党的十八大以来派驻监督的改革创新

梅丽红

党的十八大以来，派驻监督通过加强机构建设，破解“欲为无力”的体制机制障碍， 开始发挥“常驻不走的巡视组”的作用。

一、实现派驻机构全覆盖

党的十八大之前，派驻机构设置范围有限，在140多家中央一级党和国家机关中，仅有52家设置了派驻机构，覆盖面不到一半；设置形式也不统一、规范，有的是纪检、监察双派驻机构，有的是单独派驻纪检组或监察机构，且实行 “点对点”派驻的单一模式。

党的十八届三中全会提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”后，派驻机构全覆盖驶入“快车道”。2014年12月，中央政治局常委会审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（以下简称《意见》），明确统一规划，分步实施，通过新设、调整等方式，实现中央一级党和国家机关派驻机构“全覆盖”，并决定在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等对党和国家政治生活具有重要影响的7家中央和国家机关新设中央纪委派驻机构。按照《意见》要求，中央纪委派驻机构采取单独派驻和归口派驻两种形式，对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构。2015年1月，十八届中央纪委五次全会又提出，中央纪委再向中央政法委、中央政策研究室、中央财经领导小组办公室等8家中央和国家机关新设派驻机构，完成保留的44家派驻机构的改革和调整，实现对140多家中央一级党和国家机关的全面派驻，使党内监督不留死角、没有空白。1月28日，经中央审批同意，中央纪委向中央办公厅等7家中央和国家机关派驻纪检组，其中单独派驻2家，归口派驻5家，负责50多家中央和国家机关的派驻监督。这是党的历史上首次向这些单位派驻纪检组。同年11月，中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》（以下简称《方案》），

明确中央纪委设置47家派驻机构，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。其中，综合派驻（归口派驻）27家，约占派驻机构总数60%，负责监督119家单位。至2015年底，全覆盖后的派驻监督单位增加87个，派驻机构减少了5家，真正做到了精简高效。

按照十八届中央纪委五次全会提出的“省区市要加强派驻机构建设，逐步实现全面派驻”的要求，各省区市也明显加快了派驻机构建设全覆盖的步伐。2015年5月，北京市委常委会决定在市级党和国家机关新设7家市纪委派驻机构，率先拉开了省级派驻机构全覆盖的序幕。此后，各省区市先后出台意见，采取单独派驻、综合派驻两种形式，新设或调整省级机关派驻机构，至2016年，全国绝大多数省区市完成了省一级派驻机构全覆盖任务，其中浙江省在全国率先实现了省、市、县三级派驻机构全覆盖。根据十八届中央纪委七次全会的工作部署，2017年要在巩固已有成果的基础上，稳步推进地市一级纪委派驻机构的全覆盖。

二、理顺管理关系

“完善派驻机构统一管理”是党的十八大提出的“健全纪检监察体制”的主要任务之一。之所以强调“完善”，是因为自2004年开始的派驻机构统一管理并不彻底，突出表现在与派出机关的关系不够紧密，与驻在部门的关系有待规范，“人、财、物”的统一管理需要进一步深化。

为了加强派出机关与派驻机构的“紧密型领导关系”，形成协调顺畅的工作机制，《意见》规定，派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理，协助、配合中央紀委职能部门履行相关职责，对中央纪委负责并请示报告工作；中央纪委派驻机构统一名称为“中央纪委派驻纪检组”；派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系；派驻机构与中央直属机关纪工委、中央国家机关纪工委都是中央纪委派出机构，工作上是相互沟通、协调和配合的关系；中央直属机关纪工委、中央国家机关纪工委领导中央和国家机关各部门机关纪委的工作，派驻机构对驻在部门机关纪委和直属单位、省级垂直单位的纪检工作进行业务指导和监督检查；派驻机构根据职责查办驻在部门有关案件、提出党纪处分建议，涉及司局级干部时，指导驻在部门机关纪委做好向中央直属机关纪工委或中央国家机关纪工委报审工作。《意见》还对加强统一管理及后勤保障提出了四个方面的具体举措：一是加强业务管理。中央纪委安排派驻机构负责人参加有关重要工作、会议和活动，建立健全相关制度，加强对派驻机构信访举报、问题线索处置、查办案件等工作的督促检查和指导协调。二是加强履职监督。完善派驻机构向中央纪委报告工作等制度，加强对派驻机构及其负责人履职情况的检查考核，强化对派驻机构及其负责人失职渎职行为的责任追究。对党风廉政问题该发现没有发现就是失职，发现问题匿情不报、不处理就是渎职。三是加强干部管理。派驻纪检组组长人选由中央纪委会同中央组织部提名并进行考察，中央纪委统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼等工作。四是加强后勤保障。派驻机构的办公条件、后勤保障继续由驻在部门负责，但与以往不同的是，《意见》明确派驻机构的工作经费必须在驻在部门预算中单列。这些规定明确了派驻机构与派出机关和驻在部门的工作关系、派出机关的领导方式等，为完善派驻机构统一管理提供了指导。根据改革要求，中央纪委加强了对派驻机构的管理和联系，如定期听取汇报、约谈纪检组长，让派驻机构干部参加中央纪委相关工作等。派驻机构在派出机关的直接领导下工作，有了问题线索、发现“四风”问题、线索处置和进行纪律审查，都要及时向派出机关报告，取得指导，从而强化了派驻监督的权威性。中央纪委通过公开遴选、择优选调、培训交流等方式，加强了派驻机构的干部队伍建设。2015年3月，中央办公厅印发《中央纪委派驻纪检组组

长、副组长提名考察办法（试行）》，

明确中央纪委派驻纪检组组长由中央纪委会同中央组织部提名、考察；中央纪委派驻纪检组副组长由中央纪委提名、考察。同年6月，中央纪委机关会同财政部出台了《中央纪委派驻机构纪检监察专项工作经费管理办法》，据此，2016年中央纪委派驻纪检组的专项业务支出首次在预算中单列。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的

《中国共产党监督条例》又将派出机关加强对派驻纪检组工作的领导、定期约谈派驻纪检组组长、派驻纪检组定期向派出机关汇报工作等成果从制度上固定下来。

中央纪委以上率下，为省区市推进派驻机构统一管理作出了示范，一些地方在实践中还探索出了不少好做法。浙江省纪委派驻机构干部编制由省编办单独下文，单列为省纪委派驻纪检组编制，列入省纪委实名制管理体系；对派驻机构的省管干部，年度考核工作统一由省纪委负责，各级派驻机构干部，也依此类推；明确具体职能部门负责对派驻机构的管理、指导、协调和服务工作；建立派驻纪检组组长定期向省纪委领导面对面口头汇报制度；出台《派驻机构工作报告暂行办法》，对派驻机构向省纪委报告工作从事项内容差异、轻重缓急、保密程度，以及报告的形式、时限、受理部门和程序等都作出相应的制度安排。甘肃省通过建立并落实省纪委领导班子成员联系派驻机构、派驻纪检组组长有关重要事项请示报告、派驻纪检组组长向省纪委述职述廉、以省纪委为主对派驻纪检组组长年度考核、省纪委对派驻机构处级及以下干部统一考核等制度，加强了对派驻机构的工作指导，强化了派驻机构向省纪委负责的意识。海南省要求各派驻纪检组的干部考核、后勤保障等方面均由省纪委统一负责，涉及派驻机构和干部的人财物所有关系与驻在部门彻底脱离，进一步增强了派驻监督的独立性。湖北省为树立“派”的权威，省委常委会决定，省委任命某某同志担任派驻省直单位纪检组组长后，具体派到哪个单位则由省纪委常委会决定；明确派驻纪检组组长担任驻在部门党组（党委）成员，不论资历先后，在驻在部门党组（党委）中一律排序在党组

（党委）副书记之后、其他党组

（党委）成员之前，不设党组（党

委）副书记的，排在党政正职之后；规定派驻纪检组组长由省纪委与省委组织部共同实施考核奖惩，派驻机构干部不再在驻在部门参加述职述廉和年度考核测评。这些完善派驻机构统一管理的改革，更好地体现了“派”的属性。

三、聚焦主业主责

派驻监督作为党内监督的重要制度安排，其本质是上级纪委对下级党组织和党员领导干部的监督。过去曾经强调驻在部门领导班子对党风廉政建设负全面领导责任，派驻机构予以协助、配合。由于对派驻机构职责规定不具体且主业不突出，多数派驻机构承担了驻在部门大量党风廉政建设日常工作，一些驻在部门俨然把派驻机构视为内设机构，纪检组组长不仅分管纪检工作，还要协助党组分管一些业务工作，派驻监督的“主业”反倒成了“副业”，查办案件力量不足，监督执纪不到位。

为此，《意见》对派驻机构职能进行了重新定位，确定“派驻机构主业是党风廉政建设和反腐败斗争，首要职责是监督执纪问责。”“监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及中管干部和司局级干部。”派驻机构主要职责包括：督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任，履行对驻在部门党风廉政建设的监督责任；檢查驻在部门领导班子及其成员遵守党章和其他党内法规，执行党的路线方针政策和决议，遵守政治纪律和政治规矩，以及贯彻执行民主集中制、选拔任用干部、加强作风建设、依法行使职权和廉洁从政等情况；经中央纪委批准，初步核实反映驻在部门领导班子及中管干部的问题线索，参与调查驻在部门领导班子及中管干部违犯党纪的案件，负责调查驻在部门内设机构、直属单位、省级垂管单位领导班子及成员和司局级干部违犯党纪的案件，必要时可以直接调查处级及以下干部违犯党纪的案件；对驻在部门各级领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果的，提出问责建议等。为了保证派驻机构专注监督执纪问责，《意见》明确派驻机构不再承担驻在部门党风廉政建设日常工作，由驻在部门相关机构承担本部门教育、制度、监督等党风廉政建设日常工作，驻在部门机关纪委主要负责查处本部门处级及以下干部违犯党纪的案件。

《意见》还提出：派驻机构负责人可以参加或列席驻在部门领导班子会议以及研究“三重一大”等事项的其他会议；经批准可查阅或复制驻在部门的有关文件、资料、财务账目等材料；经批准可对驻在部门有关领导干部报告个人有关事项的材料进行查阅和调查核实；可针对驻在部门党风廉政建设方面的问题，向驻在部门提出书面意见和建议，驻在部门无正当理由的应当采纳。此外，派驻机构负责人还可约谈驻在部门管理的干部。这些措施进一步明确了派驻机构的监督权限。

2015年11月，《方案》将“督

促驻在部门落实全面从严治党的主体责任”明确作为派驻机构主要职责。2016年新修订的党内监督条例又从党内法规层面强化了驻在部门党组和派驻纪检组在管党治党中的主体责任和监督责任，规定派驻纪检组“至少每半年会同被监督单位党组织专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作。对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。”这就将派驻机构的角色由之前与驻在部门既监督又协助的二元定位转变为专司监督执纪问责的“黑脸包公”。

聚焦监督执纪问责，中央纪委带头约谈中央和国家机关有关部门党组织主要负责人，督促其落实管党治党责任。派驻纪检组积极跟进，通过约谈方式传递压力。2016年，中央纪委派驻纪检组共谈话函询2600件次，立案780件，给予纪律处分730人，分别增长134%、38%、

56%。2017年，中央纪委还将通过完善考核机制，研究制订派驻纪检组履职考核方案，加强对派驻机构干部纪律、作风和廉政情况等各种问题的监督，并以强化监督为核心，以线索处置和案件查办为重点，对派驻机构及其负责人履行职责情况开展督促检查，促使派驻机构有效发挥”探头”作用。各派驻机构聚焦中心任务，积极实践监督执纪“四种形态”，推动被监督单位党组织抓好本级机关党风廉政建设，落实管党治党责任。通过严肃问责、公开通报，倒逼驻在部门各级党组织和党员领导干部把管党治党的主体责任真正担当起来。2016年底，驻国资委纪检组对中煤地质总局原党委书记侯慎建、原纪委书记郭守光落实“两个责任”不力问题严肃问责。2017年2月、6月，民政部党组、驻民政部纪检组组长也因管党治党不力、发现问题不报告不处置被严肃问责，原党组书记、派驻纪检组组长受到责任追究。

从中央到省市，层层传导压力。2015年年初，浙江省要求派驻机构向省纪委书面报告驻在部门廉情时，须以报告问题为主，并将其作为评价派驻机构作用发挥的一条重要标准；纪检组长每2个月一次向省纪委班子口头汇报履行监督责任情况时，重点汇报驻在部门领导班子及其成员问题线索，以此倒逼派驻机构监督履职。在发挥“派”的权威和“驻”的优势方面，辽宁省提出对省一级派驻纪检组反映的重要问题线索，省纪委要迅速分析研判，提出指导意见，提供工作支持；内蒙古自治区要求对于年度

“零立案”的自治区一级派驻机构，纪检组长要向自治区纪委说明情况，从而督促“两个责任”落实。派驻机构把监督的触角延伸到前端，看到苗头及时提醒，发现问题及时向派出机关汇报，提出的意见建议受到驻在部门高度重视，这就真正把派驻监督做深做细做实。

（作者系中共上海市委党校教育长）

（责任编辑 矫海霞）