西宁市环境纠纷司法解决机制运行的调查报告

魏倩男

【摘 要】我国自改革开放以来，经济得到了迅猛发展，随之而来的环境纠纷也与日俱增，尤其是环境污染等造成的大规模的财产损失及公害事件，甚至产生了诸多大规模的群体性环境纠纷。当下，寻求环境纠纷的有效解决途径成为法学界等社会各界共同关切的话题。西宁市各级司法机关应对西宁市发生的环境纠纷，也在积极地进行着有效的司法解决途径的探索。但由于处于西北高原地区，其存在着司法人员不足、专业技术水平不高等问题，环境纠纷的司法解决在实践中还存在着种种问题。

【关键词】环境问题；环境纠纷；司法解决机制

【中图分类号】D926.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）12-0146-03

1 西宁市环境纠纷的发生现状

（1）环境纠纷发生的数量较多。根据调研，近年来，随着经济的迅猛发展带来的环境污染问题不断加剧，加之社会公众环境权益意识的不断提升，西宁市环境纠纷的发生数量正在呈逐年上升的趋势。其中，发生的环境纠纷以环境民事纠纷居多，环境犯罪行为也屡有发生，此外还存在极少数的环境行政纠纷。

（2）环境纠纷进入诉讼的数量较少。根据调研，西宁市环保部门接到并受理的环境纠纷案件数量远远超过法院受理的环境纠纷案件数量。环境问题的突出，环境纠纷的增多，法院中环境诉讼案件数量却并没有与之形成正比。由于公民厌诉情结、环境诉讼成本较高和举证难度较大等诸多因素，导致实践中真正进入法院诉讼的环境案件数量偏少。

2 西宁市环境纠纷案件司法解决机制的运行

2.1 人民法院中环境纠纷案件的运行状况

（1）成立了专门的环境与资源审判庭。为确保环境资源审判与西宁市实际相结合，把握好经济发展与环境保护、事前预防與事后惩治、立足审判职能与发挥司法的能动作用的相互关系，力争在环境保护新格局中能够提供坚实有力的司法保障，2014年12月29日，西宁市中级人民法院、城西区人民法院率先设立了环境与资源审判庭。

（2）确立“二审合一”的审判机构模式。即，民事诉讼和行政诉讼“二审合一”的审判模式。该审判机构模式的设立，对于及时审理相关环境资源案件，化解环境纠纷，有效地维护公众环境权益，保障环境资源法律的实施，以及促进“生态文明”法制建设具有重大意义。

（3）分工协作。西宁市中级人民法院环境与资源审判庭主要审判第一审、第二审有关大气、水、土壤等环境污染发生的环境侵权纠纷的民事案件及行政案件，有关矿产资源的保护和开发等涉及权属争议纠纷的民事、行政案件，以及关于草原、森林、湖泊、湿地等自然资源的保护、开发和利用等有关环境资源的民事案件和行政案件。城西区人民法院主要集中统一审理跨区域、全市涉及环境资源的民事案件和行政案件，以确保案件的统一审理和统一裁判。

2.2 人民检察院中环境纠纷案件的运行状况

为确保人民检察院充分发挥对环境保护的职能，西宁市各级人民检察院做出了积极探索和努力。据调研，从2015年起，西宁市各级检察机关针对西宁市环保部门、国土部门及税务部门等行政机关在行政处罚、国有土地出让等过程中产生的损害国家、社会公共利益的情形发出检察建议共136份，办理督促起诉案件7件，对促进各行政机关依法履行职责，以及西宁市检察机关提起环境公益诉讼都有着积极地意义。此外，西宁市检察院结合青海省实际，重点在三江源地区、青海湖地区及祁连山水源涵养区等区域开展相关公益诉讼①。

3 西宁市环境纠纷司法解决机制运行的困境

3.1 环境司法人员及律师业务素养不足

司法人员及律师数量较少。目前，西宁市仅西宁市中级人民法院和城西区人民法院设立了环境资源审判庭，庭内人员较少。此外，环境诉讼是一种律师投入时间、精力及财力较大但是收入却相对较低的业务类型，从事环境诉讼特别是环境公益诉讼需要律师有着较强的奉献精神及公益理念，但是，就目前情况看，既有着较高的环境诉讼业务能力，又具有公益理念的律师数量还不多。

3.2 环境司法专门化及审判模式不完善

环境司法专门化程度不高。西宁市专门审理环境纠纷案件的审判机构较少，仅有西宁市中级人民法院和城西区人民法院设立了环境资源审判庭，这两个审判庭不仅审理相关环境案件，其他案件也有审理。而西宁市其他法院中的环境案件却由于各种各样的原因无法由专门的环境资源审判庭审理。此外，仅确立“二审合一”的审判机构模式，即民事诉讼和行政诉讼“二审合一”的审判模式，未将环境刑事案件纳入其中，且由于仅有该两家法院设立了环境资源审判庭，受管辖范围等的影响，其他法院仍沿用刑事、民事、行政案件分立审理的模式。

3.3 环境公益诉讼举步维艰

（1）适格的环境公益诉讼主体较少。目前，由于西宁市不是试点城市，西宁市各级检察机关均没有提起环境公益诉讼的案例。此外，公民个人不能提起环境公益诉讼。根据我国现行的《环境保护法》，公民个人是不具有环境公益诉讼的主体资格的。

（2）环境公益诉讼认定的难度较大。因为环境权益属于一种公共权益，其权益主体往往具有广泛性及不特定性，而环境公益诉讼，实际就是不同权益主体之间的利益权衡，对于环境私益与环境公益均有体现的环境案件，人民法院依循怎样的价值标准对环境权益进行权衡和界定要根据实际现状、结合公平合理的理念等进行裁量。

4 西宁市环境纠纷司法解决机制的完善路径

4.1 完善环境地方立法

（1）完善政府责任追究的法律规定。我国现行《环境保护法》增加了对环境保护的目标责任和评价考核的相关规定，并且做出政府定期的向人大报告工作等要求，强化了上下级政府之间的监督。但是，法律尚未对政府不履行法律职责的后果及政府相关责任的可诉性等做出明确规定。政府责任的司法制度设计不完善往往使政府环境保护目标和考核评价制度成为“僵尸条款”②，难以真正发挥其作用。同时，政府责任的司法制度的不完善也不利于对政府地方保护主义的遏制。

（2）健全环境侵权精神损害赔偿的立法。近年来，实践中出现大量的环境侵权精神损害赔偿的案件，这使得建立环境侵权精神损害赔偿制度成为必要。建立环境侵权精神损害赔偿制度要有法可依，首要的是进行相关立法。在环境相关法律中明确可诉环境利益包含环境侵权精神损害赔偿利益，明确环境侵权精神损害赔偿的可诉性，并且，需要明确精神损害赔偿的诉讼范围和规则确保环境侵权精神损害赔偿诉讼的可操作性。

（3）建立环境救济基金制度。首先，环境救济基金的来源可以包括但不限于以下几个方面：第一，环境公益诉讼胜诉取得的赔偿金或补偿金。环境公益诉讼的诉讼所得赔偿不该落入私人囊中。将环境公益诉讼获得的赔偿放至专门的环境救济基金当中不失为一种较好的方式。第二，企业、社会组织或者个人的捐赠。近些年来，社会各界对环境保护的意识越来越高，对环境质量的要求也日渐提升。对环境和生态的关注，使得社会各界乐于对其有所贡献，这些贡献就包括金钱的捐赠。其次，环境救济资金可以用于如下方面：？譹？訛用于环境保护及生态恢复。使用环境救济资金，可以缓解财政压力，并能有效恢复生态。？譺？訛用于对环境污染及破坏的受害人的补偿。生态破坏，尤其是环境污染，常常给受害人带来财产或者人身的伤害，而受害人未能得到赔偿的情形也时有发生。？譻？訛用于环境公益诉讼的诉讼费用、律师费等各项开支。建立环境救济基金制度对进一步提升各主体提起环境公益诉讼的热情是一种行之有效的方式。

4.2 进一步完善环境司法专门化的审判模式

（1）提升环境司法人员的业务素养。强化环境司法人员的专业化，通过职业技能培训等方式提升环境司法人员的业务素养。首先，作为司法人员，专业法律知识是其必须具备的技能。在环境诉讼领域，扎实的环境相关法律知识的掌握是一名环境司法人员必备的。此外，环境司法人员往往还需具备生物学等人文社会方面的知识。著名法理学家博登海默在其《法理学——法哲学及其方法》一书中写道：“如果一个人只是个法律工匠，只知道审判程序之方法和精通实在法的专门规则，那么他的确不能成为第一流的工作者。”③

（2）完善环境纠纷审判模式。环境与资源审判庭等专门的环境纠纷审判模式有利于各类环境纠纷得以公平、公正且有效的解决。此外，环境纠纷的专门化审判模式能够协调有关环境的多方社会关系，有利于协调生态环境的保护与促进经济良性发展的关系。我国的《人民法院组织法》中明确规定了中级人民法院“根据需要可以设立其他审判庭”，“基层人民法院地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。因此，专门的环境审判机构的设立有其明确的法律依据，而且是应对现实的较为有效和可取的方式。

4.3 建立与完善环境执法与环境司法的协调机制

目前，导致我国的环境执法与环境司法无协作、不衔接的一个极为重要的因素就是缺乏相应的、有效的协调机制。从当下状况来看，我国的环境执法部门运用司法的手段来解决环境纠纷的实践相对较少，相对应的，司法机关对环境执法在方法和手段上也有不足，环境纠纷案件强制执行的效率不高，相当一部分环境执法演化为协调与协商。因此，建立相应的协调机制，促使环境执法部门与司法部门的相互协作，促进环境纠纷彻底和有效解决成为必要。建立环境执法与环境司法的协调机制，可借鉴一些地方上环保法庭的经验。例如，云南省高级人民法院除了对环境案件实行统一审理外，还建立环境公益诉讼案件的审理机制，强化环境公益组织对环境执法的监督和其在环境诉讼中的主体地位；对于环境案件的处理，重大案件采用“调查、移送、起诉、执行”一站式办案流程，强化环境保护部门的行政管理与环境质量担保的协同④。这对于解决环境纠纷，做到案结事了，以及更有效地实现生态环境的保护具有重大意义。

5 结语

环境保护虽然不是近几年的新兴话题，但却依然是热点及重点话题，各类环境纠纷案件亦层出不穷。有效地解决环境纠纷既是对依法治国、完善司法的切实践行，也是对社会公众提升环保积极性的有效激励。因此，探究“新时代”环境纠纷司法解决的有效的运行机制，是各级司法机关及社会各界共同的关注点。

注 释

①王晓宁.西宁市检察机关全面开展公益诉讼暨加强生态检察工作推进会[N].西海都市报，2017-09-19.

②余俊，宿健慧.环境司法判解研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016：138.

③（美）博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社，1987：491.

④田成友.强化环境司法调研 服务绿色经济建设[N].人民法院报，2012-09-06（8）.

参 考 文 献

[1]余俊，宿健慧.环境司法判解研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016.

[2]王灿发.中国环境诉讼典型案例与评析[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

[3]常纪文，杨朝霞.环境法的新发展[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[4]（美）博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社，1987.

[5]苏力.法治及其本土资源[M].北京：北京大學出版社，2015.

[6]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[7]田成友.强化环境司法调研 服务绿色经济建设[N].人民法院报，2012-09-06（8）.

[责任编辑：陈泽琦]