社会工作专业教育公共性问题与政府责任探究

2017-05-30玉苗

现代教育科学 2017年10期

[摘要] 社会工作非营利、非市场化的职业特征决定了社会工作专业教育的公共性。现实中，市场化制度环境使社会工作专业教育公共性功能的发挥陷入困境。社会工作专业教育不能完全依靠市场的自我调节，政府作为代表全民利益的公共机制，维护社会工作专业教育的公共性是其职责所在。因此，国家应运用公共权力，通过立法或制定规则、建立公共资源投入和补偿机制等方式进行干预，确保社会工作专业教育的公共性。

[关键词]社会工作专业教育；市场化环境；公共性；政府责任；干预机制

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2017）10-0005-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2017.10.002

随着中国社会经济的快速发展以及政治、社会等方面改革的全面推进和深化，社会问题丛生、社会福利需求大量激发。承载着社会稳定与社会和谐功能的社会工作日益受到党和政府的重视，社会工作专业教育也因此得到了快速发展。但社会工作专业教育在“外延式扩张”过程中，也面临很多发展问题。现有研究大多是从社会工作专业教育的专业定位、师资力量、培养方案、课程设置、实习环节等方面进行的探讨，鲜有从其根本属性其与所处制度环境之间的盾关系入手来分析其发展困境的。因此，本文意在通过分析社会工作专业教育的公共性特征及其与所处市场化制度环境之间的矛盾关系入手，尝试从制度层面提出政策建议，着重强调政府在其间的重要责任。

一、中国社会工作的非市场化特征

“社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公平的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体去整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会稳定和谐的专业和职业。” [1]我国社会工作在价值取向、发展动力、功能发挥、运作逻辑等方面均具有非市场化特征。

（一）社会工作价值取向的非市场化特征

社会工作价值取向的非市场化特征指社会工作秉承的价值理念、追求的理想信念等不同于市场化环境中所形成的效率优先、竞争取胜、优胜劣汰、自我责任等氛围，而更注重人文关怀、人人平等、互助、合作、社会团结、社会公平和正义等价值取向。从本质上来说，社会工作是一种道德化的专业与职业。有人认为社会工作的本质就是高度的“人文关怀”，包括对人自身的生存和发展的高度关注，对人的尊严与价值的深切认同，对人的解放、自由和幸福的一种热切追求[2]。

（二）社会工作产生的非市场化特征

西方社会工作作为资本主义经济的配套制度起源于19世纪，间接服务资本主义的市场经济，保障其市场机制的发挥。中国现代社会工作自20世纪80年代从西方引入，在政府和高校的推动下逐步发展起来。中国现代社会工作的产生与其说是市场化环境的产物，不如说是回应政府的需求，是“全能政府”转向“有限政府”、“普惠式福利模式”转向“选择性福利模式”、构建“小政府、大社会”的直接产物。从某种意义上说，中国现代社会工作是政府职能的延伸。

（三）社会工作发展动力的非市场化因素

当前，推动中国社会工作发展的动力主要来自政府的行政力量和社会工作者的理想主义信念。

1.党和政府是社会工作发展的领导者和推动者。自党的第十六届中央委员会第六次全体会议提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”之后，党和政府密集出台了一系列旨在推动社会工作快速健康发展的政策文件，持续优化了社会工作发展的政策制度环境。

2.社会工作者的理想主义信念是社会工作快速发展的主要动力来源。社会工作是不以营利为目的、秉承利他主义理念的职业，从事社会工作的人员追求的是精神世界的满足。现实中，我国社会工作从业者的收入普遍较低。如目前社会工作发展较好的深圳市，本科以上的一线社工，实际平均收入为每月3 500元到4 000元 [3]。而深圳市城镇职工的月均工资早在2011年就达到了4 595元[4]。不难推算，社工的收入不足以维持其体面的生活。可见，从事社会工作的，尤其是能够长期坚守社会工作的人员，多数根源于其自身的理想信念。

（四）社会工作功能的非市场化特征

我国社会工作的功能包括维护社会稳定、促进社会和谐的政治功能和促进精神文化建设的伦理功能。社会工作被党和政府定位为构建“社会主义和谐社会的重要基础”、“迫切需要”，被明确赋予了维护社会稳定的政治功能。它通过解决社会矛盾、协调人际关系，实现其社会控制和社会稳定的功能。此外社会工作通过倡导人文关怀、社会公正、利他主义等价值观念，促进精神文化建设，净化社会风气，提升社会道德水平，实现了促进精神文化建设的伦理功能。[5]

（五）社会工作内部运作逻辑的非市场化特征

社会工作内部运作逻辑的非市场化特征指社会工作在服务方案设计、实施、评估等环节中主要采用的是人文主义的标准。具体包括：（1）以服务对象的需求和利益作为社会工作的出發点和落脚点。社会工作服务对象多为弱势群体或处于困境中的人群，社会工作始终把受助者的需求放在第一位。（2）倡导利他主义的价值取向。利他主义价值取向使社会工作者之间更加注重团队协调合作，有利于形成友好互助、团结友爱、共同进步的氛围，而优胜劣汰的市场竞争生存法则会被社会工作者放在次要位置上。（3）不以市场标准为主导评估社会工作的服务效果。社会工作注重对服务对象潜力与能力的挖掘和提升，简单的量化标准无法直接衡量社会工作的服务效果。

二、社会工作专业教育的公共性特征

社会工作的非市场化本质决定了社会工作专业教育的公共性。公共性指其能使国家及社会整体受益的属性，是公共教育的根本属性。高等教育的公共性指高等教育涉及社会公众、公共经费以及社会资源的使用，影响社会成员共同的必要利益，其共同消费和利用的可能性开放给全体成员，其结果为全体社会成员得以共享的性质[7]。自高等教育从精英化向大众化发展之后，其公共性的诉求日益彰显。社会工作专业教育属于高等教育，高等教育的公共性决定了社会工作专业教育也具有公共性。而社会工作是非营利性的职业，经济利益并非其首要目标；市场原则、经济逻辑并非其主要导向。社会工作非市场化的本质要求社会工作专业教育应具有公共性，具体体现在社会工作专业教育的目的与功能、价值取向、资源来源、管理主体等方面。

（一）社会工作专业教育目的具有公共性

社会工作专业教育目的具有公共性，指社会工作专业教育的出发点是为满足社会公共利益和政府的需求，而不是为实现教育单位或受教育者个人的私利。社会工作专业人才是《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》所列六类急需人才中的一类。发展社会工作专业教育，培养社会工作专业人才是从国家发展战略高度出发，为满足政府职能转型的社会需求和弱势群体社会福利需求等方面的公共利益角度来定位的。而对于选择社会工作专业教育的学生来说，社会工作的非营利性决定了其要把帮助社会弱势群体，促进社会公平、正义和进步等公共性目的作为选择该专业的首要理由，将个人私利放在次要位置。

（二）社会工作专业教育价值取向具有公共性

社会工作价值取向具有非市场化特征，其秉持的价值理念、追求的理想信念等并非市场所信奉的效率优先、竞争取胜、优胜劣汰、自我责任等法则，而是追求人文关怀、人人平等、互助、合作、社会团结、社会公平和正义的价值取向。社会工作专业教育主要由知识教育、价值教育、技术教育三大部分组成，其中，价值教育是灵魂[7]。社会工作专业教育的核心是增强学生的社会责任意识，鼓励其树立社会理想，拥有利他主义、人道主义价值观，这也是社会工作的本质所在[8]。从这个意义上看，社会工作专业教育可称之为一种人文素质教育，它“以非功利的精神和价值引领、塑造有一定文化品位、精神追求和社会责任意识的公民，避免产生或形成极端功利主义或个体间冷漠甚至尔虞我诈的关系”[9]。

（三）社会工作专业教育功能的发挥具有公共性

社会工作专业教育通过两种方式发挥功能：一是输出专业人才。社会工作专业人才通过提供专业服务来满足社会弱势群体的需求，解决社会矛盾、协调人际关系、创新社会治理，实现促进人的发展和社会和谐的功能，以及促进社会稳定、加快政府职能转型的政治功能；二是倡导和传播理念与精神。社会工作专业通过倡导和传播利他主义、团结互助、社会公正等理念和精神，发挥促进精神文明建设、净化社会风气、提升社会道德水平的伦理功能。

（四）社会工作专业教育资源来源具有公共性

社会工作专业是非市场化的专业，“它提供给受教育者的收益远远小于受教育者给社会所带来的效益，这一教育不应由市场机制来运作，而应以政府财政投入为主，通过直接或间接的公共教育支出来保障”[10]。在英国，政府是社会工作教育体系的主导角色与核心力量[11]，为本国社会工作专业教育提供经费支持。自 2002年起，英国社会工作专业研究生免收学费并获得政府生活资助[12]，此措施提高了社会工作专业学生的积极性，维护并巩固了社会工作专业的人才稳定性。

三、我国社工专业教育市场化特征的凸显

公共性是社会工作专业教育的本质属性。但现实中，社会工作专业教育所处的市场化制度环境使其公共性的发挥陷入困境，不利于社会工作专业教育的健康发展。“制度是一个社会的游戏规则，是决定人们之间相互关系的系列约束，由非正式约束（道德、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规组成的。”[13] 社会工作专业教育发展所面临的制度环境就是对社会工作专业教育产生重要影响的外部机制、体制、政策、文化等，从层次上分为微观制度环境、中观制度环境和宏观制度环境。市场化就是市场运作机制的发展和市场标准的采纳，至少包含以下几层含义：认可市场的优越性；肯定竞争、成本、收益等市场价值取向；施行竞争、多样化、激励约束等市场机制 [14]。当前中国的社会工作专业教育处在市场化环境中，从政府和社会的宏观层面、学校的中观层面、受教育者的微观层面均显示出了鲜明的市场化特征。

（一）宏观制度环境下的市场化特征

首先，高等教育在制度安排上实行产业化。1999年，国务院提出开放办学自主权，扩大高等教育规模，实行收费制度。从此，高校作为独立办学主体参与市场竞争，市场在高等教育资源生产和配置中起到基础性作用，政府从教育资源的投入者转变为教育政策的供给者和宏观管理者。其次，社会文化和价值取向的转变。随着市场经济的发展和西方资本主义思潮的传入，功利主义、物质主义、消费主义、享乐主义、个人主义等价值取向盛行，而社会工作所追求的利他奉献、社会公平正义等理想主义被边缘化。市场化、功利化的社会文化和价值取向对社会工作专业教育的发展不利。

（二）中观环境下的市场化特征

自实施自主办学后，各高校以市场机制来运行高等教育，依据市场需求来调整办学形式、专业和课程设置、教学与科研以及管理等，以满足社会及市场的需要[15]。高校行政部门按照“优胜劣汰”的競争机制、“成本收益”机制对校内资源进行配置，那些以市场为中心可直接创造财富的学科和专业易获得发展优先权，而那些非市场化的学科和专业（主要集中在社会科学和大部分人文学科领域）地位较低，甚至面临被压缩规模和停办的风险[16]。

（三）微观环境下的市场化特征

社会工作专业教育微观环境下的市场化指的是选择社会工作专业教育的学生（包括潜在的）和为此买单的家长将高等教育视为一种投资行为，会进行成本收益的权衡。高等教育引入市场机制后，以尊重个人选择为前提，强调 “顾客至上”，也因此深深地打上了 “消费主义”的烙印[17]。多数学生和家长认为，不能赚钱的专业不是好专业，不值得投资。获得文凭后能否找到高薪又体面的工作、能否实现社会地位的提升，是其考虑的重点。学生和家长以市场化逻辑和价值取向来衡量教育，使非市场化、非营利性质的社会工作专业遭到排斥，从而导致社会工作专业成为报考率低、转专业率高的冷门专业。

四、社会工作专业教育公共性偏离问题严重

2000年后，伴随着高等教育市场化的不断推进，我国社会工作专业教育在“外延式扩张”过程中与市场化制度环境之间的矛盾不断累积，衍生出许多有待审视的公共性偏离问题。

（一）教育目的偏离公共性，呈现出私利性

理论上，社会工作专业教育目的具有公共性，出发点主要是为满足社会公共利益和政府需求，并非是为教育组织谋取私利。但现实中，社会工作专业教育目的却呈现出私利化倾向，即社会工作专业成为高校谋私利的工具，高校并非从为社会提供专业社会工作人才、满足社会需求等方面来定位社会工作专业教育，而是从社会工作专业对于学校发展的工具性作用来认识社会工作专业教育，这主要表现在两个方面：一是办学层面。许多高校从为自身发展谋取私利角度出发，如有的为了扩大招生规模；有的为了向综合性大学转型以此完善学科门类；有的为了向传统学科注入新活力，寻找新的增长点；还有的为了求生存和发展，寻找替代性的专业[18]。二是专业开设方面。在专业发展过程中，很多高校用成本与收益等经济活动指标衡量社会工作专业的办学效果，一味追求少投入、降低成本，當发现社会工作专业办学“效益”不高时，就会缩减其规模，甚至停办。

（二）教育价值取向偏离利他主义，趋向功利化

“在功利主义思想的驱使下，高等教育更多地青睐于经济效益的市场化导向，而忽视公共利益追求的价值取向。”[19]利他主义是社会工作专业教育的价值取向，增强学生社会责任意识，培育利他主义、人道主义的价值观是社会工作专业教育的核心。然而，在市场化制度环境中，学生对社会工作专业教育持有功利化的态度。在进行专业选择时，学生多持市场化标准进行选择，将非营利性的社会工作专业排除在外，致使社会工作第一志愿报考率低，绝大多数社会工作专业的学生都是服从专业调剂的考生[20]。即多数社会工作专业的学生是在同意调剂的情况下，被动、随机地选择了社会工作专业，只为进入高等教育领域，获取一纸文凭，纯属无奈之举。调剂过来的学生对社会工作专业学习不认真，毕业后会以各种方式伺机转向市场化、相对收益高的职业领域，致使社会工作专业人才流失问题严重。总之，作为社会工作专业教育之灵魂支柱的利他主义价值取向受到极大的挑战，甚至动摇了社会工作专业教育存在的合理性。

（三）教育资源公共性的缺失与成本的私人化

自高等教育产业化改革之后，竞争性、市场化资源配置制度成为高校资源配置的主导机制。由于社会工作专业的非市场化特征以及非独立的学科地位使其在某种程度上成为边缘性的专业[21]，逐渐沦为人口学、法学、公共管理学等学科专业的陪衬，难以在竞争中获胜，较难获得专业发展所需要的资源，导致专业地位进一步边缘化。此外，高等教育产业化后，所有专业都要收学费，学生自行承当高等教育成本，此举给低收入家庭带来了很大的负担。据调查，社会工作专业70%-80%的学生来自经济收入中下层家庭，其中以农民家庭居多。学子是贫困家庭的希望，肩负着改变家庭命运、改善家庭经济条件、提升社会地位的重大责任。然而，教育成本的私人化一方面给社会工作专业学生完成学业带来了困难，使其不能安心学习；另一方面，会使学生受家庭压力和现实经济条件所迫，背弃社会工作专业，无形中造成了社会工作专业教育对象的流失。

（四）教育服务社会功能的薄弱化

“服务社会既是高等教育的重要职能，又是高等教育公共性的现实表现。高校通过教学、科研、人才培养等方式，向社会提供科技、人才、文化等服务产品。”[22]社会工作专业教育通过输送专业人才，提供科研成果、政策咨询、培训等方式服务社会。总体来看，社会工作专业教育服务社会的功能较为薄弱，具体表现为：（1）毕业生流失率高，实际进入社工行业的专业人才较少。多项调查显示，社会工作专业毕业生多数选择到其他领域就业，留在社会工作领域的比例很少。（2）科研基础薄弱，毕业生科研能力不强、科研成果水平低。（3）与政府相关部门和用人单位的互动、合作不够紧密，多处于自我封闭状态。

五、政府提升社会工作专业教育公共性的责任

市场经济条件下，社会工作专业教育仅依靠市场的自我调节是远远不够的。政府作为代表全民利益的公共机制和代言人，维护教育的公共性是其职责所在。政府可运用公共权力，通过立法或制定规则、加强资源投入等方式对社会工作专业教育进行干预[23]，确保社会工作专业教育的公共性质。

（一）从公共性出发进行制度设计，彰显社会工作的人文价值

公共性是社会工作专业教育的本质属性。政府应在明确社会工作教育公共性的前提下，以促进公共利益为出发点，从去社会工作专业教育功利化做起，制定教育政策，彰显社会工作专业教育的价值，充分保障其公益性的实现。首先，从公共性出发进行教育制度设计，要求高等教育行政管理部门在制定相关教育政策和完善教育制度时，要以国家利益和社会整体利益为重，充分认识到市场经济条件下，发展社会工作、培养社会工作专业人才对于党和政府的重要战略意义，对社会治理创新、和谐发展的重要价值。其次，重视社会工作专业“以人为本”“利他助人”的专业价值观对培育公民公共社会精神、提升社会道德水平和精神文明的社会功能和伦理功能的重要作用。再次，应充分考虑社会工作职业和专业的非营利、非市场化特点，突破市场化、功利化的藩篱，“建立符合社会利益与公共利益的制度，扭转违反公共福利而追逐私益的错误观念”[24]。

（二）加强宏观调控和专业评估，确保社会工作专业办学质量

在教育产业化的政策引导下，一些学校的利己目标严重冲击了其所应承担的社会责任。在国家教育行政部门（教育部）简政放权的背景下，许多高校在没有做过科学论证、不具备相应办学条件的前提下，在市场趋利动机影响下纷纷增设社会工作专业，盲目扩大招生规模，以达到提升学校档次、抢占教育市场、增加办学资源等各种利己目的。专业设置的市场导向使这些学校成为特别关注短期市场效益的经营者[25] ，只注重社会工作专业的开设，而不重视专业建设。当培养人才、发展教育和出售产品之间未能实现平衡时，又进一步缩减了对社会工作专业的投入。这些做法使社会工作专业在高等教育内涵式发展过程中陷入困境，造成社会工作专业教育人才培养质量的下降。

高校享有高度的办学自主权，但自主权是为保障教育与科学的发展，不能用于维护其组织特殊利益[26]。市场经济条件下，教育行政部门需要加强对高校办学行为的规范、监督和引导，减少高校的逐利行为，确保办学质量。具体而言，首先要制定开设社会工作专业必需具备的基本条件，包括师资力量、实验室条件、资金投入等，防止部分高校因盲目跟风而仓促开设；第二，制定社会工作专业人才培养质量标准，保障学生的受教育权利；第三，对社会工作专业定期进行评估，以评估促进建设和发展。

（三）建立公共资源的投入和补偿机制，确保资源的公共性

社会工作具有非营利、非市场化等特点，市场经济条件下要确保我国社会工作专业教育公共性的实现需要建立公共资源投入和补偿机制。具体而言，可从招生、人才培养、学科建设、就业等重要环节进行公共资源的投入和补偿。

1.实施“订单式培养”，设立专业奖学金。借鉴免费师范生培养政策，实行“免费社工生计划”，通过“订单式培养”[27]方式引导优秀的高中毕业生进入社会工作专业学习，提高社会工作专业第一志愿录取率；设立由政府财政和社会捐赠共同构成的社会工作专业奖学金，用于鼓励品学兼优的社会工作专业学生继续努力学习，分担社会专业学习的成本，减轻学生的经济负担，增强其学习信心；提高社会工作人员待遇，减少毕业生的流失率。

2.政策支持和资金投入，扶持专业学科建设。学科建设是高校专业教育的核心保障。市场化环境中，如果没有党和政府的政策倾斜和资金投入，社会工作专业会进一步边缘化。政府支持社会工作专业教育的根本举措在于切实加强投入，扶持专业学科建设。具体措施包括：第一，切实加大对高校社会工作专业教育的资金投入，改善社会工作专业办学条件；第二，加强对社会工作学科的规划管理，推动社会工作学科的独立发展进程；第三，加强师资队伍建设，一方面要加强对现有教师的业务培训，鼓励并资助青年教师进修深造。一方面通过出台特殊政策引进高层次社工人才进入高校[28]。

3.建立补偿机制。社会工作的非营利性使社会工作专业教育具有非市场化的特征，社会工作专业教育单位（高校）和社会工作教育接受者从中获得的收益远远低于其为国家和社会所带来的收益。因此，应建立针对社会工作专业教育单位和受教育者的补偿机制。补偿可以分为两个方面：一方面是针对设置社会工作专业的高校。一是给予开办社会工作专业教育的高校给予一定的政策优惠和财政支持；二是按照专业评估的等级，对开设社会工作专业教育高校予以竞争性的奖励，支持其进一步做好社会工作人才培养，引导高校不断提高社工人才培养质量。另一方面是针对社会工作专业的学生。通过物质补偿和政策倾斜等方式引导和鼓励社会工作专业毕业生到农村、基层、边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区等地从事社会工作服务和社会管理工作。如通过减免助学贷款，或在其服务期内每年给予不低于当地平均收入的补助，或在服务期满后给予其参加公务员、事业单位考试加分、优先录取等优惠政策。

（四）营造开放性教育环境，构建产学研相结合的办学模式

社会工作专业属于应用性专业，需要转变以往自我封闭的教学育人模式，将用人单位、政府部门、服务对象等都纳入到社会工作专业育人工作中，营造开放性的教育环境。通过加强与用人单位、政府之间的合作，构建产学研相结合的办学模式，提升社会工作专业人才培养质量，增强社会工作服务功能，确保社会工作教育的公共性。一是倡导三方合作。将用人单位、服务对象的需要纳入到专业人才培养方案中。政府、用人单位和高校通过资金投入、人才实践基地建设等方式共同进行社会工作专业人才培养。二是提供社会工作专业服务。高校社会工作专业教育可为政府提供政策咨询、专业培训等方面的服务。为社会工作服务机构提供业务督导和专业培训等。三是科研合作。高校社会工作专业与政府、用人单位进行科研合作，共同研究社会工作发展问题、制定行业服务标准等。四是加强对社会工作重要性的宣传。政府或相关部门可通过新闻媒体、移动网络等方式或渠道加强对社会工作活动的宣传，扩大其影响力。

社会工作的非市场化本质决定了社会工作专业教育具有公共性；社会发展需要大批高素质的社会工作人才，社会工作的社会效益和精神价值是不可估量的。市场经济条件下，社会工作专业教育不能完全依靠市场的自我调节，而政府作为代表全民利益的公共机制，维护教育的公共性是其职责所在。因此，国家必须运用公共权力，通过立法或制定规则、建立公共资源投入和补偿机制等方式进行干预，确保社会工作专业教育的公共性。

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