关于招商引资项目奖励政策现存问题的分析和建议

魏冬青

摘 要：近年来，各地政府为加大招商力度，拓宽引资渠道，充分调动社会各界参与招商引资的积极性，促进社会发展，不少政府决定对项目引荐人给予奖励，并出台了相应配套政策。东莞市政府也出台了这类政策，但引荐人奖励政策存在一些问题，为此提出以下建议供政府参考：一是加大与专业招商中介机构合作力度，提高招商质量；二是取消将个人作为引荐人，将个人（包括2人以上团队）引荐人奖励合并至项目奖励中；三是明确机构引荐人服务范围；四是优化奖励结构设置，促进产业结构优化升级等。这样做的目的是让政府把奖励资金落到实效，真正提高地方政府的经济发展。

关键词：招商引资 配套政策 结构设置

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）07（a）-187-03

近年来，各地政府为加大招商力度，拓宽引资渠道，充分调动社会各界参与招商引资的积极性，促进社会发展，不少政府决定对项目引荐人给予奖励，并出台了相关配套政策。2010年10月27日，河北省邢台市中级人民法院开庭审理了一起被称为“最牛政府奖金”的民告官案件。原告韩杰起诉邢台市政府不兑现其承诺的1650万元招商引资奖金（2010年10月30日《中国青年报》）。韩杰索要千万元奖金，依据的是该县出台的招商引资奖励文件：“引荐内外商在我市直接投资的，可按外方投资额的1%～2.5%提取奖金。”韩杰引荐的客商一、二期已经投资16.5亿，按1%提取的话，项目引荐人的奖金额达1650万元。而当地政府不给奖励的原因是：文件中规定“可”给予奖励，并不是“应当”之类的强制要求。这笔奖金该不该给，在双方有很大争议的情况下，只能由法院来公正裁决。但值得思考的恐怕不在于要不要给予奖励，而是地方招商引资奖励政策该不该规范。

1 关于东莞市引荐人奖励政策

1.1 东莞市引荐人奖励政策的定义

通过各种渠道向各级政府提供真实的项目意向，协助政府与投资商直接联系，在项目洽谈中起到实质性促进作用，将具有投资意向的投资人或企业引荐到东莞市实现重大项目落户，履行了中介职责的国内外个人或组织。

1.2 招商引资项目引荐人奖励政策出台的背景情况

为加快引进和培育一批重大项目，实施招商引资“揽月工程”，东莞市委市政府先后出台了《东莞市重大项目招商引资奖励办法（试行）》等一系列政策，同意由东莞市财政安排一定资金对项目企业、项目高端人才及项目引荐人给予奖励，其中，对新引进项目引荐人，按项目到位注册资本或实际投资额给予奖励（外资项目每100万美元奖励3万元人民币、内资项目每个600万元人民币奖励3万元人民币），最高不超过2000万元人民币，政策实施以来累计财政支出为1212.51万元人民币。

1.3 目前已经完成引荐人奖励情况

目前东莞市内资部门共发放5个内资项目引荐人奖励，奖励资金合计495万元，招商引资项目奖励预算执行率78.33%。外资部门共发放7个外资项目引荐人奖励，奖励资金合计717.51万元，招商引资项目奖励预算执行率84.62%。

2 关于制订引荐人奖励政策的优势分析

2.1 制订引荐人奖励政策对东莞市经济持续稳定发展有一定的促进作用

制订引荐人奖励政策对于进一步调动地方政府招商引资的积极性，鼓励地方政府改善投资环境，优化投资结构，加快产业结构调整和转型升级，对东莞市经济持续稳定发展有一定的促进作用；对于引进一批符合东莞产业发展导向，具有研发创新、品牌营销、财务结算等企业总部要素，发展潜力较好、投资规模较大、综合效益较高、带动能力较强的产业链龙头企业、高科技高成长性企业和优质金融机构，实现重大项目招商引资工作质的突破，切实改变当前东莞产业发展“满天星斗、缺乏明月”的状况有一定的促进意义。

2.2 部分被引荐企业取得一定的产值效益和产业带动作用

根据实地8家被引荐企业经营情况调查显示，这8家被引荐企业在2015年度实现总产值约17.7亿元，投资额约13亿元，8家被引荐企业中7 家是生产型，1家是物流场地租赁型，被引荐企业均为重资产企业，目前上述企业已经实现产值超过投资额，个别企业有较大的营业收入，同时对上下游产业起到了一定的带动和促进作用。

2.3 东莞市投资环境得到較好宣传

由于招商引资引荐人奖励政策的执行，使东莞市的投资环境和招商引资奖励政策在潜在投资人群和潜在引荐人群中得到有力宣传，对东莞市投资环境的了解有利于潜在投资人群在投资方向和投资额度偏向东莞市，对东莞市招商引资奖励政策的了解有利潜在引荐人群更加积极地向外推介东莞市。

3 招商引资引荐人奖励政策在实施过程中存在的问题分析

经对相关引荐人、引荐企业、政策执行部门和实施部门进行多方了解，发现招商引资引荐人奖励政策申报程序基本规范，管理制度、财务制度健全，但同时也存在以下问题。

3.1 个人作为引荐人身份难以确定，实质性促成作用难以介定

个人作为引荐人身份难以确定、引荐人引荐过程中服务质量难以考核，致使政策受益群体覆盖面较小，项目主管单位难以实施执行；绩效目标不够量化，实现项目效果难以评定；预算执行率较低，任务完成率较低；获得引荐人奖励的被引荐企业在项目执行期间倒闭等。奖励政策对引荐人的服务内容规定：“引荐人通过各种渠道向东莞市提供真实的项目意向，协助东莞市与投资商直接联系，在项目洽谈中起到实质性促成作用”。引荐人简单介绍东莞市与投资商直接联系较易实现，引荐人只能简单向投资商介绍投资的优惠条件，但具体的投资条件涉及投资方的切身利益，投资方较难委派引荐人代为协商。实际上，协商过程是东莞市项目主管部门直接与投资方协谈，具体优惠条款项目主管部门会充分向投资商解释说明，投资方在作出投资决定时，难以判断引荐人在投资方的投资决策过程中的影响力，这也导致项目主管部门在审核过程中难以判断是否有实质性促成作用。

3.2 奖励政策实施结果达不到预期的效果

东莞市招商引资项目奖励政策和引荐人奖励政策的目的是调动镇村招商引资的积极性，引进重大项目促进产业结构大调整，通过奖励政策的执行，引进一批符合东莞产业发展导向的企业，以形成项目群，延伸产业链。但引荐人奖励政策实施以来共资助12个项目，其中10 个是生产型企业，覆盖行业面小，资助项目数量少。被引荐项目虽然已稳健经营，且年产值基本已超过投资总额，但由于项目数量较少，整体GDP产值贡献不大；被引荐项目均为重资产项目，前期投入较大，截止目前实际纳税贡献较小，整体项目中只有1家纳税率明显高东莞市平均纳税率，两家纳税率基本等于东莞市平均纳税率，5家纳税率明显低于东莞市平均纳税率，整体税收效益不明显，奖励政策实施结果不达不到预期的效果。

3.3 政策部分条款实操性不强，导致实际引荐人与资助对象不太相符，存在套取财政资金的漏洞

投资决策者在正式作出投资决定前，会经过详细、谨慎的市场调查，调查的主要方式之一是会采纳提供者所提供的信息，然而对投资决策者的投资意向了解较多的人一般情况下会在同事、朋友、亲属、合作伙伴范围之内，这类提供关键投资意见的人基本属于投资方或投资方关联人。在上述情况下，如果投资方不详细或如实说明意见提供人的信息，则会被项目主管部门认为是非项目投资方及其决策者而被认定为项目引荐人，或者投资方为规避引荐人介定条件，在实际意见提供者不符合引荐人介定条件下故意指派他人作为引荐人，这样就会导致虚构实质引荐人故意套取引荐人奖励资金。在与企业座谈中发现，个别企业为了获取奖励资金，推荐房东作为引荐人，但实际上该引荐人并没有实质性地穿针引线，所获得的奖励资金也捐赠给该企业使用。

3.4 引荐人奖励政策直接带动性不强，难以激励镇街加大招商力度

引荐人奖励政策中对引荐人的身份界定和引荐人在引荐过程中的作用较难判断，政府部门在执行政策时不好把握，对引荐人的身份和所起作用证明资料较难取得，影响了政府对引荐人奖励政策实施的积极性。

3.5 奖励结构设置不够合理，不利于政策制定目标实现没有明确优先扶持产业，不利于东莞市产业布局政策实施

引荐人奖励资金办法规定：按项目到位注册资本或实际投资额给予奖励（外资项目每1000万元美元奖励3万元人民币、内资项目每600万元人民币奖励3万元人民币），最高不超过2000万元人民币。办法中对引荐项目的要求是符合《东莞市产业导向目录》，没有根据东莞市的实际产业发展和转型升级的需要，有针性对扶持产业提出具体的要求，各级政府在政策执行过程中无法根据东莞市的产业布局方向进行针对性的招商引资，实际引资项目偏向生产型产业，对现代服务业的引资力度不够。

4 关于招商引资项目引荐人奖励政策建议

“最牛政府奖金”的民告官案件并不是个例，只要奖励政策存在，这样的问题就有可能发生，因此，地方招商引资奖励政策更加规范显得尤其重要，结合东莞市近年招商引資引荐人执行过程中出现的种种问题，现提出以下建议供各级政府参考，让政府奖励资金落到实效，真正提高地方政府的经济发展。

4.1 加大与专业招商中介机构合作力度，提高招商质量

招商中介机构拥有较多的投资信息资源，拥有专业的综合判断分析能力，能为投资者提供全方面专业的投资分析，深得投资者的信赖。招商中介机构对地方政府的综合情况了解较全面，能较全面的对外宣传地方政府的招商引资政策，吸引优质项目来考察，能深度向投资者介绍地方政府的竞争力和优惠政策，增加招商优质项目的成功率，招商中介机构持续提供其他投资行为的引荐可能性较高。因此加大与知名引荐组织的接触合作，保持稳定的沟通渠道，主动开展将知名组织作为引荐人的备案工作，定期与引荐组织沟通，及时向引荐组织介绍地方政府最新的招商引资政策和了解最新的投资方动态。

4.2 取消将个人作为引荐人，将个人（包括2人以上团队）引荐人奖励合并至项目奖励中

个人（包括2人以上团队）作为引荐人，难以判断引荐人与投资方的关系、难以判断引荐人的真实性，为避免利用个人故意套取引荐人奖励资金的行为，防止财政资源的浪费，取消将个人（包括2人以上团队）作为引荐人。在投资者的投资决策中，投资者将投资需求放在首位，对个人的信任度和意见采用度第三方难以衡量，但是不能否认受投资者信任的个人对投资者投资意向的影响力，个人所实施引荐行为价值的大小应该由投资方与个人协商，第三方不应主观判断个人引荐行为的价值。因此将个人引荐奖励合并至项目奖励中，奖励政策中应规定项目奖励中个人奖励比例范围，由投资方决定具体个人引荐奖励比例。

4.3 明确机构引荐人服务范围

引荐人在引荐过程中应履行的职责是：介绍投资方与地方政府项目主管部门认识，向地方政府项目主管部门主动介绍投资方的投资意向，在项目洽谈中协调投资方的需求同地方政府的优惠政策趋于一致，最终协调双方达成投资意向，项目投产落地。引荐过程可以总结为介绍—洽谈—投产。

因此对机构引荐人的奖励应该分三个阶段进行考核，引荐人在三个阶段中都有提供服务，并且服务得到投资方和地方政府项目，主管部门一致考核认可的，才能获得全额的引荐人奖励，如果引荐人只提供介绍或部分引荐服务，则引荐人只能获得相应的引荐奖励，引荐人奖励资金的发放应当做到公平、公正、公开。

4.4 优化奖励结构设置，促进产业结构优化升级

地方政府招商引资和设置引荐人奖励资金的目的是为了加快产业结构调整和转型升级，以产业结构大调整实现产业发展新跨越。产业结构调整的方式是淘汰技术含量低、生产效率低、环境污染大、行业前景不好的产业，引进一批符合地方政府产业发展导向，发展潜力较好、投资规模较大、综合效益较高、带动能力较强的产业链龙头企业、高科技高成长性企业和优质金融机构。奖励政策应该根据不同的产业结构调整方向，对急需引进龙头的行业、需要引进做大做强的行业应当给予说明，各级政府在奖励政策的指引下，有针对性的筛选投资者，使该类型企业优先投资，促进各级政府产业结构优化升级。不同产业对投资额的要求不同，投资期限和投资效益也不同，不能对不同产业的投资额采用“一刀切”的方式，应该充分考虑各产业对投资额的合理需求，根据各产业的实际投资需求设置相当的投资奖励门槛。东莞市各行业产业链经过多年的发展已趋向完整，对能达到一定投资规模，在行业内能起到龙头作用，对上下游产业能起到整合的项目才加大奖励额度，通过引进各行业的龙头带动企业来促进产业结构调整升级，提高奖励资金使用效果。

4.5 加强项目管理，保障项目顺利实施

一是要加强绩效目标管理。建议明确项目体系化目标（各产业、行业扶持目标）、产业范围目标（各产业中起到产业链龙头带动作用项目目标）、社会效益目标（被引荐企业产值目标和社会贡献目标），使每个目标量化，使每个目标可以定性统计，便于详细制定目标实施策略，同时便于项目的绩效目标考核。

二是要加强绩效制度执行管理。项目主管单位在引荐人资格备案、复查、审核项目申报资料、资金申请时，要有指向明确、具体细化和合理可行的审核办法，优化审核程序，提高审核效率，加强绩效管理责任。

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