养老保险行政争议案件分析及行政争议解决方法完善建议

孙宏皓　张琦　陈昕烨

1基本情况

行政争议又称行政纠纷，是指国家行政机关之间，国家行政机关与相对人之间因管理活动而产生的争议。行政争议又分为行政复议与行政诉讼。行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。行政诉讼是指是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。行政复议与行政诉讼是公民、法人或其他组织解决行政争议的两种主要方法。

养老保险行政争议案件是指由于养老保险相关问题，在国家行政机关之间或国家行政机关与相对人之间因行政管理活动而产生的争议的案件。随着我市行政争议案逐年上升，针对我区近年发生的案件进行梳理、分类，查找原因，提出建议。同时这部分案件产生，也大大影响了工作人员的精力。

以西城社保局2012年到2015年四年间养老保险行政爭议案件不完全资料统计，养老保险行政争议案件共有49件，撤案案件10件。未撤案案件就区分人员类别而言，如下图：

通过查阅整理，有案件资料记录的养老保险行政争议案资料主要分为以下四类：养老保险缴费年限与视同缴费年限问题12件、退休审批问题5件、养老保险补缴问题2、及养老保险待遇核准程序有关问题5件。其中有一部分重合案件，这部分案件先进行了行政复议，因不满意复议结果又进行了行政诉讼。

2行政争议案件争议焦点

2.1缴费年限与视同缴费年限问题

缴费年限是指公司和员工按照相关规定缴纳养老、医疗、失业等有关社会保险费的年限总和，是计算发放社会保险待遇的主要参考之一。缴费年限包括视同缴费年限和实际缴费年限。核准基本养老保险待遇时需要确定《北京市基本养老保险待遇核准表》涉及的若干条件，目前正处于统账结合养老保险改革制度中间人退休高峰期，视同缴费年限核准问题层出不穷。而除去精确计算视同缴费年限的问题，确认实际缴费年限也存在诸多问题。通过归纳西城社保局提供的具体案例资料，整理出以下几个引起养老保险缴费年限与视同缴费年限核准争议的焦点：

（1）城镇职工参加养老保险之前被判刑、劳动教养并被开除及被企业除名的，其连续工龄从重新参加工作之日起计算。之前视同缴费年限不予认定。同时要求相关材料要原始真实。

（2）关于劳保及停薪留职的案件，焦点为如何确认劳保及停薪留职。

（3）知识青年插队期间计算工龄问题。

（4）外省市城镇职工基本养老保险参保人符合政策要求落户北京后，如没有进行工作调动进京手续，按目前连续工龄认定规定，无法认定其外埠工作年限为视同年限。

2.2退休年龄及支付时间问题

退休，是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残，完全丧失劳动能力（或部分丧失劳动能力）而退出工作岗位。相对于其他国家而言，我们国家的退休年龄相对较早，养老金存在较大缺口，供养比不足，人口老龄化严重。由于人口老龄化日趋严重，延迟退休政策势在必行。现阶段，根据我国现行法律法规明确我国养老保险时间跨度长、政策不断变化，这些都影响着退休审批。所以近年来由于退休审批出现的行政纠纷越来越多。通过归纳西城社保局提供的具体案例资料，整理出以下几个退休审批问题争议的焦点：

（1）特殊工种提前退休的有关问题。

（2）实行劳动合同制后，职工在用人单位内由转制前的原工人岗位转为原干部（技术）岗位或由原干部（技术）岗位转为原工人岗位，其退休年龄和条件按现岗位国家规定执行。

（3）退休时进行养老金待遇核准时，对于符合规定的退休企业军转干部，依据军转干部补贴文件规定，按原部队职级发放生活补助。

（4）由于个人原因，城镇职工基本养老保险参保人退休后没有及时向单位或社保局提出退休申请，导致养老金领取时间推后。因养老金领取时间推后造成的损失由个人负责。

（5）由于当前退休审批是由用人单位报送的，职工本人的参与度比较低，很多职工退休由于用人单位的阻碍，无法及时向有关部门反映，导致事后纠纷。

2.3养老保险补缴问题

养老金的计算发放依照多缴纳多收益、少缴纳少收益的原则。参加养老保险的公民可能因多种方面的原因未按时上缴养老保险费用，为了日后可以取得收取养老金资格或使领取养老金的金额增加，会选择进行补缴养老保险。

但依据国家政策规定，并不是所有人所有情况都能进行补缴。被保险人包括：在国家规定的劳动年龄内，本市及外埠非农业户籍的城镇职工；具有本市非农业户籍，依法经核准登记的个体工商户和以非全日制、临时陛、弹性工作等形式灵活就业的人员。这时就会出现一些是否可以进行关养老保险补缴的争议。通过归纳西城社保局提供的具体案例资料，整理出以下两个养老保险补缴问题争议的焦点：

（1）一直以来，由于自身经济情况等多种原因，一些在职介、人才中心委托存档的灵活就业人员不能连续缴纳养老保险费。而按之前的政策规定养老保险补缴只向单位开放，个人无法补缴，因此导致这些人员退休后将面临养老保险缴费年限不足或年限短，领取养老金水平较低的问题。

（2）被保险人为外埠农业户籍人员时，与《关于贯彻实施<北京市基本养老保险规定>有关问题的通知》（京劳社养发[2007]29号）文件规定的“被保险人”的范围不符，不属于补缴基本养老保险的受理范围。对于2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额为农民合同制职工缴纳养老保险费的情况的处理，仍按照《北京市农民工养老保险暂行办法》的规定执行。

2.4养老保险待遇核准程序有关问题

除了以上三大类养老保险行政复议案件外，还有一些与养老保险待遇核准程序有关的争议问题，同样经常出现在劳动保障部门的行政复议中。通过归纳西城社保局提供的具体案例资料，整理出以下几个养老保险待遇核准程序有关问题争议的焦点：

（1）当城镇职工基本养老保险参保人对劳动保障行政部门认定的养老保险待遇核准有异议时，应在知道该具体行政行为之日起60日内向本级人民政府或上一级人力资源和社会保障部门提出行政复议申请。若超过申请复议期限规定的，上级行政部门不再予以受理。

（2）劳动保障部门对于自己做出的养老保险待遇核准有更正的权利。

（3）由于计算机退休核准系统出现错误引起的争议案件。

（4）职工档案丢失，未缴纳过北京市职工基本养老保险，是否应该享有退休养老保险。

3争议原因分析

3.1外部原因

（1）档案管理的问题

有一种说法，在信息化时代纸质档案已经过时了。这是由于对档案的错误认识。《关于进一步加强基础管理，规范退休核准工作有关问题的通知》（京人社养发[2011]49号）劳动和社会保障部1999年3月9日《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号），明确规定：一是准确确认参加工作时间，需以职工个人档案资料为主要依据。但对于92年之前的年限主要是通过档案审核来认定。在认定时依据文件规定，档案要有连续性合理性及原始陛。也就是说对于工龄的认定还是仅依据现有原始档案。

社保局工作人员在认定时对于实际实事的认定只能通过原始档案来认定。从出现争议案件图表来看，一大部分争议的案子来源于职介人才社保所等个人存档人员。而在个人存档争议案件中，主要是由于档案材料不全，无法认定工龄或特殊工种提前退休。这种现象需引起我们重视。

而现实情况：一是在80年代末90年代期，下海潮出国热，出现许多新企业，同时国企改革，大量的倒闭破产和改组改制，职工档案管理一度相当混乱。有的地方职工档案在仓库长期堆放无人管理，出现发霉、受潮、虫蛀乃至丢失的现象。有些部门则把职工档案管理维护当成盈利的工具，向职工个人收取高额的费用。以至有的下岗失业人员因交不起档案管理费宁愿不要档案等等，出现丢失档案及材料不全的问题。给以后的接续养老保险关系和办理退休手续带来不利影响。

二是对于档案丢失的问题目前比较麻烦，成为矛盾的爆燃点主力军。我们文件规定是从原始档案认定退休要点的实事，而对于确实从事工作而丢失档案的工作实事怎样去确认，目前是空白。而通过民事诉讼去解决丢失档案的问题，结果与本人诉求相关太远，通过了解，目前因档案纠纷是实行“一裁二审”，但对于这部份情况，在胜诉的情况下赔偿与只有8万左右。但对于单位破产不存的情况更是无法得到相应的补偿。

三是个人对档案不享有所有权，原因在于人事档案不同于普通物品。人事档案的价值在于它所记载的信息，而非作为其载体的纸张的价值。人事档案记载了个人信息，包括受教育、工作经历、所受奖惩、品行评定、工资水平等，因而与人的身份密不可分。个人对人事档案既无保管权，也无知情权，更无处置权。在这种情况下，如果因档案丢失或缺少材料，至使无法享受待遇，或因此不能认定其视同缴费年限，或无法办理正常的特殊工种提前退休的问题，这是一具矛盾争议焦点。

（2）个人对养老金期望值高，实际养老金替代率相对偏低。

养老金替代率是指勞动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平的比率。当然为了说明，这个比值率可采用不同类人群来划分，如个人缴费的、企业缴费的、行业缴费。由于国家政策规定原因，企业工作者的养老金替代率远低于机关事业单位工作者。过高的期望值与现实领取水平形成落差，导至对政策的不理解。目前本人手中《北京市基本养老保险待遇核准表》中显示的信息也只是个人领取金额。由于待遇核准的公式较为复杂，有的退休职工通过与同事作比较等等。较易形成矛盾。

（3）申报单位桥梁纽带作用发挥不明显，养老保险宣传不够到位，同时养老金关注群体两极化。

通过对西城区参保部分人员调查了解到，年轻人对养老金关注少，临近退休人员对养老政策关注多。造成这种现象的原因，一是年轻人感觉现在关注退休有些早；二是对于自己的缴费与将来领取待遇没有一个直观的印象。对于当事人的一些问题需要通过申报解释沟通的，通过现实情况看，发挥不是很好。在单位独立用工体系下，单位缺少专业的劳资人员。而对于出现劳资问题矛盾需要解决时，单位劳资工作人员基本不能解决问题，直接推给行政机关解决。一是由于本身也不是专业的，不能够讲明问题的原因，二是他们存有认为责任主体不在于申报单位。导致本人问题解决不了，焦点都集中到审批机关。

3.2内部因素

（1）政策不够统一完善。

以工龄认定政策为例，各省间存有差距。随2009年66号转移接续实施，2013年250文件规定，外地退休人员档案审核依据当地标准审理完后发函至京。随着外地在京退休人数不断增加，这样前后政策的不统一务必会造成新的不公平及新的争议案件。如山东对民办教育认定连续工龄政策与我市略有不同。同时对于视同缴费年限认定起始点各地也不近相同。如北京在认定视同缴费年限时确认在开始参保时间，而对于外地许多省市视同缴年限确认点为个人建立帐户之前都认定为视同，而对于这种情况，外地人转入北京后依据《关于贯彻实施<北京市基本养老保险规定>有关问题的通知》（京劳社养发[2007]29）第二十八条：以对于外埠实行个人缴费年限制度至建立个人帐户期间，个人帐户资金未转入本市的，没有记载缴费基数的，缴费工资基数和缴费年限为O。这样的不统一必然导致一些养老保险行政争议。

（2）工作人员责任心不强，法制意识淡薄，消极履责。

4完善建议

总体上，养老保险行政争议案件数量呈逐年上升趋势，争议案件的最终复议、判决结果也多为维持劳动保障部门行政行为。养老保险行政争议有案情复杂、争议内容广泛，历史遗留问题多，处理依据复杂、专业性强，社会敏感度高等特点。下面将从宏观与微观两个角度对社会保险中养老保险行政争议处理给出完善建议。

4.1宏观角度

（1）设立专职部门或机构，处理养老保险及其他社会保险相关争议，并开展专业咨询与政策普及工作。

现阶段我国行政复议程序是在行政系统内部进行。行政复议机构的工作经费，人员编制等均受制于社会保障行政部门官员、政府以及财政部门，影响了复议人员独立办案的能力，使得行政复议机构难以完全中立地处在复议申请人和被申请人之间，进而阻碍了行政复议机构的公正裁决。现阶段我国的社会保险行政诉讼解决方式未明确区分社会保险争议与民事和行政争议的差别，漠视了社会保险争议的独特性，使当事人难以获得公平公正的法律救济。

德国作为世界上最早拥有社会保险的国家，专门设立了社会法院来处理养老保险及其他社会保险争议。借鉴德国解决社会保险方面的纠纷模式，我国可设立专职部门进行养老保险及其他社会保险争议案件的处理工作，保持处理机构运作的独立性、专业性并能与其他民事争议与形式争议解决方式相区分。

同时，此专职部门可开展相关政策法规的咨询与普及工作。由于养老保险及其他社会保险有案情复杂，处理专业性强等特点，被保险人大多不了解具体政策信息。若有专职部门提供复议、诉讼前的政策法规咨询与政策普及，可减少由于被保险人不了解政策信息而进行的复议与诉讼，达到减少争议、节约社会资源的效果。

（2）梳理、规范不同省市地方关于养老保险及其他社会保险的相关政策文件，进一步出台国家级别法律。

2011年《社会保险法》出台前，各省市地方为解决社会保险相关问题发布了大量地方性规章政策文件。各地方的具体文件之间缺少一致性，甚至存在互相矛盾的情形，给实践中行政机关处理社会保障事务的操作带来了困扰。而《社会保险法》出台后，并没有真正改善之前各地政策文件不一的情况，更多的只是明确、规范了社保保险的内容。当前我国缺少一部从国家层面对社会保障基本问题制定的系统的基本法律，现行的社会保险法、劳动法或其他行政条例、规章及各地方文件中都有适当提及公民享有的社会保障权，其中更多内容都体现在“决定”、“暂行规定”、“意见”、“办法”等不同层次、效力却偏低的法律文件中，没有一个统一的法律作为界限规定，处理养老保险或其他社会保险争议时面临各地方处理规则不统一，导致争议处理结果有失社会公平的结果。

4.2微观角度

（1）从社保局工作角度来说，要健全建立三项制度，达到未雨绸缪，防患于未然。

一是建立完备的受理申请登记制度。对于制度的建立，要依据法律法规结合自己工作实际，本着即方便于民，又规范程序。

二是设立高效正规的答复告知制度。告知解释是向当事人告知释法解疑，进行法律宣传化解矛盾的有效途径，并可以减少因当事人的误解而产生的诉累。这里所说的答复告知即有审核机关对申报单位的告知，也有申报单位对退休当时人的告知，做好解释工作。如在接收档案的关键环节就要求事先告知。

在审核档案办理退休手续时，答复告知上要确保答复准确，告知全面。对于不是本单位职责的，在告知上应主动沟通联系，共同协调解决。对于是本责任的一定要告知及时全面可行。对于告知书内告知的内容，应该具有“告知三性”。一是告知的及时性。在规定的期限进行办理，办理时限不能超过法律规定的期限；二是告知内容的全面性，表述内容要全面，要一次性告全，不要反复告知；三是告知内容的可行性（引导性）要告知材料可行性，不要告知不能完成或本身就无法完成材料，但是由于单位应该具有而由于单位历史原因造成的除外。对于答复告知不能仅局限于形式，更需要不拘一格，注重实体问题的解决。在工作上应做到“主動沟通联系，共同协调解决”，而不能互相推诿。

三是坚持制度落实，明确必要的考核追责制度。首先有好的制度，同时又要落实到位。制度的生命力在于执行。强化监督执纪，加大必要的问责力度。其次要树立法制思维，让法制思维成为一种习惯。如果没有法制思维，再好制度也是打了折扣的。所认工作人员要做到熟知法律，精通法律，在法律规定的范围内，严格执法，依法办事。最后是申报建立一批固定的劳资队伍，并时行针对l生的培训教育工作。

（2）被保险人达到退休年龄后未提出退休申请，劳动保障部门联系被保险人提醒办理。

被保险人达到退休年龄可以提出退休申请而未提出时，劳动保障部门联系被保险人提醒办理退休手续，以避免因导致养老金领取时间推后给被保险人造成的损失。减少争议，使每个人都能公平的享受到养老待遇。

（3）养老金核准时，让退休人明确工作年限、退休时职位、待遇计算公式和计算方法等信息，尽量避免出现争议

在养老金审核时，人社局在通过计算作出《北京市基本养老保险待遇核准表》后，可先把资料通过邮寄、邮件等方式发送给退休人，了解其是否对审核存在异议，如有异议，可提前提出并解决。以免上升到行政复议、行政诉讼层面。

（4）将行政复议的书面审查方式改为劳动保障部门与被保险人共同参与审理的方式。

公正公平裁决的前提是必须有案件双方当事人亲自参与、对案情进行充分辩论，并提供真实可靠的事实依据。现阶段行政复议进行的书面审理只是从提交的证据材料等文本上作出初步判断。书面审理中所提供的书面证据材料未经当事人的互相质证，因而不能准确查明争议焦点和权利义务关系，不能完整反映事实真相。

（5）改行政争议处理立案审查制为立案登记制度。

对申请人书面或口头提出的，应依法应该受理的案件，做到有案必立、有案必理。对所有的申请全部予以登记，并且向申请人出具注明收到日期的书面凭证。对符合申请条件的，依法登记。对不符合条件的，作出不予立案的裁定，并载明不予立案的理由。不得以非正当理由拒绝接受申请，不予立案登记。

作者简介：

孙宏皓，出生年月：1996年8月4日，性别：男，民族：汉，籍贯（精确到市）：北京市海淀区，学历：大学本科，研究方向：养老保险行政争议案件研究

张琦，出生年月：19950901，性别：男，民族：汉族，籍贯（精确到市）：北京市平谷区，学历：大学本科，研究方向：养老保险行政争议案件研究

陈昕烨，出生年月：1995.06.12，性别：女，民族：汉，籍贯（精确到市）：北京市，学历：大学本科，研究方向：养老保险行政争议案件研究。

（作者单位：首都经济贸易大学）