利益相关者视角下的大学生基层就业政策优化研究

陈祥云

摘 要：大学生就业是一个涉及全局的重大问题，政府为拓宽就业渠道，实施了促进大学生到基层就业的政策。基于利益相关者视角来探究大学生基层就业政策中各利益相关者的利益诉求，分析政策执行中存在的问题，在此基础上提出了大学生基层就业政策优化措施，以推进大学生基层就业政策的完善和有效实施。

关键词：大学生；基层就业；利益相关者；政策优化

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2017）01-0019-04

Abstract： The collegiate employment is a major issue that involves overall situation. For widening the channels for employment， the government has implemented a series of new policies that promote the employment of college graduates to the grassroots. In order to improve and implement the college students grassroots employment policy effectively， this paper selects stakeholder' image as the study object to explore their interest demands in the collegiate grassroots employment policy and analyze existing problems during policy implementation. On the base， some optimize measures of college students grassroots employment policy are put forward.

Keywords： college students； grassroots employment； stakeholders； policy optimization

我国高等教育迈入大众化阶段以来，高校毕业生屡创新高，社会惊呼没有最难就业季，只有更难就业季，大学生就业问题成为一个重大社会问题。党和政府高度重视大学生就业问题，为解决大学生就业难，拓展就业渠道，促进高校毕业生积极面向基层就业，国家统筹实施了五个专门基层就业项目，即大学生志愿服务西部计划、“三支一扶”计划、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、选聘高校毕业生到村任职计划，农业技术推广服务特设岗位计划。

在基层就业政策引导下，越来越多的大学生到基层就业，取得了令人瞩目的成绩。然而，在市场导向的就业模式下，大学生基层就业意愿不强，到岗后离职现象比较突出。目前虽然没有对大学生基层就业政策实施效果的量化评估研究，但是相关研究表明大学生基层就业政策目标实现情况不容乐观。在政策实施的过程中，各利益主体基于自身的利益诉求展开激烈博弈，政策目标的实现程度取决于各方利益博弈的结果。因此，从利益相关者视角来探究大学生基层就业政策中各利益相关者的利益诉求，分析政策执行中存在的问题，探寻在利益协同的基础上相关主体的合作之道，对于优化大学生基层就业政策和有效实施具有重要意义。

一、大学生到基层就业政策中的利益相关者及利益诉求

（一）政府及其利益诉求

政府对大学生就业承担着不可推卸的責任，就业政策是政府为实现就业规划、保障公共利益的工具之一，在促进大学生就业工作中发挥着重要的作用。首先，解决大学生问题就业是基层就业政策的核心利益。政府在制定大学生基层就业政策时，以实现高校毕业生的充分就业作为首要目标。党的十八大报告明确指出“就业是民生之本”，实施积极的就业政策，千方百计扩大就业是新形势下政府义不容辞的责任。高校毕业生是我国最大的就业群体之一，其就业是事关国家全局的重大问题，高校毕业生就业稳则心定、家宁、国安。其次，大学生到基层就业为培养优秀青年人才提供了有效途径，有利于培养社会主义合格接班人。在基层，大学生可以知国情、察民意、磨炼意志、提高自身素质。通过基层锻炼，大学生的综合素质得到全面提升，成为一名既有现代科学文化知识、又有基层工作经验和强烈社会责任感的优秀青年人才，必将在建设祖国、实现中国梦的进程中发挥应有作用。最后，大学生到基层就业是促进基层教育、卫生、农业与扶贫等社会事业的发展的需要。在计划经济模式下，政府通过下达指令性计划的方式向基层选派人才；在市场经济条件下，基层在人才竞争中处于劣势，很难留住人才，而大学生基层就业政策提供了一种新的向基层输送人才的模式，必将推动基层教育、农业、文化、卫生等事業的进步。

（二）基层单位及其利益诉求

基层单位是大学生基层就业政策中的用人主体，也是有关政策的落实者，其利益诉求有以下几个方面。首先要求大学生具有较强的专业素质，具备独立胜任工作的能力。大学生到基层就业的工作岗位主要集中于教育、农业、医疗、经营管理和社区管理等方面，这些工作一般都具有较强的专业性，因此基层单位关注的是到基层就业的大学生是否具有较强的专业技能，是否能够独立承担相应的工作。其次，要求大学生综合素质高。基层工作是“上面千根线，下面一根针”，因此对基层的大学生来讲，除了过硬的专业水平外，还需要较强的表达与沟通能力、适应能力、抗压能力、学习能力、吃苦耐劳的精神和平常心等等。最后，大学生有扎根基层的意愿。基层单位希望大学生来了之后真的能在基层干一番事业，成为基层留的住的人才，而不是把基层工作作为一种跳板。

（三）高校及其利益诉求

高校承担着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承四个任务，但是根本的任务在于人才培养。毕业生就业状况是高校人才培养质量的综合反映和重要标志，关系到学校的生存发展和社会声誉。教育部规定，高校的招生计划要与毕业生就业状况适度硬性挂钩，要求对就业率连续2年低于60%的专业，调减招生计划直至停招。就业率是高校培养的人才是否获得社会认可和接纳的最直接的体现，因此成为衡量高校办学水平的重要指标，也是考生选择高校的重要参考。因此，高校关注的是大学生基层就业政策能否吸引到毕业生去基层就业，从而提高学校的就业率和学校声誉。

（四）大学毕业生及其利益诉求

大学生基层就业政策扩大了就业需求，解决了部分毕业生的就业问题，避免其陷入毕业即失业的困境。大学生到基层服务后他们的诉求主要有：第一，在服务期内有相关政策是否可以落实到位。首先，大学生到基层要有基本的生活保障，因此政府提供的补贴要及时发放到位，不能拖欠。其次，任职期间的医疗、养老保险、人身意外伤害险要及时办理。这是解除大学毕业生在基层工作后顾之忧的重大问题。最后，专业技术职称评定、组织人事关系、户籍档案管理等要按照规定妥善处理。第二，基层单位是否可以提供一个施展才华的平台。大学生光想干事还不行，要有事干才能干成事，为此基层单位要为大学生开展工作创造较好的外部环境。第三、服务期满后的优惠政策能否兑现。大学生非常关注基层服务期满后的去向问题，政府应对期满后的各项政策作出具体说明并予以保证，并具有可操作性，让服务者在选择基层就业时已经清楚，从而消除顾虑。

二、大学生基层就业政策中各相关利益方存在的问题

（一）政府层面存在的问题

1. 政策具有明显的短期行为，激励效果不明显

大学生基层就业政策集中反应了政府各部门的需求，他们都关注政策短期内所带来效果，因此在短期内缓解就业压力具有明显的成效。短期行为最突出的表现是没有考虑大学生长远的职业规划问题。已有研究表明，职业发展前景是大学毕业生就业时最为看重的因素之一。从现行政策来看，缺乏对到基层就业大学生的长期职业规划，导致大学生在基层工作看不到未来的职业发展方向。特别是服务期满后，大学生面临二次就业，再就业前景不明朗，导致大学生心存顾虑，到基层就业的积极性不高、意愿不强烈。

一边是基层人才匮乏、整体素质不高，对人才求贤若渴；另一边是大学生就业难，大量毕业生宁愿去大城市漂着，过着蚁族的生活，也不愿意去基层。还有部分大学生即使到基层就业了，其实是为避免暂时失业的困境而去，边上班边找工作，一旦找到理想职位便离职，并没有献身基层的理想与热情。虽然国家为鼓励大学生到基层就业提供了一系列的激励措施，例如服务期满报考公务员和研究生可以加分、行政事业单位对外招考时拿出一定的职位面向服务者、国家代偿学费、创业时提供优惠政策等，但是志愿到基层就业的毕业生总体偏少。广大毕业生群体中很少有优秀学生投身基层工作，在服务期满后能扎根基层的大学生就更少。这说明现行的激励政策的导向作用有限，有待进一步优化和完善。

2. 配套政策存在缺陷

大学生是“经济人”，而不是“道德人”，在就业时他们会理性的综合考虑个人利益需求。所以单纯从道德上提倡大学生要有崇高理想，个人利益绝对服从国家利益，积极投身基层工作是不切实际的。大学生追求合理的回报也无可厚非，毕竟家庭和个人在学习期间有大量的投入和付出。大学生对教育成本与收益进行判断，是其进行决策的前提。因此，政策要想改变大学生就业的抉择，就必须要充分考虑其个人需求。大学生基层就业政策没有充分考虑这些问题，导致配套政策不够完善。首先，没有建立对大学生收入补偿体系。由于基层就业待遇较低，收回教育投入成本都比较困难，以后还要成家、购房等，大学生经济压力非常大。若不建立收入补偿体系，很难吸引到优秀大学生扎根基层。其次，配套政策执行不力。例如生活补贴不能按时发放、保险不能及时办理、职称不能评定、户籍档案管理不合理、权益保障不够完善、服务期满后优惠政策比较模糊、操作性不强等。再次，基层就业项目多，政策不统一。由不同部门组织的五项基层就业项目在政治待遇、经济待遇和服務期满待遇存在一定的差异。不同基层就业项目派遣的大学生到基层工作，在同样岗位而待遇不一样，已经引起服务者的不满。最后，选拔、考核政策不够完善。目前基层就业项目在选拔上有的是公开招募、自愿报名、组织考察决定；有的是需要通过笔试、面试来确定。选拔对象除了医学和教师岗明确要求专业对口外，其他岗位都没有严格的专业要求。但是在基层工作期间，大部分服务者都从事着专业技术工作，专业不对口对其工作影响较大。在服务期及期满的考核上，现行政策没有明确的考核政策，日常管理工作比较松散，导致服务者在基层工作没有相应的约束机制。

（二）基层单位层面存在的问题

1. 制度建设不到位，缺乏人文关怀

大学生到基层就业后面临从校园到社会的转变、从学生到社会人的转变、从城市生活到乡村生活的转变，这些对刚进入社会的大学生而言都是挑战。但是部分单位并没有建立起与国家政策对接的管理制度、培训制度、帮扶制度，对基层就业的大学生不够重视，对其缺乏必要的关怀与指导，存在着对大学生生活上不够关心，工作上培训、指导不够等现象。

2. 政策执行力不够，落实出偏差

部分基層单位没有很好的贯彻执行国家政策，如生活补贴不按时发放、医疗和社会保险不按规定缴纳，在有编制时，没有优先考虑在基层单位的大学生等等。由于政策落实不到位，让服务者对工作产生巨大心里落差，丧失工作热情，更难对基层工作产生感情。

3. 观念保守落后，缺乏包容心

在广大基层地区、特别是西部地区基层单位工作人员文化水平有待提高。有个别人对到基层来的大学生有着抵触意识，不愿意看到大学生的到来，更害怕大学生在工作上超过自己。因此，在工作中着不愿意帮助大学生成长，或者为大学生的工作制造障碍，使得大学生对工作产生挫败感，对基层工作失去信心，从而离开基层单位。

（三）高校与大学生层面存在的问题

1. 高校的人才培养与基层需求存在一定的脱节

首先，现在的人才培养模式是千篇一律，强调的是通识教育没有特色，没有根据基层工作需要来改革培养模式。除了任何岗位需要的通用素质和专业知识外，基层工作需要大学生具备崇高理想与信念、对基层工作的热情与感情、生活适应力与抗压力等。其次，专业培养方案里几乎没有关于基层工作所需的实践教学，导致大学生对基层工作一无所知。已有的实践活动多选择在城市、工厂，很少有到向基层、农村的社会实践活动。虽然有部分学生参加学校的三下乡活动，但基本上是走马观花，无法对基层工作有深刻认识。最后，课程设计与教学脱离基层需求，导致大学生到基层岗位后出现“所用非所学，所学非所用”的状况。

2. 大学生在就业选择上存在功利化趋势

与大中城市和发达地区相比，基层工作待遇和工作环境较差、生活条件艰苦、社会保障不完善、个人发展受限制。因此，部分大学生经过“精明”的计算后，直接拒绝去基层工作；还有部分去基层就业大学生是抱着“迂回救国”的想法，即在基层服务两年后通过报考公务员或研究生，重新回到城里。大学生完全以未来工作收益、发展前途等物质化的标准来作为决策依据，毫无疑问这样的价值取向是片面的。个人利益最大化是一种狭隘、自私的表现，大学生受过高等教育，应该具有胸怀天下的高尚情操和远大理想，应将个人发展与社会发展和国家进步紧密联系在一起，实现人生价值。

三、利益协同下的大学生基层就业政策的优化

（一）宏观层面的大学生基层就业政策优化

1. 统一大学生基层就业项目，消除基层就业项目差异。现行基层就业项目政出多头，政策各不相同，不便于管理，因此有必要将现有的基层就业项目进行合并统一。统一设立基层就业项目，根据需要在该项目下设立农业、教育、卫生、水利、公共服务等子项目。统一后每年根据需要，明确招募条件与待遇，统一进行招募，这样就消除了现行基层就业项目所产生的差异。招募可以参考公务员招考模式，由中央相关部门组织，根据基层岗位需求发布招募公告，统一组织笔试，然后由各省组织面试，录取后统一组织培训，然后分配到各基层单位。这样不仅可以扩大基层就业项目的社会影响力、彰显公平，还可以节约政府的招募、管理成本和大学生就业成本和时间。

2. 明确未来发展前景，将优惠政策具体化。政府在制定政策时应考虑大学生的实际就业愿望，明确职业发展前景和将优惠政策具体化，并将此制度化，以消除大学生的就业顾虑。首先在服务期内，对基层就业大学生的生活补助来源、社会保障、职称评定、工龄与人事关系、岗位责任、日常管理、中途退出等等给予明确规定。其次，可以将服务期满的去向分为现职留任、报考公职人员、继续升学、自主择业、自主创业等不同的流向，按不同流向分别制定具体的优惠政策。总之，这些政策一定要制度化，明朗化，具体化、具有可操作性。这样，大学生在选择到基层就业前，就对未来的生活待遇、岗位职责、权利义务和职业发展有比较清晰的认识，有利于大学生作出合理抉择。

3. 建立多元化、长效激励机制，从制度上保证基层就业的长期性。应将大学生基层就业作为政府的一项长期政策，在源头上消除政策的短期行为。从人力资本投资收益的角度来看，政府应该通过人力资本投资收益补偿机制为大学生就业选择提供外部激励。因此，通过政策激励，以利益机制来调整大学生的就业行為，引导大学生将其个人利益与公共利益结合，个人自觉服从国家需要。激励措施可以通过给一个崇高的名义、一个充足的理由、一个可预期的发展空间、一个权益保障制度、一个正常退出机制、一系列清楚实在的优惠政策、一个奖惩分明的考核机制来形成一个有机整体。对大学生到基层就业的激励应该以扎根基层为最终目标，以物质激励和精神激励为手段，以激励政策制度化为保障。并且要区分扎根基层、正常服务期满、中途退出等不同情况给予不一样的激励，以体现差别激励。

（二）微观层面的大学生基层就业政策优化

1. 基层单位要加强制度与环境建设，增强对大学生的吸引力。基层单位要建立起与国家政策相配套的政策措施及衔接制度，避免国家政策到了基层就走形变样或者无法落实，从而切实保证大学生的权益。制定科学的管理制度，根据大学生到基层从事的工作岗位，建立起岗位职责制度，依照工作制度和管理规范进行日常管理，强化大学生的工作责任感，避免大学生形成一种到基层是“镀金”的心态。同时强化岗位责任，避免对大学生的管理流于形式，而真正的把大学生作为单位的一员，充分考虑其职业发展，为其提供成长机会，通过适度的给担子、给压力，促使大学生在工作中成长。基层单位要形成尊重知识、尊重人才的氛围，构建有利于大学生施展才华的人文环境，做到“感情留人、事业留人”。一方面，在工作上要有针对性的开展培训，要支持大学生积极开展工作、尊重他们的创新精神，还要包容他们在工作上所犯的错误，给予改正的机会，从而形成和谐、互助、奋进的工作环境，达到“人尽其才、才尽其用”；另外一方面要对大学生的生活、工作、学习及思想给予关心，切实帮助他们解决实际问题，勉励他们克服困难积极进取，达到增进同事情谊，增强单位归属感。

2. 改革人才培养机制。为了满足基层强烈的人才需求，我们必须改革现有的人才培养模式，构建以服务基层为目标的人才培养机制。可以借鉴师范生、医学生定向培养模式，设立基层就业班，为基层定向培养人才。具体做法是，在农业、师范和医学院校大学生中选拔面向基层就业的定向培养班，定向培养班的学生在教学内容、日常管理等实行特殊政策。首先在培养目标上以培养能够“下得去、留得住、干得好”的基层人才为目标。其次，在培养内容上，要贴近基层需求，突出基层工作特色，制定具有培养“乡土型”人才的的特色教学计划。再次，在培养理念上，着力培养学生的基层工作感情。为此，要扩大以建立完善基层实践基地，增加大学生到基层的实践机会。可以根据教学实习内容，开展下基层实践活动。特别是可以充分利用寒暑假，与乡镇一级的政府部门联系，开展顶岗实习活动，使之熟悉基层工作，从而提高对基层工作的认识。最后，聘请基层工作丰富的领导、优秀工作者代表定期到学校来做报告，通过他们的现身说法，可以让大学生的了解民情、熟悉基层，促使其树立崇高的理想和信念，不断增强扎根基层、服务人民、报效祖国的责任感和使命感。

3. 加强就业指导中的舆论宣传与价值引领作用。首先，引导大学生树立到基层建功立业的志向，鼓励大学生将个人的理想抱负与国家的战略发展相结合，将个人价值和国家建设发展的需要相结合，让他们明白基层工作可以磨砺意志、增长才干、丰富阅历，是一个可以实现人生价值的平台。其次，大力宣传在基层建功立业大学生先进典型的事迹。每年政府应定期在基层就业的大学生中选拔一批业绩突出、事迹感人的典型人物进行表彰和宣傳，在全社会进行广泛宣传，营造有利于大学生面向基层就业的社会舆论氛围。最后，高校要广泛宣传政府的大学生基层就业政策，让大学生充分掌握相关信息，在就业过程中要给予充分的就业指导，并且对到基层就业的大学生要进行长期的追踪，收集相关信息，帮助他们解决工作中的问题，做毕业生的坚强后盾。

参考文献

[1]祝军，杨平.大学生基层就业项目：参与满意和满意度[J].北京大学教育评论，2015（4）.