中美政府购买公共服务模式的比较研究

陈佳慧

【摘 要】近年来，公共服务占政府采购规模的比重明显上升，主要体现在教育、卫生社会服务和文化等方面。政府购买公共服务作为行政改革的一种制度创新，在20世纪70年代后期出现，而最先兴起的国家和地区就是在欧洲和美国。中国的政治体制及社会组织的发展程度与美国有着巨大的差异，实践中出现的模式与美国政府购买公共服务的模式并不完全一致，出现了很多新模式、新现象，中国在学习接收这些“舶来品”的同时，又结合了自身的特殊国情，进行了从无到有的制度构建。对于中国的公共政策制定者来说，既要吸收美国模式的精华，为我所用，同时又要结合中國的实际情况，发展出一套符合中国国情、具有竞争力的公共服务购买体制。

【关键词】公共服务；政府采购；服务模式

【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）12-0048-03

1 我国政府购买公共服务模式

1.1 我国政府购买公共服务的发展现状

从我国目前的实际情况来看，与公共服务相关的购买已经在理论上提出了重要文献，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就对此进行了说明。在这个文件中首次将政府购买公共服务列入了日程。这是首次在国家文件中进行明确规定，也是政府职能转变的关键所在。党的十八大会议也对政府购买理念有一定的阐释。要想对这个理念进行贯彻，就要深入探索其理论、模式及相关策略建议。

中国的政府采购模式呈现多样化的趋势。国内的政府采购主体之间既有独立和依赖。这里说的像“关联交易”或“循环系统”的企业依赖性质[2]。目前，众多国内采购项目仍集中在系统中，也就是政府借非政府组织的公共服务，如行业协会间接的垄断。

1.2 政府购买公共服务模式存在的问题

现阶段，我国法律中并没有完全将政府公共服务的购买写入政府采购的体系中，所以政府在参与公共服务购买上也得不到相应的法律支持。

此外，中国的公共服务政府采购实施的数量不足，与发达国家相比，只有购买小规模的、有限的、狭窄的领域，而且购买上具有倾向事业性和政府自身组织的特点。而且，缺乏标准化的流程和服务购买，政府部门开展他们的行政或其他组织所属主要购买对象服务。同时，在采购的时候，政府基本处于主体地位。假如没有相应的规范或是标准，就有可能出现这样的情况：政府将降低在采购非营利组织服务的成本时，再让非营利组织通过垄断获取利润，以弥补公共服务的成本。

2 美国政府购买公共服务的模式

2.1 美国政府购买公共服务的背景与现状

政府购买公共服务作为行政改革的制度创新，最早在欧洲和美国出现。政府采购是将原有的市场竞争制度引进来，能够达到2个目标：第一是提升服务水平；第二是减少服务的支出。在公共服务中，政府的职能、作用等有了一些改变。首先，在进行公共服务的时候要考虑到竞争因素的影响；其次，让非营利性的组织更多地参加到公共服务中。社会团体进入公共服务是一个很大的社会变化。

目前，美国购买公共服务的模式成为世界各国的主要参考对象。其涉及的范围也很广，不仅包括了公共的基础设施、卫生、安全等，还将社会救助、公共信息服务等纳入了考虑范围之中。

2.2 美国政府购买公共服务模式

2.2.1 政府运用公共权力制定规则和标准，实现监管职能的转变

当垄断的政府在提供公共服务供给的竞争和竞争压力不足时，容易导致资金没有办法真正发挥应有的作用，一个非常重要的先决条件是使市场机制发挥有效的作用是在供应方面有一定的竞争。

2.2.2 政府选择非营利组织为重要伙伴

民间组织参与美国政府购买公共服务的具体模式，是根据民间组织和政府是否具有独立性的关系，并且购买计划之间的关系在理论上是否有竞争力。根据民间组织和政府之间是否是相对独立的两个部分，可以将其关系看成独立的购买与再购买。依据采购计划是不是具有竞争性，可以分成竞争性购买与非竞争性购买。

3 中美政府购买公共服务模式差异

3.1 法律制度保障差异

美国政府有明确的法律条约规定购买公共服务，政府是美国营利性或非营利性组织的规定是不能强制购买公共服务。这损害了一部分公众的合法权益。随着近年来对2种服务特色机制有更加深刻的理解和对政府购买服务的研究力度的增大。在进行营利的时候也附带一些公共服务。将从非营利组织方面进行分析，很多是在社会责任担负基础上构建起来的，公益性质是基本体现，非营利组织供这些非盈利服务相当合适。

3.2 服务承接者差异

在美国，关于购买公共服务无论是盈利性机构还是非营利机构并没有硬性规定，政府只是在其中起到一个主导性作用，美国市场化主要是由于市场化本身主导，市场在其中推行，而所处地位是一种半垄断性质地位。而中国政府购买公共服务模式有其独特的垄断性，在选择服务承接者上一般都选择盈利性机构，关于市场主导是一种半自动的形式，由市场来推动其购买行为。

3.3 政府购买支持机制差异

政府采购支持机制，但是在我国公共服务采购还有一些诱发要素。我国在进行公共服务购买的时候，社会是高速发展的，金融情况也出现了明显的好转。在新的发展条件下，政府必须与时俱进，符合社会发展的客观规律，购买社会公共服务，当然这样做得到了褒贬不一的评价。

4 美国政府购买公共服务模式的经验对我国的启示

4.1 美国政府在购买公共服务制度中发挥的作用

公共服务市场化并不像我们想象的那样在市场中已经融入公共服务，其概念及内涵相当丰富。这种市场化的实现是以政府不再掌控所有公共服务领域为前提的。在美国政府的购买服务当中，并不区分公共权力的职能或是纯公共服务的职能，两者都是适用同样的规则。借鉴美国政府采购的丰富经验，在进行公共服务购买的时候，政府要从几个作用的发挥入手。第一，要在相应计划及目标明确的基础上发挥作用；第二，政府提供满足需求的服务是理所应当的。

4.2 公共服务供给的多元化

目前，我国正处于经济转型阶段，政府单一供给模式已经不适应时代的发展，也无法在多元化制度中较好地生存。在这种状况下，政府在公共服务供给方面进行改革相当必要。在美国，其公共服务供给有了2个方面的转变。第一，假如在公共服務中市场无法充分地发挥作用，那么政府就要承担相应的责任；第二，假如政府没有办法实现多元化供给，那么政府就失灵了，就要在公共服务市场化上多付出努力。从这个角度来看，美国公共服务的供给方式是满足消费者多元化的需要，是以公共服务供给多元化为主要支撑的。在这种状况下，政府要从公共服务性概念、性质等方面入手设计，对其供给模式、方式、质量等进行界定和规范。

4.3 充分发挥市场机制和社会组织的作用

在公共服务供给的时候，政府要在符合需求的基础上进行。在这种状况下，具有自然垄断意味着政府造成竞争和竞争压力的缺失，也造成资金使用效率低下和代理人员增多，而且很多公共资源不能得到充分的利用。政府不仅仅是作为需求一方存在的，而且还是各种服务的供给方，具有一定的自然垄断意味。这种垄断的出现会使得资金不能够充分利用，使政府人员过度膨胀。假如监管不到位，就会出现大量劣质工程，甚至会出现权力寻租的局面。

5 结论

虽然在公共服务的购买方面，美国政府具有的经验及教训有所不同，但一般认为，政府权力和责任并不是削减，仍然发挥着极其重要的作用。公共服务领域不同于其他公共服务，社会群体的生活需求将成为政府要解决的主要矛盾和需要改善的情况。在这一点上，美国一直在逐步调整状态，这有利于及时总结政府购买公共服务经验的目标，并努力建设“综合社会模式”市场的政府，实现高效的服务之间的优化平衡。目前，中国需求大量的社会公共服务，而且政府采购这些公共服务的成本并没有减少，为了体现服务性政府的宗旨，在未来政府还将不断地提高对公共服务的支出，以建设为民的政府。

但不得不承认，美国的市场经济和公民社会组织的环境更加成熟，中国目前非营利或盈利组织的规模、能力，存在的任务，社会地位或提供的服务，都无法与美国相比。如何在多个供应结构中探索建立一个良好的政府、服务提供商和公众三方相互作用和制约的机制，促进非营利组织的发展，使它成为一个真正具有竞争力和吸引力的政府合作伙伴，将是关系到中国政府采购公共服务未来的问题，是政府应该重点考虑的方向。

参 考 文 献

[1]杨宝.政府购买公共服务模式的比较及解释——一项制度转型[J].中国行政管理，2011（3）.

[2]杜荣胜.政府购买公共服务问题和对策研究[J].财政研究，2014（6）.

[3]蒋金富.政府向社会组织购买公共服务的中西方模式比较研究[J].湖北社会科学，2012（4）.

[责任编辑：邓进利]