地方人大委托立法的探索与探讨

李英

在全国人大和地方人大的诸多探索中，委托第三方参与立法的工作方式，既发挥了第三方理论基础扎实和实务素养深厚的优势，又提高了人大立法精细化水平，是提高立法质量、提升立法效果的重要举措。但委托第三方参与立法也存在一些不足和难题，需要我们进一步探索研究解决。

经过30多年的法治建设，中国的立法工作已经从解决法律“有没有”的粗放化阶段进入到强调法律更加科学民主的精细化时代。在此过程中，地方性法规的数量增多、质量提升，在促进地方发展和综合治理方面逐渐发挥积极作用。但是，地方立法同科学立法、民主立法的要求相比，同“不抵触、有特色、可操作”的立法原则相比，同贯彻实施修改后立法法的新要求相比，还存在许多不符合的问题。深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量，实现地方性法规从“有”向“优”的转变，是当前及今后很长一段时期内立法工作的重点。

问题的提出

当前，委托第三方参与立法在顶层设计和地方探索中齐头并进，取得了很大成效。2014年10月，党的十八届四中全会决议提出“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估”和“探索委托第三方起草法律法规草案”，委托立法成为顶层设计的重要内容。

重庆、北京、湖北等地的委托立法探索取得了很好的成效。近5年时间，越来越多的地方人大尝试在立法过程的各个阶段委托第三方参与立法，涉及的法规类型也越来越丰富。

作为一种创新型立法工作方式，委托第三方参与立法在探索过程中还存在一定的问题和难题，与科学立法、民主立法的要求，与立法质量、立法效果的预期，还存在一定的差距。如實践经验不足，制定出台的地方性法规容易脱离实际，科学性、针对性和可操作性不强，理论研究尚未及时跟进等。

一个值得深入研究的问题是：经过多年的探索，地方人大委托第三方参与立法发展到了什么程度，取得了哪些进步，存在什么问题？无论是为了发挥委托第三方参与地方立法的最大效能、进一步提高立法质量，还是为了进一步加强和改进人大工作，都需要对这些问题进行系统、深入的研究。

探索与成效

最早的委托立法案例是在1986年，上海市人大法制委员会委托上海团市委、 市委宣传部、市高级人民法院、市人民检察院、市政府教卫办、青少所、复旦大学等16个单位起草《上海市青少年保护条例》。

检索1986年至今的委托立法案例，在立法法修改前享有立法权的80个地方中，有23个地方进行了共65例委托立法尝试，其中1987——2006年的20年间，共有14个委托案例，包括重庆、湖北、北京、青岛等地。在2007——2015年这10年间，共有50个委托立法案例。尤其是近五年来，委托案例激增至40例，委托立法逐步从个案走向普遍。

在所有委托立法案例中，广东、重庆、上海三地的工作机制较为健全完善。

（一）受托第三方：来源广泛与协同创新

1.受托第三方的来源广泛

目前来看，所有委托立法案例涉及至少60个第三方单位，他们主要集中在组织层面，仅有一例是专家以个人名义受托的案例。在受托的组织团体中，主要有以下三类：一是高校、地方社会科学院等科研机构，二是法学会、律师协会、工商联、青年联合会等社会团体，三是律师事务所、咨询公司等市场主体。其中，以科研机构最为普遍。

2.受托第三方的协同创新

在接受委托任务时，受托第三方会在机构内部整合优势资源，成立专门的组织。如西南政法大学利用自身的学科优势和教学科研力量，成立地方立法研究院，探索开展地方立法调研和评估工作，对外与湖南省和长沙市人大常委会协同，全面评估清理长沙市地方立法，这是第一种协同方式。

随着委托事项的增多和质量要求的提升，越来越多的地方人大选择协同政府法制部门、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，这是第二种协同方式。如2013年成立的重庆市地方立法协同创新中心，它们已逐渐成为专业承接地方立法工作的第三方。

（二）委托事项：贯穿立法过程、涉及多种领域与有所侧重

1.委托事项的全面尝试

已有的委托立法探索涉及至少1400条法规规章，在立法过程的前中后各个阶段、在法规类型所涉及的各个领域都有所尝试。

第一，委托第三方参与立法前评估与调研。包括立法规划的需求调研、具体立法项目的调研评估、法规草案表决前调研评估。

第二，委托第三方参与法规起草。委托起草使得地方性法规的出台过程从以前的“部门起草——政府审查——人大审议”变为现在的“第三方起草——部门配合——人大审议”，既体现了民主立法，也更多保障了人大的立法主导权。

第三，委托第三方参与立法后评估。所立之法是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，就需要对法规实施进行评估，包括对法规实施后的法律效果和社会效果进行跟踪调查和综合研判，从而评估法规质量并提出意见。

第四，委托第三方参与法规清理。在法律法规存量逐渐满足、体系逐渐完善的大背景下，定期进行法规清理是提升立法质量的必要措施。重庆市委托第三方清理法规工作乃全国首例，成为立法规划和立法工作的一个重要参考。

2.委托事项的侧重聚焦

在已有实践中，委托第三方参与法规起草一直是委托立法的侧重点，在近五年的探索中所占比重已超过50%。其次是立法前后的第三方评估，占比接近41%。

（三）运作机制的初步成型与不断完善

经过各地方人大的实践摸索，委托工作的运行机制已初步成型，包括委托工作前中后的工作机制，并在探索中不断完善。

1.组织架构

委托第三方参与地方立法的委托主体主要有两类，一是地方人大，包括人大专门委员会如法制委与内司委、人大常委会或人大常委会工作机构如法工委；二是地方人大与地方政府部门如法制办的联合。

在委托工作的准备过程中，双方会搭建基本的合作框架。委托方会事先确立委托工作的目标、原则、时限等，然后和第三方签订委托协议，第三方会组织相关专业人员组成工作领导班子和工作团队。在这个基本的合作框架下，各地方在选择第三方、选择委托方式方面进行了诸多尝试，创新出更多具有竞争性的甄选第三方机制，一是定向议标，二是向社会公开招标，三是公开招标和定向议标相结合。

2.过程控制

在不同阶段不同项目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作的过程中的督促跟进方式也不尽相同，但总的来说，在委托工作过程中，人大掌握着控制权。

对于委托方来说，委托给第三方不仅仅是等着委托成果的提交，而是在第三方完成工作的过程中有所参与，包括监督第三方高质高效完成工作、提供必要的资料和支持、组织相关利益方充分表达自己的利益诉求、促使第三方吸收各方利益等。

3.成果运用

第三方完成的委托成果只是人大立法工作的参考，委托成果是否运用、如何运用是人大根据法治原则和地方具体情况进行严格论证研讨，然后相应纳入立改废议程。

首先是对委托成果的验收与评估。重庆市人大常委会在验收西南政法大学完成的195件法规的清理结果时，成立了由常委会主要领导为组长的成果评审验收领导小组，组织了7个评审工作组，并就有分歧的40项法规进行多次沟通。

其次是对委托成果的转化与运用。委托工作是否真正有效，不仅在于会议上的评估结论，还在于委托成果是否能转化到法规文本和具体落实中。重庆市人大常委会根据委托清理结果启动相应“立改废”程序，包括将34件法规纳入五年立法规划，将15件法规纳入2015年立法计划，启动对《重庆市产品质量监督管理条例》等法规的修改工作，将《重庆市商品市场交易管理条例》等3件法规废止。

4.制度保障

各地结合工作经验对相关运行机制固化，以促进委托第三方参与立法工作逐渐常态化、制度化。青岛、重庆、兰州等地分别出台了立法后评估施行办法，规定可引入有关单位、专家和公众参与，重庆、兰州的办法中还规定了第三方的甄选条件和选择方式。

路径和方式

地方性法规从“有”转“优”的实施路径之一，就在于深入剖析第三方参与立法存在的潜在问题，积极稳妥推进第三方参与立法。

（一）提升第三方的胜任力

第三方的能力和利益是决定委托立法质量的两个关键变量。从能力和利益两方面提升第三方的胜任力，是委托第三方参与地方立法能取得成功的主体条件之一。

1.第三方的能力是否胜任尚待评估

首先，第三方可能实务经验不足，视野局限。与具体从事一线工作的政府部门相比，第三方的专家学者对实践的把握缺乏足够全面、深入、准确的信息，也可能未必有足够的号召力和影响力去开展充分的调研、研讨，其视野会更多聚焦理论规范层面。这难免会影响第三方参与立法的效果，可能出现理论与实践的脱节，理论成分大于实务成分，法规文本脱离实际，可操作性不强；或者在文字表达上学术化色彩较为浓厚，增加了法律解释和法律宣传的工作量和工作难度。

其次，第三方的主观态度对委托成果有很大影响。委托第三方参与立法的一大假设是第三方专家会本着学术良知、社会正义和对人民负责的精神，最大可能地公正配置各种利益，最大努力地完成立法任务。但是其具体态度是主观的、不可量化的。如果第三方消极懈怠，委托成果便可能差强人意，增加了人大的审议难度，甚至可能需要推倒重来，这增加了立法成本、造成了立法资源的浪费；如果第三方豪情万丈，一腔热血，便可能会仅凭一己之力去平衡多方利益，这实际上在无形中剥夺了各利益相关方的立法话语权，如果出现完全排除相关部门参与的情况，则即使法规得以出台，也会影响法规执行，容易导致行政管理效率的降低和公共服务质量的下降。

再次，第三方完成受托任务的具体工作方式也会影响第三方的参与能力。目前，第三方主体多为组织机构，人大在选择组织机构时的考量因素很大部分在于其组织内部的专家资源。但专家作用有限，可能导致委托结果中专业意见不足。

2.第三方的利益是否中立尚待评估

“委托立法模式能否收到预期的效果，在很大程度上取决于专业人士能否保持客观中立的品格”，而第三方客观中立的品格与其基本理念和道德底线有关，这是一种主观价值期许，现实中会遇到很多挑战。一方面，第三方可能被动受到其他机构或个人的影响而出现利益的倾斜。另一方面，第三方可能会为了现实利益或未来利益而主动产生某种利益倾向。如何规避第三方与所参与立法的利害关系，是保障第三方利益中立的关键问题。

此外，委托第三方是否必然导致预想公正高质的结果，不仅与第三方的能力和利益有关，还与地方法治、委托立法的大环境有关。

综合来看，要提升第三方的胜任力，构建科学的第三方认证甄选机制势在必行。地方人大要建立一个来源广泛的第三方备选数据库，再根据具体委托事项确认第三方机构的选择方式，从而主要以委托方的意志选择第三方，确保能力而又规避利益，并逐步推进委托工作和第三方工作方式的公开化。

（二）地方人大掌控立法主导权

如何在引入第三方主体参与地方立法的过程中，持续保证地方人大的主导权，是人大必须长远考虑的问题。

首先，当第三方在完成地方立法的相关工作、而人大没有全程参与的情况下，人大最后的审议研讨能实质发挥作用的空间有限。如同部门立法的弊端，当部门起草好法规草案，文本框架已搭好，人大的审议只能是小修小补。这影响了人大在立法中的主導作用，也影响了立法质量。

其次，当第三方提交的委托成果面对复杂的利益博弈时，人大的平衡协调力量有限。地方人大掌控立法主导权，关键在于人大及其常委会在委托工作的各个阶段均要有所作为。在启动阶段，人大要掌握委托项目、受托机构、委托方式的选择主动权；在实施阶段，人大要掌握委托工作的实时进展情况，提供必要的支持，保证委托工作不偏离；在完成阶段，人大要对委托成果进行严格把关和转化运用，对委托效果进行评估。

（三）明确委托事项的临界线

不是所有法规都能够委托给社会，当前，理论界和实务界均认为，委托立法就是对一些专业性强、难度较大或部门利害关系明显的法规和规章交由第三方完成，而关系地方的根本性法规不能委托给第三方。显而易见，作为一种原则上的认知，这是毋庸置疑的，然而，实践中委托立法的临界线却很难把握。

比如，对于立法评估来说，党的十八届四中全会决议提出的委托评估是针对“部门间争议较大的重要立法事项”。而“部门间争议较大”的“重要立法事项”却因为“争议的场域、争议的程度、立法事项的数量、立法事项的主体在内的四个变量”的不确定而无法具体界定。

对于不同类型的法规和不同阶段的立法过程，需要根据其预设的有效性来确定是否采取委托方式，不能盲目创新、盲目委托。要重点关注事实判断问题，而对其他问题则应反复权衡。如果是事实判断问题，第三方评估具有有效性，可以委托；价值判断问题，第三方评估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解释选择或立法技术问题，第三方评估具有一定有效性，委托参与的成果有优有劣，需要谨慎选择受托机构。

总的来说，对于哪些法规需要委托、能够委托，要逐渐建立一个较为明确的界定标准，在实践探索中逐渐明确委托事项的临界线。同时，对于不同委托阶段和委托事项，应该有不完全相同的委托机制。

（四）科学评估委托效果

对委托效果的評估不同于对委托成果的评估，成果评估侧重在委托成果文本本身，包括评估其合法性、可行性和规范性，而效果评估除了对单次委托成果的评估外，还应放宽视野，纳入对第三方的作用发挥、人大的作用发挥、委托成果的转化程度等的综合评估。客观评估每一个委托第三方参与立法的案例，总结其中的机制、成功与失败，是委托立法能长期发挥作用的经验条件和理论条件。

表面看来，对委托立法的评估总体上处于乐观肯定状态，被新闻媒体报道的成功案例很多，认为其“从法律的起点看到了民意，从公权力的源头看到了民主”。但实际上，委托效果的评估正是目前地方立法工作中较薄弱的环节，甚至常常被舆论“一片叫好声”掩盖了对效果的客观评估。因为这种舆论赞誉更多侧重在委托的形式而不是委托内容和委托效果上。这说明在当前，委托立法仍是探索中的新鲜事物，具有一定的生命力，也说明在某一段时期，委托形式本身在某种程度上发挥着比委托效果更为重要的作用。

长远来看，需要有一套科学成熟的、客观量化的评估指标体系，这套指标体系需要考虑人大和第三方在委托中和委托后的自我评估，还包括其他主体的评估。