高校行政权力合法性限度及其规制探析

刘玉君　张济洲

[摘 要] 近年来高校行政权力过大屡遭诟病，“去行政化”热潮反复涌现。高校行政权力究竟为何产生？又为何成为当前高校发展的“桎梏”？笔者从历史与现实两个方面阐述了高校行政权力产生的内发性原因及高校管理的合法性限制，从外部权力的合法授予探析行政权力的合法性基础，分析了我国当前高校行政权力逾越合法性限度的具体表现，提出了高校行政权力的合法性规制路径，从而推进高校治理体系的现代化。

[关键词]行政权力；合法性限度；规制

[中圖分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2017）10-0019-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2017.10.004

2016年，北京大学校长林健华表示北大综合改革稳步推进，未来将在人事改革方面尝试取消院系行政领导级别，并采取聘用制方式。这一提法提出后，国内高校纷纷效仿。多地高校实施去行政级别改革引发各界的高度关注，高校“去行政化”呼声再次高涨。那么高校行政权力究竟为何产生？又为何屡遭学者们诟病？去行政级别是要去行政权力吗？其实，高校行政权力是在大学演变过程中由学者权力让渡自然产生的，符合高校治理的需要及时代要求，存在合法性。但目前我国高校行政权力在运行过程中逾越了合法性限度，并通过科层制和再生产机制不断强化和扩张，最终面临种种合法性危机。因此亟需对高校行政权力进行合法性规制，防止其进一步逾越合法性限度，使其回归到正确的轨道上，这才是高校去行政化的破题之举以及推进高校治理现代化的应有之义。

一、高校行政权力的合法性基础

（一）高校行政权力产生的内发性原因

欧洲中世纪大学作为一种行会组织，是由学者行会控制和管理的大学。随着西方工业革命的推进，大学渐蜕行会特征，日益成为独立的社会机构，原本由学者掌控的管理工作逐步交给专职人员负责，行政管理趋于专门化，行政权力逐步被认可。美国在1862年颁布了《莫雷尔法案》，强调大学的社会服务功能，推动了大学从社会的边缘走向中心，大学与社会联系日益密切、功能分化日趋强烈导致大学内外部管理事务趋于复杂化，这在客观上促进了行政权力的扩大。到20世纪初，为了满足知识分化和学术创新的需要，美国推行系科——学院制，大学组织形态开始发生变革，科层化形态日益显露。进入21世纪后，巨型大学的出现以及大学职能的多元化使得管理事务日益复杂，这在客观上要求有专门的机构和人员来管理日常事务，行政权力也因此在高校内部管理中衍生发展，大学逐渐从学术共同体向学术行政共同体演变。

从大学的历史演变来看，大学最初只有学者的学术权力，而随着大学职能的增加和规模的扩大，管理事务也日益复杂化，这在客观上促进了权力分化。学者将自身权力让渡出来并形成行政权力，进行日常事务的管理。学者权力的让渡源于大学客观现实发展的需要，是一个自然过程。因此行政权力产生具有内发性原因，其逻辑起点是大学自身发展的需要，也是大学组织形态变革的要求。

（二）高校科层管理的合法性基础

随着职能不断增加，规模不断扩大，大学从松散的学术组织演变为复杂的社会组织，其管理机构和管理事务也变得日益复杂，行政管理职能和地位逐步凸显，由此发展起来的高校科层制管理，具有合法性基础。科层制由于具备“赋予工具理性在人类事务中至高无上的地位”的特点，具有较高的效率，被广泛应用于各类社会组织。学者彼德·布劳评价科层制时表示，组织的科层化已经变得如此的普遍以至于我们很难想象科层制的替代形式[1]。当前大学组织管理以效率为导向，科层制已成为大学组织管理的基本特征。

马克思·韦伯认为科层制具有劳动分工、权威等级、成文法规、非人性化、因才任用等方面的特征 [2]，高校在组织形态上符合其基本特征。首先，高校在其运行过程中对事务管理存在明确的分工，人、财、物等不同的事务由不同的组织机构和人员进行管理，如科技处管理科研工作、财务处管理学校财务工作；教务处负责教学教务等。其次，高校也形成了自上而下的层级制度，管理人员需按照下级服从上级命令的思维方式来处理本职工作。第三，高校具有明确的规章制度，从大学章程到各级学院、处室的规章，保证了高校管理的“非人性化”。高校管理需按程序和规章制度办事，依据客观的评价标准，不掺杂私人情感，从而保证管理的公正公平。

科层制作为复杂组织的管理形式具有不可比拟的优越性，是最为理性的高校管理工具，高校科层制管理有其存在的现实性合法性基础。

（三）高校外部权力的合法授予

伯顿·克拉克认为，世界上的大多数国家中，高等教育是其中央政府组织的一部分。高等教育的性质因而取决于中央各部门的性质，受到一般政治权力的影响 [3]。高校在从社会边缘走向中心的过程中，作为社会组织面临着合法性考验，而其为了更好地生存和发展也会受到政治因素的影响，甚至可能对政治意志产生某种程度的服从。

正如布鲁见克所说，高等教育越卷入社会事务中，就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定[4]。作为重要的社会组织，国家不可能让高校成为纯粹探讨知识的“象牙塔”，必然会将其置于控制和管理之下。政府一方面通过制定法律法规和授权职权性主体对高校进行间接管理，另一方面通过高校行政权力对其公权力进行延伸。因此，高校行政权力在某种意义上也是政府公权力的延伸和代表，它的存在既是高校作为社会组织的必然选择，也是国家管理的必然要求。

综上所述，高校行政权力在从无到有的演变过程中受到大学和政府双重结构的影响，并逐步获得了存在的合法性基础。高校行政权力源于大学发展演变中学者权力的自然让渡，又因科层制管理而发展，并因外部政治权力的授予而得以强化，这是大学发展的必然选择，也是高校办学的现实结果。

二、高校行政权力逾越合法性限度的具体表现

高校行政权力有其产生和存在的合法性基础，在我国高校内部组织结构的演变过程中，行政权力不断逾越自身合法性限度，陷入合法性危机[5]。高校行政权力逾越合法性限度的具体表现为：一是横向上过度强化行政权力；二是纵向上科层制管理缺乏弹性；三是通过再生产机制渗透到学术权力内部，利用其维护和扩大自身的发展。

（一）高校行政权力的过度强化

我国近现代大学的产生源于清末新式学堂的发展，学堂本身就是清政府洋务运动的产物，大学是作为一种救亡图存的工具而存在的。这些学堂基于行政逻辑产生，并与政府内部结构相同，使其不可避免地带有浓厚的行政权力色彩。虽然学术权力与行政权力处于此消彼长的过程中，但这种过度强化行政权力的“基因”一直伴随着大学的发展，并占据着主导地位。因此从历史起源和发展上看，我国大学是在行政驱动下产生的，并强调为国家和民族服务的外化功能，这也是我国高校行政权力逐渐强化的原因之一。新中国成立后，经历了多次高等教育体制改革，高校学者们也多次提出要扩大高校办学自主权，但目前各高校依旧是权力高度集中的管理体制，高校成为了政府的附庸机构，各级教育行政部门通过各种途径对大学进行控制和管理。

而从高校内部来看，高校属于资源输出型机构，需要政府提供经费和学科建设支持，因此对政府具有较强的依赖性，这也进一步强化了政府对高校的控制。高校行政权力作为政府公权力在高校内部的延伸和代表，掌握了资源分配权。而随着高校行政权力的日益势大，其对学术事务的干预也强化了，如高校专业的设置、人才的招聘以及招生等方面。学术权力则日益式微，如关于学术事务的决定，学者往往只有参与权和建议权，最终决定权仍掌握在行政人员手中。行政权力不断侵蚀学术权力，学术权力日益边缘化。这种行政权力过于强化，处处干预的现象使得学者们内心充满愤懑，且难以产生认同感，高校行政权力面临着合法性危机。

（二）高校科层制管理缺乏弹性

罗伯特·莫顿认为科层制会出现功能失调，主要是由于成规和规范会遮蔽组织的整体目标，若盲目地遵从成规则会导致本末倒置，造成“目标置换”[6]。我国政府依据行政体制塑造高校组织结构形态，导致高校人员在管理事务和处理人际关系时都趋向科层制管理。行政人员在处理事务时首先想到的是是否符合规章和程序，并遵循下级服从上级的原则。高校是一个分工明确的机构，其程序是集制定、执行和解释为一体的，程序的不透明会导致行政人员在程序问题上具有最终的决定权，部分高校存在处长甚至是科员下发命令指挥教授团团转的现象。

而这种僵化的科层制不仅管理着行政事务，也管理着学术事务，并且规训着高校人员的思维方式和价值观念，导致他们在处理事务时受到程序的影响和制约，而忽视了什么是程序的终极目标。高校大部分事务是学术事务和人的事务，这些事务不能只靠程序来解决，教师们有自己的思想情感和价值观念，需要特殊处理。这种过于程序化而缺乏彈性的科层制管理，容易引发学者内心的不满，对学术事务造成阻碍，有违民主自由的学术底蕴，阻碍了高校的发展。而行政人员对程序的过于遵从以及其颐指气使的态度，则会引发与学者的积怨，进而导致高校行政权力的合法性危机。

（三）高校行政权力的再生产性渗透

高校学术权力和行政权力同为大学的一元，为了维护其自身的合法性地位而处于博弈之中，二者相互排斥，竭力防止对方介入。究其原因，主要是二者权力产生机制不同，学术权力是自下而上产生的，来源于学者的学术成果得到同行的认可，进而产生学术影响力和权威。而行政权力是自上而下产生的，来源于上级的任命和服从规则，由工作成果和管理效能来获得。但目前二者在抵制的同时又形成相互杂糅的再生产生性机制，即二者凭借对方资本来获取更好的发展。

目前高校的学术权力逐步渗透了行政因素。学者一旦具有学术影响力后则可能被赋予各种行政职务，使学术权力披上了行政的外衣，学科带头人和领军人物往往也是系主任或院长，出现了很多“双肩挑”的现象。然而如刘易斯·科塞（Lewis Coser）说过，当知识套上追求权力这个重轭，它就失去了其本质特征，必然变为辅助性的了[7]。学者被套上了权力的枷锁，内心逐渐被腐蚀，在处理事务时行政考量多于学术考量，学术界蔓延着争权夺利的官僚气息，原本纯洁自由的学术界面临着被异化的危险，高校也因此丧失了创新发展的原动力。同时行政权力还利用学术权力的根基来确保自身的合法性地位，使得再生产机制更加符合大学运行逻辑。高校在选拔和聘任各级领导时更加注重学历和职称的作用，院长或校长往往都是教授和博士学历，将行政权力披上知识的外衣，使知识在权力中占据较大的话语权，这样行政权力则可以利用学术权力获得组织内人员的认同和发展。

虽然高校学术权力和行政权力已互为内化发展，但是二者允许对方介入并非要为对方发展，而是利用对方资本来维护自身的合法性地位。然而目前行政权力明显已逾越合法性限度，并渗透到学术权力内部，利用学术权力独占再生产机制，导致学术权力日益式微，从而使高校失去了发展的内生动力。

三、高校行政权力合法性规制的路径

目前我国高校亟需对行政权力进行合法性规制，防止其进一步逾越合法性限度。对高校行政权力进行合法性规制，主要从以下几个方面进行：一是通过推行负面清单制度在法律上规制行政权力，保障学术权力；二是在高校内部建构互生动力机制，实现学术与行政权力的协同发展；三是不断完善制度运行机制，落实学术和行政人员的利益分配；四是建立监督追责机制，内化学者的责任意识，合理使用行政权力，推动高校治理的现代化发展。

（一）健全法律保障机制，厘定权力运行范围

我国《高等教育法》虽然规定了高校办学的7项自主权利，但是概括地较为模糊，在具体实施与监督过程中缺乏可操作性，有关权力很难落实。2014年国家教改办在《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》中提出，“探索实施高校依法自主办学负面清单管理，清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督”。高校推行负面清单制度，是以负面清单的形式列举出高校办学的限制条目，从而对高校进行管理的全新模式，这有利于明晰高校与政府的权力边界，斩断外部政治权力直接干预高校办学的脐带，弥补现存法律的空白，从法律上明确保障高校办学的自主权力，激发高校的办学活力。另一方面，推行负面清单制度也能合法规制行政权力，负面清单虽限制高校办学权力，但同时也规定了高校行政权力的运行范围，可以有效遏制行政权力的乱用和寻租现象。

推行权力负面清单制度，首先需要明确政府和高校的权力边界，进行合理的职能定位，政府应该对总体方向和规划进行宏观调控，高校应该落实办学主体权力。在负面清单的制定过程中，应该让教育行政部门、专家和公众代表等多方参与，在全面调研的基础上进行理性筛选，并进行归纳总结。将高校行政权力应掌控的统筹权、监督权和保障权列入清单之中，并将高校学术自由权力列在在清单之外。为保障高校学术本性之所在，必须遵从“非禁即准”的原则，不可让行政权力越入一步。在推行负面清单制度时，除了政府要下放权力，也要完善高校的监督评价机制，防止一放就乱的现象，稳步推进高校治理现代化。

（二）建构互生动力机制，实现权力的协同发展

学术权力和行政权力同为高校的一元，除了通过负面清单形式来规制行政权力、厘定二者的权力运行范围，更重要的是如何推动二者进行矛盾运动，实现权力的协同发展。根据公共选择理论，公共市场区别于私人市场，分别承担不同的功能。处理市场关系的原则是只要市场机制能够起作用，就不需行政组织插手[8]。简而言之，私人市场能够解决的自己解决，超出能力外的由行政权力干预，不然就会导致政府和市场两个机制的失灵。

学术事务应遵循学术逻辑，由教授、学者进行决策和安排。对于学术事务，行政人员必须放权，落实学者权力，让他们能够自主决策，并转换角色为学术服务。当面对学者内部解决不了的事务时，行政人员才能干预。学术自由是大学的内在底蕴，也是高校的生命线。行政权力要积极调动高校内生动力，满足高校学术发展的需要，这才是高校的本体所在。学术力量也要与行政力量相互包容，学术人员需要理解和支持行政人员的工作，实现学术利益和行政利益的共享。推进学术自主和行政放权的矛盾运动，从而建构高校互生动力机制，实现权力协同发展。

（三）完善制度运行机制，落实利益分配

目前高校出现的种种行政权力越界掌管学术事务现象，究其原因是由于高校学术机构尚不健全，缺乏相应的运行机制。

高校亟需完善各类学术制度，制定出具体多元的有效评价制度，一方面可以防止行政权力干预学术事务，另一方面也为学者提供了公平多样化的晋升渠道。完善各类学术制度，首先要建立健全学术机构，如教授委员会、学术委员会，明确议事内容、形式、程序，采取民主集中制的决策方式，建立制度执行保障机制。其次要改变现存科层制过于僵化的现状，推行负面清单管理模式，按照“非禁即准”的原则，简化行政办事程序，缩减行政办事机构，合理运行行政事务。最后要落实学术和行政的利益分配关系，保障在各自事务内的主体地位，强调利益主体的多元参与和共赢，从而推动高校更好地运行发展。

（四）建立监督追责机制，内化责任意识

高校应健全监督机制，减少行政权力对学术事务的干涉，从而做到程序公平基础上的价值公平。首先要健全教职工代表大会制度，厘定其功能和性质，明确其监督行政权力的功能，体现职工意愿，以法规形式真正落实职权。其次行政部门应该增强信息的透明度，将学术事务的核心事项公开，明确学术评价标准，运行程序、规则以及评价主体，最大程度地接受监督。再次在监督机制作用下，学术事务可以减少行政干预，进一步促进管、学、评的分离。最后，行政工作应该建立追责机制，在各项具体事务中落实到人，做到条款清晰，避免互相推诿，提高工作效率。

高校行政权力最终走向何方，最重要的还在于高校学术人员对行政权力的合法使用和对学术精神的追求。行政权力的过渡膨胀，不仅仅是体制和文化的反映，更多地是学者内心对行政权力的认同和强化。只有学者内心真正饱含对学术的追求，具有学術道德和责任意识，坚守内心的德性自尊，才能更好地运用行政权力，不再逾越合法性限度，使其回归到应有的位置上，从而推进高校治理发展的现代化。

参考文献：

[1]（美）彼德·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].上海：学林出版社，2001：10.

[2][6]（美）理查德·谢弗.社会学与生活[M].北京：世界图书出版公司，2009：128.

[3]伯顿·R·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].杭州：浙江教育出版社，2001：133.

[4]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，1987：32.

[5]（德）尤尔根·哈贝马斯.合法性危机[M].上海：上海人民出版社，2000：27.

[7]（美）刘易斯·科塞.理念人——一项社会学的考察[M].北京：中央编译出版社，2004：204.

[8]（美）詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家——80年代的政治经济学[M].上海：生活·读书·新知三联书店，1989：393

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