治理中不确定性增加、村庄防范风险能力薄弱。此外，受自然地理条件或地域的限制，我国仍然存在部分农村靠天吃饭的窘境，因自然条件或地域差异导致农村生产存在差异或不稳定，而农村市场环境的复杂多变使得农民预期的不确定性增加。这种不确定性严重影响农村经济的持续发展，正在侵蚀着农村社会和谐秩序。农村政治和法律制度的不健全、社会保障体系的不完善等外部不确定性的存在，都会影响到农村社会治理程度，甚至诱发治理危机。

2. 经济发展不平衡。改革开放前30年，我国实施“先富带后富”的经济发展政策，加之受各种复杂因素的影响，我国经济始终处于一种发展不平衡的状态，这种不平衡主要体现在区域发展不平衡、城乡发展不平衡以及资源禀赋的差异性。随着改革开放的深入推进，处于优势地理位置的东部沿海地区受国家优惠政策扶持得以实现快速发展，而中西部地区依然贫穷落后，这就导致区域发展差距越来越大。对于农村社会更是如此，由于区位优势及扶持政策的“涟漪效应”，使得东部农村相较于中西部有更大的发展机遇，导致经济发展呈现不平衡性。尽管当前我国经济取得了举世瞩目的发展成绩，但是历史遗留下来的这种经济发展不平衡问题依然在威胁着社会的稳定有序持续发展，成为当前所有社会问题的重中之重。这种经济发展不平衡因子的存在会诱导农村社会风险性危机的发生，对于我国和谐社会的建构极为不利。

3. 农村社会结构性矛盾。社会经济的发展、城市化进程的加快、农村劳动力的外流，使得农村发生一些显著的变化，即农村人口结构的调整、治理主体的缺失、农民收入的多元化等，这些都在改变着农村社会阶层结构及其他各个子结构的格局，[4]而这种社会阶层结构的变化对于风险的产生也会起到催化作用。作为社会子结构的人口，其流动改变了费孝通先生笔下的农村社会格局，使传统相对封闭的村庄结构遭到瓦解，农村的边界日益模糊，从而导致农村的异质性增加。这种异质性的增加改变了人们进行日常信息沟通与交流的渠道或地方性共识，使农民的思维方式和行为逻辑产生差异，村庄缺乏凝聚农民公认的规范，导致村庄秩序无法正常维系。因此，笔者认为这种社会结构的矛盾也易导致农村社会风险的产生。

4. 农村文化现代性冲突。村庄文化作为农村社会发展的隐性力量，承载着特定时期、特定阶段、特定群体中人们的精神依托，具有规范和内化人们思想行为的作用。随着现代化进程的推进，传统乡土文化中的部分要素无法融入现代社会思想价值体系中，且乡土社会的人们受根深蒂固传统文化的影响，依然固守落后的思维认知，这就阻碍农村的文化教育紧跟时代发展的步伐，导致现代性的文化理念无法对农村社会的发展起到很好的教育性作用。这种文化教育发展的落后与现代化进程加快之间的冲突，就会为农村社会治理的推进增加风险。

（二）风险社会农村治理模式：复杂与单一的冲突

1. 村民风险感知度弱。城市化的发展，风险社会农村中大量青壮年劳动力外出务工，使得这类群体对农村社会所面临的问题和存在的风险性缺乏敏感。而生于斯长于斯的留守农民，受乡土文化的影响存在根深蒂固的保守思维方式，认为村庄事情和风险问题的解决应该是村干部的职责，加之自身能力的有限性导致对风险的感知度较弱，故而对村庄风险表现出一种冷漠的态度。

2. 村两委职能弱化。转型社会中，复杂市场环境的变化和农民趋利意识的增强，改变了乡土社会以血缘、地缘为结点形成的农村人际关系网络。传统的“熟人社会”关系模式被打破，引起农村社会格局发生改变，使得以村两委为主的村级组织在由管制型转向服务型组织后，其在农村治理中的动员和整合资源的职能不断被削弱，导致村民对物质和精神需求的多元化追求不能得到满足。在当前复杂环境下，村两委成员管理素质和服务能力的不足，使其无法及时地处理和解决所面临的新状况。

3. 治理主体与治理模式的单一化。市场经济的发展，村民经济理性与“算计”意识的增强，开始以市场化的思维方式要求满足多元需求，而当前农村社会管理模式依然是以“村两委”为主。这种单一主体模式随着农村社会的改革，其治理职能不断弱化，这就使得在市场环境下治理主体无法对多样资源进行动员与整合来处理复杂问题，尤其在风险社会中，对于风险危机的预测与应对处理能力的不足，导致农民多样化需求无法实现，农村经济不能有效发展，农村社会治理现代化进程无法保障。

三、风险社会“村―民―社耦合”一体化治理机制

（一）优化农村治理组织形式：“村―民―社耦合”一体化治理

乡村社会转型与社会内部结构的深刻变化，亟待重构农村社会治理格局，实现由传统以村两委为中心到“村―民―社耦合”一体化的转变。通过发展农民合作社，农民成为合作社的社员，实现由“自由人”向“组织人”的转变，使各社员在致力于合作社发展壮大的同时也实现自身的多元诉求，从而带动农村经济的发展。但是，在风险社会环境下要实现长远发展，合作社自身力量不足，政府的大力扶持——为其提供发展所需的政策环境和便利条件——就显得尤为重要。村两委作为基层社会最主要的政府职能部门和群众自治组织，具有为农村社会发展提供服务的职责。通过村两委与农民合作社的合作，形成耦合一体化的农村治理模式，一方面提高了村两委在农村处理行政事务和进行社会管理中的能力，增强其政治合法性，满足农民利益需求，调动广大农民的生产积极性和创造性；另一方面，这种多元共治的新模式优化了农村治理形式，顺应了市场经济发展的要求，充分动员农村社会力量，整合有用资源，解决农村社会问题，增强抵御和应对风险的能力，有益于营造一个安定有序和谐的农村社会环境，实现可持续发展。

（二）整合农村组织运行机制：正确处理各主体内外关系

1. 村两委内外部组织与服务关系整合。村两委作为国家治理体系在农村的基层组织形式，如何处理好内部的组织关系与外部的服务关系，对于当前风险社会下农村組织建设至关重要。在组织内部方面，村两委内部组织结构复杂性问题、纪律的有效性问题、制度健全问题等都会影响村两委在农村组织建设中服务功能的有效发挥。这就要求村两委具有敏锐的察觉与自我反省的能力，以发现并解决组织内部和自身的问题，实现与外部服务关系的衔接，尤其在风险社会环境下，村两委必须充分意识到自己的身份和职责，有效整合和正确处理好内部组织与外部服务之间的关系，为农村组织建设提供良好的社会环境。

2. 农民合作社内外部关系整合。农民合作社作为一种经济合作组织，以制度性“嵌入”方式参与农村治理，以此实现与新农村建设多方面的契合，对我国农村社会发展具有重要作用。[5]因此，风险社会中，农民合作社要扮演好角色，就要处理好内外部的关系，使其在新农村建设中发挥最大的效能。在合作社内部，组织文化理念、制度机制建构、人力资源管理、资金项目管理、生产管理、信息平台建设等诸多因素的有效整合，对合作社的发展与成长起着基础性作用。在外部关系方面，处理好与现有竞争者、直接竞争者、替代产品制造商、消费者等之间的关系，是合作社获取并稳定占领销售市场的关键。因此，合作社内部关系的正确处理是实现外部发展的前提，而外部关系的稳定是内部组织得以正常运转的保障，只有实现内外部关系的整合，才能体现合作社效用的最大化，实现农村社会的持续发展。

3. 村―民―社关系的系统优化。当前农村社会治理问题复杂与发展困难的境况下，如何处理好村两委与农民合作社之间的关系，对农村社会的治理与持续发展具有关键性的作用。村两委作为基层行政组织，具有合法的政治地位与乡村自治功能。农民合作社借助自身经济实力来实现村庄发展，满足村民生产生活多样需求，并对村两委自治功能的弱化形成一定的互补效应。而要实现二者功能的最大化，就需要系统优化两者之间的关系，发挥村两委的政治职能和政策扶持作为积极的扶助性推力，形成一种弥补市场失灵的有效保障措施[6]，为农民合作社营造良好健康稳定的发展环境，帮助解决发展道路上的障碍。同时，农民合作社的健康发展也能够弥补村两委社会治理的不足，并为农村经济的发展提供保障，有助于农村社会的持续发展与现代化秩序的建构。

（三）增强农村组织动力机制：促进风险社会农村治理模式转变

1. 各主体利益需求的驱动。市场经济环境所产生的价值理念浸入农村社会，其影响主要表现在以下几个方面。一方面，农民个人价值观的转变。这种价值观的转变主要受利益的驱使，导致利益作为影响农民人际关系网络发展的重要标尺，在市场化推动下使农村传统朴素的人际关系演变成市场交易关系[7]。这种利益会刺激农民改变谋生方式以获取更多物质追求，导致农民身份趋于多元化以及收入来源的多样化，从而促使农村转变治理模式，改变社会格局。另一方面，村两委作为村级组织，具有维系村庄经济持续发展的职能，村庄社会的有序发展有利于村两委政治地位的提高和公众形象的提升。但自身职能的弱化，使其在农村合法性地位的巩固急需“外援”的扶持。农民合作社作为弥补村两委经济职能不足的有效“外援”，参与农村社会治理，对处于风险社会的农村治理模式的转变无疑是最佳的选择。因此，各主体不同需求的驱动会不同程度地瓦解过去的农村治理模式，实现治理模式的创新与转型。

2. 农村制度建设和政策创新的需要。完善的制度建设和政策创新是农村治理模式有效转变的重要保证，而农民多样需求无法在当前的制度和政策环境下得以满足，这就需要制度健全和政策创新。以此引导农村社会治理机制和政策运行模式适应不确定的市场环境，为农村治理模式的转变提供制度性动力，促使农民合作社通过社员参与、代理人参与、村务参与以及组织建设参与等模式产生政治行为来保障与维护自身权益。[8]同时，实现农村政治发展的科学化与民主化，构建一个良好的政治生态系统与社会秩序，实现农村善治。

3. 农村社会意识与民众心理的转变。受传统地方性共识解体，乡土社会公认规范失序，农民异质性增加等农村社会转型与变迁的影响，使农民在新的社会文化价值体系下，公正、民主、信任和效率等价值观念日益凸显。这种整体社会意识和民众思想心理的转变已对传统农村社会治理模式形成巨大的思想冲击，使其无法正常满足市场经济条件下农民日益强烈的多样化诉求。基于此，传统观念与现代价值体系之间的矛盾为农村治理模式的转变带来思想驱动力，促使其注入新鲜社会发展力量，以此催生出“村―民―社耦合”一体化治理模式的萌芽。

4. 跨村联合社的发展壮大。农民合作社的发展壮大对农村社会的经济发展具有能动的带动作用，受地区环境差异以及村庄规模与发展程度不同的影响，农民合作社的规模与发展程度也略有差异，甚至有部分合作社受外部环境以及内部管理的影响，无力发挥实际功能而沦为“伪合作社”。跨村联合社能够使不同规模和特色的合作社联合起来，优势互补，带动“伪合作社”正常运转，壮大合作社的力量。这不仅能够拓宽农产品的销售市场，形成规模经济，提高市场竞争力，而且也能使更多的社员联合起来，在表达多元诉求，提供政策制定建议与行使监督等方面发挥作用。[5]然而，处于当前风险社会环境下，对联合社并没有赋予法人地位，没有给予相应的政策支持，造成联合社的发展障碍重重。这就为农村转变治理模式带来了经济动力，使其改变过去由村两委治理为村社共治，为跨村联合社的发展提供保障，并带动农村社会经济的发展。

四、风险社会实现农村善治的保障体系

（一）农村善治的基础性保障建设：加强风险防范

1. 提高风险预警监测机制的信度和效度。在我国，政府作为风险治理最重要的主体，应该主动承担责任，自觉履行预防和控制风险的职能[9]。因此，村级组织对于农村社会风险的治理肩负重任。在农村尤其是欠发达地区的农村，受经济发展、村领导人能力以及个体意识等诸多因素的影响，社会管理风险制度机制欠缺或风险预警监测机制的信度和效度缺失，从而加剧风险的产生。因此，完善风险管理制度机制建设和健全风险预警监测机制，成立专门风险预测机构，发挥多方力量产生治理联动效应，提高其应对风险的信度和效度，科学预测并分析处理风险，从而降低风险的发生率。

2. 增强风险管控理念的科学性。理念，作为一种意识形态，在思想文化领域会指导人们的行为，而社会风险管控的程度如何会受管理理念的影响。科学的管控理念有助于提高风险治理的效益，减少风险发生次数，降低风险治理成本。因此，风险环境下，要增强风险管控理念的科學性，对风险管控知识和技能的学习与培训便是不可缺少的部分。针对部分农村社会存在教育资源匮乏的现状，可通过组织村庄多方治理主体到高等院校进行相关专业风险管控知识和技能的学习，或鼓励专家学者入农村进行专业指导。此外，还应运用多种形式对村民进行风险知识的普及和教育[10]，从而实现科学管控风险。

3. 健全与完善风险反馈系统。风险源的复杂多元化，导致风险的类型、风险影响后果的复杂程度也随之增加。而且，这种影响具有频繁性、持续性的特点。因此，要实现对风险的精确处理，不仅需要预警和监测机制的健全，风险反馈系统的完善也是非常重要的。健全的反馈系统，可以明确风险管理方案是否可行及其产生的效果如何，从而决定是否继续执行该方案，并且为后续的风险评估和防范提供有价值的参考。

（二）农村善治的信息管理建设：构建完善的信息平台

1. 发挥互联网+、自媒体作用。在当前国家大力倡导“互联网+”和自媒体盛行的背景下，农村治理主体应充分意识到网络资源的重要性。在村两委与农民合作社耦合治理村庄的过程中，村两委通过互联网、自媒体等网络平台的舆论作用来加强对自身行为的监督，获取外界的建议以提高决策的科学性；农民合作社可借助于网络平台实现“互联网+农产品”，拓展农产品销售渠道，同时获取外部资源的支持以解决当前所面临的困难，实现农村经济的发展，从而达到农村善治。值得注意的是，应该合理利用网络，趋利避害。

2. 优化整合村社信息获取系统。村两委作为具有合法地位的村级组织，获取信息的途径主要是以上级文件、指令与政策等行政性方式，但受行政层级的限制，信息从最高层传达到村庄所需的时间长，这就导致农村政策的供给与社会需求之间存在时间差，无法使政策的效用发挥到最大化，甚至阻碍农村社会的发展。因此，优化整合村两委内部信息获取系统，借助互联网的作用，实现由单一向多元获取渠道的转变。此外，农民合作社在推动农村经济发展与参与社会治理的过程中，也应注意创新信息获取系统，优化整合多种资源，从而降低治理风险。

（三）农村善治的制度机制建设：体现为公众服务的价值取向

1. 事务信息的公开透明。当前，政府在履行社会职能提供公共服务的过程中依然存在追求政绩、片面发展经济、一味增强组织认同等不良行为，导致公共服务的质量下降，而无法满足公众的多元需求。[11]村两委作为农村社会中具有合法性地位的村级组织，要避免以上问题的发生，体现全心全意为农民服务的价值取向，就要加强农村政治制度建设，使村委会在村民自治的过程中信息透明；村党支部作为农村政权的领导核心，更要公开信息，让权力在阳光下运行，接受村民监督以防腐败。农民合作社作为农村治理的重要主体，在带领村民发展经济，实现多元利益需求的过程中，也要完善组织内部的制度建设，实施产品发展的信息公开，接受外部和社员的监督，从而增强合作社在社会与社员心中的认同感。

2. 村民权利的合法行使。人民作为国家的主人，有权行使法律所赋予的合法权利来参与国家事务与社会事务的管理。农村社会中，村民对于农村社会的治理有知情权、参与权、表达权、监督权与建议权等。因此，村两委应健全农村制度机制建设，可通过设立村务大厅开展一站式服务等方式，畅通村民权利行使的渠道，帮助社员解决在合作社中所面临的困境。这样既体现了为公众服务的价值取向，又有利于实现村社一体化，从而达到善治目的。

（四）农村善治的经济体系建设：帕累托最优

1. 健全资源赋予的监督机制。资源赋予的合理性关系到社会经济结构的风险性问题。在经济发展过程中，资源分配的不合理，容易扩大贫富差距，导致两极分化，激化社会矛盾，增加社会风险源。要实现农村社会资源尤其是稀缺资源的合理配置，就要完善村庄有限资源分配的监督机制。尤其是在当下国家大力推行精准扶贫的政策环境下，更要健全监督机制，加强监督，使村庄有限的资源落实到正确的位置以发挥最大的效用，从而尽可能地体现“帕累托最优”的原则，实现农村经济、社会的发展，达到善治的目的。

2. 完善农村合作社治理的制度建设。合作社作为参与农村社会治理的经济组织，在当前的社会条件下，依然存在许多不利于合作社生产经营与发展的外部因素，导致合作社组织的发展成本过高而存在风险。基于对现实复杂条件及风险因素的考虑，一方面，政府应给予合作社发展合理的政策支持，提供健康发展的制度保障。同时，合作社应加强内部制度建设，健全资源管理的制度机制，体现合作社发展的正规化、专业化，以此实现经济发展的公平与效率。

3. 健全村两委制度建设。村两委在开展社会管理活动的过程中，依靠职权来进行村庄资源的管理和分配。尤其是在当前竞争激烈与不确定性的市场环境下，村民利益需求多样化亟待满足，作为村庄资源的持有者，如何在管理决策过程中合理分配资源，实现优化配置，达到“帕累托最优”，健全村两委的制度建设就显得尤为重要。通过完善的分配制度，不仅为科学合理的资源配置提供了制度保障，而且减少了资源的浪费，降低了资源配置成本，从而体现公平与效率的原则，有利于农村社会经济的持续发展。

五、结论与讨论

笔者基于对风险社会下农村社会治理模式的研究，讨论了农村善治问题，重点分析了在当前不确定性风险环境下农村社会治理模式存在的问题、村社一体化治理的组织形式与运行机制和动力机制问题以及实现风险社会下农村善治的保障体系问题。通过结合当前农村社会治理的复杂环境，提出了独特的解决当前农村所存在的社会治理问题的途径，并为有效实现善治提供了具有一定价值的参考建议。诚然，在当前全球风险环境下，如何更好地完善村社一体化，实现农村善治与推进现代化进程，将是继续努力的方向。

参考文献：

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[责任编辑、校对：党 婷]