公共文化设施PPP融资管理模式研究

张小蕾

摘 要：公共文化设施的发展，对公共服务体系的完善至关重要。本文探讨了公共文化设施PPP融资管理模式在中国发展的必要性和可行性，以及在公共文化设施的建设和管理中，引入PPP融资管理模式的意义。

关键词：公共文化设施 融资 管理模式

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）06（b）-095-03

公共服务体系在中国未来发展中的地位愈加突出。这不仅源于政府对民生问题的日益重视，也源自于政府希望通过扩大内需来刺激经济增长的基本逻辑。公共文化设施是公共服务体系的一部分，随着城镇化步伐的加快，其重要性也越来越凸显。可以想见，公共文化设施在政绩考核中的分量将增加，公共文化设施将进入新一轮的建设高峰期，而原本就已存在的资金短缺等问题将被放大。

1 公共文化设施PPP融资管理模式的必要性与可行性

长期以来，中国政府对基础设施的投资和建设一直比较重视，在促进经济社会发展方面发挥了不可或缺的作用。但总体来看，我国的基础设施与发达国家相比相对落后，仍然是一个不争的现实。不论是基础设施的整体规模和人均拥有量，还是运营管理水平，都与发达国家存在不小差距。随着中国城镇化和公共服务均等化进程的加快，社会对公共文化设施的需求越来越大，单靠政府财政无法有效提供建设资金。许多公共文化设施的经营管理效率较低，建成后仍需要较多的财政补贴。通过何种方式引入民间资本，以及如何充分调动民间资本投资公共文化设施的积极性，是加快推进城镇化和公共服务均等化的时代要求。

公共文化设施的建设，具有其内在的规律和特点。公共文化设施建设需要的投资规模相对较大，但项目的成本回收相对较慢，同时项目的建设周期普遍较长等，这些既是公共文化设施建设自身的特点，也是其面临的难点。中国公共文化设施普遍存在资金不足、重复投资、运营滞后、管理落伍、经济效益差等问题。公共文化设施的经营管理者大多是政府官员或者事业单位工作人员，缺乏改善经营管理的动力。在未来公共文化设施的建设和管理过程中，如何有效克服上述难点，使今后我国的公共文化设施与公共文化服务体系的需求相适应，关系到社会民生的改善和老百姓生活品质的提升。

目前中国的公共文化设施主要依靠各级政府和国有企业进行建设。在很长时间内，民间资本和国外资本基本被排除在了投资主体范围之外。如果公共文化设施过分依赖国家财政拨付，必然受到财政预算约束，缺乏财务风险管理能力，造成建设、运营、管理效率低下。随着社会对基础设施和公用事业的需求不断增加，单靠国家财政已经无法完全满足公众需要，当前这种高投入、高消耗、长周期的模式，造成各种难题，始终困扰着各级政府。基础设施和公用事业，是否可以有选择地引入市场竞争，积极吸引民间资本参与其中，既大幅削减政府开支，又有效提高融资管理效率呢？

如上所述，公共文化設施仍旧采用传统融资管理模式，就将不得不面对资金短缺、效率低下、风险集中等问题，选择新模式符合时代发展要求。PPP是一种公私合作制，是在政府引导、支持、监管下，民间资本投身基础设施和公用事业的新模式。该模式有助于引入市场竞争机制，实现资金来源多元化，建立科学有效的公私关系，提高公共物品和公共服务的产出水平。国外实践早已证明，PPP模式是解决公共文化设施融资管理问题的可行途径，然而该模式在中国的研究和实践还处于起步阶段，如何结合具体案例，分析PPP模式在公共文化设施中的可能性成为当务之急。

作为一种比较成熟的融资管理模式，PPP在一定程度上实现了公共部门、私人部门、社会公众的“三赢”。

公共部门和私人部门的互助合作，既需要明确利好的法律和体制环境支持，也需要在相关理论上的创新发展和突破。中国还缺乏一整套与PPP模式相适应的法律体系，过于开放式的法律架构不利于PPP项目管理，在处理具体问题时也缺乏权威指导。当前，公共文化设施建设面临的改革困境，需要连续性强、针对性好的政策环境支持。

企稳向好的宏观经济环境，为PPP模式在公共设施建设运营中的应用提供了支持保障。更为重要的是，迅速积累的民间资本，有实力为公共文化设施提供资金补充和技术支持。经过30多年的改革开放，中国民间资本在国民经济中的地位和作用日益突出，已经具备了在基础设施和公用事业中投融资的能力。与公共部门相比较，私人部门在技术和管理上的显著优势，能够给公共部门管理水平和能力的提升，带来难得的机遇。

2 天津市民族文化宫改建项目的典型性

天津市民族文化宫建于1956年，是新中国历史上首座以“民族文化”为主题，根据天津市少数民族政治文化需要，在少数民族聚居区建设的民族文化场馆，是中国第一座专为少数民族提供文化活动的场所。民族文化宫占地5700多平方米，建筑面积3309.16平方米，内设大剧场、多功能厅、阅览室、舞厅、展览室、露天灯光篮球场，附设有办公室、化妆室、放映室、观众休息室等配套设施，同时开放能容纳3000人。

天津市民族文化宫坚持的工作宗旨，是弘扬民族文化，促进民族团结。工作方针是为党和国家民族政策的宣传工作服务，为天津市民族工作服务，为来津的少数民族服务，为少数民族同胞开展丰富多彩的文化生活服务。主要工作任务是承办民族工作的指令性工作，积极主动地开展以民族团结工作为核心的宣传工作；完成少数民族参观团、慰问团、视察团的接待；完成文艺团体的对接，协助搞好演出组织活动；组织少数民族业余文体活动，组织业余艺术展演、美术展览和体育比赛；配合市电影公司，完成电影放映。

民族文化宫的多样功能之间存在密切联系，其中，收藏保护是各项活动的前提，科学研究起到主导作用，交流教育是开展活动的目的，文化设施则为其他活动提供空间基础。多种功能相互协作，促使民族文化宫的综合功能得到更加充分发挥，取得更加优异的整体效益。民族文化宫既是一个统一的整体，又是具有多样功能的文化复合体。所谓统一整体，指民族文化宫紧紧围绕民族文化开展工作，为民族团结和进步事业服务。所谓功能多样，指民族文化宫不仅具有宣传民族政策的功能，还肩负收藏保护、科学研究、交流教育、文化设施等功能。

与其他公共文化设施相比，天津市民族文化宫具有三个方面的优势。资源方面，民族宫搜集收藏了大量天津民族文化研究资料。人才方面，民族宫汇集了一批从事少数民族文化研究的工作人员，形成了一支多民族、跨学科、跨领域的研究队伍。品牌方面，民族宫在天津市民中间享有较高美誉度，创出了自己在民族文化领域的品牌。不过随着时间推移，天津市民族文化宫建筑物逐渐老化，设施设备日渐陈旧，为了弥补公共民族文化设施的不足，同时配合周边地区拆迁改造，2010年6月天津市民族文化宫予以拆除，并进入新宫筹建阶段。

新民族文化宫不仅是经营、服务、消费场所，更是市民与消费者感受天津民族文化的重要场所。新宫具有五项功能，即民族政策宣传、联欢联谊、教育培训、文艺演出、服务保障。基本设施包括民族联谊厅、剧场、展示厅、创作部、培训部、信息文献厅、小型多功能厅、相关办公和附属用房等。其中，民族联谊厅的设计为举办全市少数民族节庆联欢联谊活动，为外省区市参观团提供接待与交流服务。展示厅设计为，展示民族文化风情，展示当代文化艺术精品，承办小型商业会展。小型多功能厅是必须增添的新功能，可用作会议厅、视频会议厅、报告厅、学术讨论厅、培训厅等。

民族文化宫是集中展示少数民族文化的中心平台和扩大对外开放的前沿窗口。在此意义上，新宫将带动相关产业发展，各项交流活动和展览将吸引更多国内外游客，促进天津特色民俗旅游。新宫还将为天津市各民族的团结进步事业和经济社会发展事业服务，更好地扮演民族工作窗口角色。

为配合新宫的建设和运营，民族文化宫的工作人员也需要具备培训辅导和组织能力。开展民族艺术培训辅导和群众文化活动，是民族文化宫的工作重点之一，这对工作人员提出了较高的要求。他们不仅要具备民族文化培训辅导等专业技能，还需要具备较强的沟通协调组织能力。

公共文化设施具有双重属性，即社会属性和经济属性，公共文化设施融资管理问题，既是一个社会问题，也是一个经济问题。假如文化事业单位一味追求经济利益最大化，那么群众文化生活的公益属性势必受到挤压；如果文化事业单位忽视文化产业化的发展趋势，又会在市场经济的大潮中步履维艰。公益性是公共文化设施的首要属性，资金的回收周期长，回报率低，私人部门通过投资经营来回收资本并且获得收益的难度较高，在一定程度上打击了私人部门的参与积极性。如果公共部门无法出台配套措施，保障参与者的收益，将较难给予对方信心。文化体制改革尤其是文化事业单位产业化，关键是把握“度”的问题，即文化事业单位在多大程度上参与市场竞争，通过何种方式参与市场竞争，如何处理与政府机构、营利性企业、非营利组织之间的关系。

民族文化宫首先具有公益性，应为社会提供基本、均等、便捷的公共物品和公共服务。在市场经济和文化体制改革的时代背景下，民族宫也应当准确把握“公益性”的根本屬性。当然，民族文化宫在将社会公益事业放在首位的同时，可以参与一些经营性文化产业，发挥博物馆、图书馆、艺术馆、交流中心等功能，积极培养文化经济增长点，壮大民族文化宫的经济实力。在保障建设资金多渠道并充足到位的同时，将“建”、“用”、“管”相互连接、统筹协调，探索公益性事业单位的发展新路径。

民族文化是民族在历史发展和社会实践中不断总结积累的产物，是民族成员在改造世界过程中创造的文化形式。民族文化宫不仅是民族文化的空间载体，而且是保护、发展、传承民族文化的重要场所，带有突出的社会公益属性。在北京，为迎接建国10周年大庆，包括民族文化宫在内的十大建筑相继落成，象征着中国民族工作的进步和国家对少数民族的照顾与关怀，同时有关少数民族的官方叙事也在这个时候定下了基调。民族文化宫成为收藏展示多民族文化的平台、爱国主义教育基地、对外宣传多民族文化的窗口。

文化既能产生社会效益又能产生经济效益，民族文化宫既要创造社会效益，又不能回避经济效益。在探寻社会效益的同时，兼顾经济效益，是提升其对民间投资吸引力的重要条件。事实上，我国现有的民族文化村，多数均由民间企业出资修建。民族文化村通过接待游客、举办民俗活动、买卖民族特色工艺品等，增加民族文化村的经济收益。天津新民族文化宫的建设和运营，在发挥主体设施功能的同时，应当将附属设施利用好，创新经营管理模式，创造高效社会经济效益，为天津经济的发展服务。

3 公共文化设施PPP融资管理模式的意义

简单来说，中国的基础设施建设遇到三对矛盾，一是快速增长的国民经济与基础设施更新之间的矛盾，二是有限的政府财政与民间资本投资领域狭窄之间的矛盾，三是灵活性不足的政府职能与基础设施专业化之间的矛盾。上述三对矛盾在公共文化设施建设过程中尤其突出。将PPP模式引入公共文化设施建设运营领域，引入市场竞争机制，实现投资多元化，将大大提高基础设施和公用事业运行效率，降低公共物品和公共服务成本，加快推进公共文化服务体系建设。

公共部门借助PPP模式，可以有效解决现实强大的发展需求与乏力的政府财政资金支持之间的矛盾。目前，中国公共文化设施的建设资金主要来自国家和地方财政，部分依靠银行贷款。在国家实行积极财政政策的背景下，这种投资模式具有一定的合理性，并且取得了显而易见的效果。不过随着民众对公共服务均等化的要求越来越迫切，政府不可能长时间维持大规模基建投资。采取相对丰富的融资方式，有效利用民间资本，优化财政支出和银行贷款，对国民经济健康发展而言非常关键。PPP融资管理模式在国外已经趋于成熟，在国内部分项目中也有尝试并且取得了某些经验，将其运用到公共文化设施建设当中，第一个明显作用，就是能够减轻国家和地方的财政负担。

PPP模式的大规模应用，还可以拉动民间投资，增强经济增长动力。过分依赖政府投资基建，既增加了政府的财政负担，也会对民间资本产生挤出效应，使其无法在基建领域发挥应有作用。PPP模式无疑给民间资本进入基建领域提供了一条便捷通道，能够提高民间资本的运转速度和利用效率，提振私人部门和第三部门投身公共物品生产的信心。从长远来看，合理地利用PPP模式，可以激发经济活力，对优化经济结构和促进经济增长都大有裨益。

PPP模式有利于提升项目运作的水平和效率。PPP把私人部门的经营管理机制引入基础设施和公用事业，按照市场规则行事，提高了项目的建设和管理水平。从私人部门的角度来看，它们为了尽早获利必然保证建设速度，为了长期获利必然保证建设质量，为了在市场竞争中占据有利位置，将更加倾向于引进先进技术和管理理念。从金融机构的角度来看，它们考虑到私人部门参与项目，就会对贷款审批更加严格，降低了项目出现资金风险的可能性。进一步讲，经由PPP融资模式，私人部门可以为项目带来先进的技术和管理理念。与公共部门相比，私人部门更愿意采用先进的技术和管理理念，以期提高自身实力。先进技术和管理理念有助于缩短建设周期，提高项目质量，整合并节约社会资源。与此同时，公共部门及其工作人员在项目参与过程中，能够从私人部门那里获得学习机会，更新升级技术和管理理念，提高自身管理水平。

除此之外，PPP模式能够在解决公共文化设施融资管理资金缺口问题的同时，加快推进公共文化设施领域改革，提高公共文化单位运营管理效率。公共部门借助PPP模式可以挖掘私人部门的积极性和创造性，解决公共文化设施普遍存在的运行效率不高的问题。借助PPP模式，公共部门还可以有效促进私人部门发展，促使其在追求经济效益的同时，肩负起更多的社会责任。

具体到天津市民族文化宫，尝试PPP融资模式的意义更大。作为少数民族的文化中心和对外开放窗口，天津市民族文化宫从一个侧面见证了天津的经济社会发展，在当地民众心中占有不可或缺的地位。一旦民族文化宫的管理機制滞后，势必影响自身发展。只有优化日常工作，强化目标责任制度，增强工作人员的责任感使命感，才能促进民族文化宫良性发展。对于天津城市而言，建设合格的民族文化宫已经不是核心议题，建设有影响力的民族宫才是今后发展的方向。而经由引入PPP融资模式，将有助于这一预期目标的实现。完全依靠财政拨款可以解决民族宫建设问题，但是以后的维护和扩建升级需要更多的资金来源，过分依赖政府财政将不能适应社会发展。PPP模式能够通过多渠道融资为民族文化宫建设提供资金支持。引入PPP模式，能够为天津市民族文化宫改建工程提供可供参考的思路，并在分析具体案例中验证理论假设。探索具体情况下，适合基础设施和公用事业的最佳融资管理方案，为文化体制改革和公共服务均等化提供一种思路。

参考文献

[1] 范可.他者的再现与国家政治[J].开放时代，2008（06）.