战略管理视角下美国社区治理模式的历史演进及启示

蒙艺 徐宪

摘要：回顾美国社区治理模式的演进历史，从战略管理视角下观察美国五种典型治理模式：市政建设模式、宣战贫穷模式、商业经济模式、协同治理模式和以人为本模式的演变原因、呈现形式和治理成效。研究发现建议中国创新社区治理模式，治理愿景必须落脚共识问题，治理策略需要切入问题根源，治理主体应该覆盖利益相关者，治理能力围绕保证战略有效实施。

关键词：美国；社區治理；战略管理

中图分类号：C911文献标识码：A文章编号：1000-5099（2017）02-0137-07

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.02.20

社区（Community）是由居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。[1]美国学者将社区治理（Community Governance）定义为社区成员协同行动解决共同问题的过程[2]。从20世纪初开始，美国的社区工作一直围绕着治理低收入社区的贫困以及相关社会问题展开。为了能够有效解决这些问题，治理模式不断变革，从单一的市政建设走向全面的经济文化建设，从自上而下的政府管治走向利益相关者的共同治理，从关注社区环境走向关注社区居民。当下，我国社区治理方兴未艾，回顾和评价美国社区工作不同阶段的治理模式，从战略管理理论视角[3]反思其治理愿景、治理策略、治理主体以及治理能力的经验和教训，是我国社区治理模式创新的重要参考。

一、美国社区治理模式的历史演进

1. 自上而下的市政建设治理模式

19世纪90年代至20世纪20年代是美国历史的进步时期，进步人士认为贫困、拥挤、犯罪、青少年问题等各种各样的社会疾病均源于穷人居住的肮脏丑陋的贫民窟。于是，除了全面批判雇佣、教育和福利不公平等现代社会罪恶，进步人士提出社区治理的概念，并试图通过治理社区居住环境提高社会底层阶级的生活状况。

进步人士的倡导在20世纪30年代，美国大萧条时期，富兰克林·罗斯福当选总统之后进行的社区建设新政（New Deal Community Building）等系列改革中得以实施，政府着手开发田纳西河流域，修建新城市，建造公租房，改造贫民窟等。尽管罗斯福的社区建设新政富有理想且用心良苦，但由于只依靠所谓的专家来创造新世界，没有和劳工领袖、宗教组织、民族组织联手，更没有在决策过程中听取普通民众的声音，治理模式自上而下，极不民主，在实践中妨碍了市政建设的进程。比如，为迎合种族聚居区的公租房邻域构成条例，内政部长哈罗德·伊克斯提出先拆毁贫民窟的民族，将是允许进入公租房唯一民族，这一政策本质上的种族隔离，严重地延误了新政社区治理计划的实施。

随后爆发的二次世界大战，极大地改变美国城市地区。战争用品工厂吸引非裔美国人和其他少数民族来到城市，经济大萧条和便利交通系统缓解的城市人口拥挤问题再次出现。由于白人社区的种族歧视、房地产市场利益和联邦政府政策，数量不断飙升的黑人和其他族裔逐渐形成种族贫民窟，这些曾经令进步人士震惊的肮脏丑陋的贫民窟重新出现。芝加哥、底特律等大城市，黑人暴动也随之而来。但是，此时的政治家还只关注贫穷问题的表层原因—贫民窟的物理环境，而忽视问题深层次的社会根源—种族歧视。

1949住房法案（The 1949 Housing Act）开启了联邦政府的城市复兴项目（The Urban Renewal）和高速公路项目（The Highway Program）。美国的权力阶层—官员、商人和公民领袖等，期望住房法案能够一石二鸟，既能清除丑陋的贫民窟，又能给非裔美国人一个向上流动的机会。不过他们高估了住房法案的作用，住房法案事先没有征得要搬迁的民众的同意，并在拆毁房子之后，也没有给房子被拆毁的人安置一个新家。更为糟糕的是，20世纪50年代市政部门专门为种族贫民窟居民修建的公租房社区，实质上强化了种族隔离的传统。

自上而下的市政建设模式在美国实施了五十来年，从该模式应对社区贫穷和治理社区萎靡的目的来看，无疑是失败的，因为其在本质上就是简单粗暴地将低收入家庭从他们的家中赶到另外一个所谓的新社区。

2. 唤醒民权的宣战贫穷治理模式

20世纪50年代中期，坚信城市问题来自于居民住房等市政规划的理论界和实务界人士，再次陷入不安。日益富裕的美国人震惊地看到愈来愈多的社区变为低收入的少数民族聚居区，“贫穷”依旧根深蒂固，相关社会问题，特别是青少年犯罪和黑帮团伙盛行。所以，社区工作者开始采取各种应对行动。1958年，在曼哈顿下东区启动治理青少年犯罪的青年动员行动（Mobilization for Youth），为青少年提供工作培训、精神健康咨询和教育项目。尽管青年动员行动是为低收入人群着想，但是社区学校官员、社会福利工作者和其他专业人员并不欢迎，在双方的敌意中，很多工作无法开展。社区工作者逐渐意识到贫穷相关问题的解决需要各种力量合作推进经济发展和文明进步，以及允许民众参与提高社区居住环境的规划，才能达到治理效果。1961年，福特基金会（Ford Fund）在波士顿、奥克蘭、华盛顿等地启动的灰色地区项目（Gray Areas Programs），改革社会服务方式，直接将福特基金支持低收入社区的学校、政府和非赢利社会组织。尽管这次试验性质的工作以失败告终，但是其合作和授权的理念和运作方式深深地影响美国之后的社区治理模式。

60年代初期，美国社区治理向贫穷全面宣战。1962年，关注青少年犯罪的总统顾问委员会在纽约提出哈莱姆青年机会无限计划（Harlem Youth Opportunities Limited），肯尼迪总统同意实施美国反贫困实验方案；紧跟其后，林顿·约翰逊总统上任之后，提出全面反击贫困的施政纲领；1964年，美国国会通过经济机会法案（Economic Opportunity Act），约翰逊总统指派萨金特·施赖弗负责实施该法案和后续项目，比如模范城市（Mode Cities）等完全社区行动计划（Comprehensive community action programs），旨在铲除贫困的根源。该计划采用补救教育、工作训练、健康和职业咨询、邻里关系促进等等方法，期望将美国人从贫困中解救出来。其中有一个完全项目，从幼儿阶段开始的学前教育项目和儿童营养餐项目一直到青少年阶段的大学教育准备项目，为低收入家庭的孩子和家庭全程提供“健康、教育、营养、社交和其他服务”。20世纪60年代早期的宣战贫困治理模式，全面完整的理念贯穿始终。但是，因为没有打破不同类型的社会服务之间的壁垒，消除政府中介组织的敌意，该理念未能真正应用于实践。

在政策决策者考虑对付贫困的最好办法的时候，美国民众也开始为自己的利益行动起来。在马丁·路德金、罗勃特·布朗等民权运动领袖的带领下，反对教育、雇佣和住房种族不平等的民权运动遍布全国，焕发非裔美国人对美好生活的期望。民权斗争精神激发民众走向街头，去阻止大规模的城市复兴和高速公路建设项目。人们进行示威游行，反抗政府为了建设公租房和昂贵的别墅而拆毁他们的家。尽管这些运动不尽成功，但是让政策决策者开始意识到许多社会问题根源不仅是房屋道路建筑这些表面原因。

政府反贫困实验提出全面系统的治理方案的同时，草根民权运动呐喊治理城市病要有他们的参与。所以，与市政建设治理模式不同，宣战贫穷治理模式在一定程度上唤醒民权意识。也正因为这个原因，社区行动组织（Community action agencies）、模范城市组织（Model Cities organizations）和社区工作公司（Community development corporations）等非盈利性组织在政治反对声中存活下来，并在之后的几十年里，慢慢发展壮大，遍及全美国。

3.第三方介入的商业经济治理模式

1964年至1968年，约翰逊总统宏大的政府宣战贫困項目和其他治理社区方案，唤醒民权意识，猛烈地刺激了大城市的少数族裔聚居区。任何一个事件，都会演变成一场暴动，愤怒的黑人和警察发生争斗，抢劫放火。对于暴乱的原因，不少人认为贫民窟是社会动荡的源泉，少数族裔聚居区的条件状况推动了暴动的发生和恶化。所以，上世纪60年代后期，美国政府继续加快步伐和加大力度治理城市贫民窟和少数族裔社区。

该时期，美国政府及其领袖认识到私人企业可以在城市危机治理中发挥核心作用。该理念支持者们开始转向大企业，寻找替代约翰逊总统伟大社会（The Great Society）的社区治理模式。肯尼迪提出“社区发展公司”（Community Development Corporation，CDCs）的概念，并在纽约市布鲁克林区贝德福德—斯都维森邻域进行试点，期望“让市场来做政府没有办法做的事”。在共和党的支持下，肯尼迪1966年11月提出修订经济机会法案，修订内容为：在城市社区新增特别影响项目（Special Impact Program），为贝德福德—斯都维森重建公司之类的社区发展公司提供资金支持。尽管在之后的几年里，该项目障碍重重，CDCs还是得到法律的许可，出现了美国城市社区之中，并在一定的历史时期中承担着社区治理的重要任务。

需要特别指出的是，在60年代后期的社区治理之中，诸如通用电子和IBM这样的大企业帮助政府承担反贫困的社会使命，成立和资助非盈利机构和慈善项目，雇佣贫困人群，实施教育、住房、安全帮扶措施。另外，政府也积极支持和推进大企业的社会责任，比如落实由私人企业运行的针对低收入人群的新住房法案等。与此同时，在福特基金会等非盈利组织和慈善组织的基金支持下，黑人和其他少数族裔的企业组织开始兴起和发展，黑人经济得到发展。

总之，在社区治理和民权运动的进程中，部分政策决策者和社区管理者坚信穷人和少数族裔应该搬到中上等收入人群社区，在其中找到工作和获得更好的教育；但是另一部分决策者和管理者却质疑民族融合的可行性，并建议更多的努力应该是促进穷人居住社区的发展。在双方理念博弈的过程中，出现种族融合居住和社区发展不应该是相互排斥的，而是可以兼容发展的思想火花。

4.纵横联动的协同治理模式

20世纪60年代的种族暴动，仅仅是城市社区下滑的开端。随着城市犯罪率的上升，黑帮、贩毒分子占据社区，城市人纷纷向郊区搬迁，城市人口大幅度下滑，城市房地产行业衰败。此时，金融中介，一种向社区组织提供贷款和基金的国家机构的创立，推动社区治理形成新模式。而且，在各方秉持社会使命和商业实践的联合是振兴社区和提升民众生活可行有效的途径的信仰的推动下，各自作战的政府、企业、社区、金融、慈善等各类组织渐渐发展成为纵横联动的协同治理系统。

典型的金融中介机构诸如邻域房产服务（Neighborhood Housing Services， NHS），成立目的是说服银行借贷给不易获得房贷的低收入人群。1970年，联邦政府家庭贷款银行（Federal Home Loan Bank， FHLB）在理查德·尼克松总统的支持下，将邻域房产服务（NHS）的理念和措施推广到全美国。1978年，政府成立美国邻里工作会（Neighbor Works American），在其支持和帮助下，60家邻域房产服务（NHS）贷款中介形成一个系统，遍布全美。与此同时，各种各样的非盈利组织在城市和郊区的穷人居住社区出现，比如洛杉矶东部社区联盟（The East Los Angeles Community Union， TELACU）， 瓦茨劳动党行动委员会（Watts Labor Community Action Committee）等等，都在积极为提高贫困社区民众居住条件和生活品质而努力。大企业也持续提供慈善基金浇灌社区草根经济，推动社区经济发展，比如福特基金，1980年为社区治理公司提供九百三十万美金的贷款、基金和技术支持。伴随着金融中介和慈善机构对非盈利组织的支持，银行也开始向社区提供社会借贷基金（Social Loan Funds），比如河岸银行（Shore Bank）稳定地为工人社区居民和非盈利组织提供贷款；宗教团队开始投入社会使命相关项目，比如阿德里安多米尼加姐妹会对非盈利食品组织、房屋公司和社区土地信托机构的资助和借贷。可以说20世纪80年代是美国社会資金投资社区的兴盛时期，贫困社区的幼儿照护、教育培训、青年项目、住房改善等得到各种社会资金的支持。1994年，国会成立社区工作财务机构基金（Community Development Financial Institutions Fund），联合银行、信用机构和其他金属中介，通过各种各样的贷款项目，扩大社区金融投资，推动社区经济发展。

纵横联动的协同治理系统中，政府部门所起的作用不容小觑。无论是民主党还是共和党，联邦政府持续的投资成为社区治理不可或缺的资金来源。另外，政府政策的引导作用也很强大，比如1974年政府颁布住房和社区发展条例（Housing and Community Development Act）取代了城市復兴项目、模范城市项目和其他社区治理街区基金支持的各种项目，通过儿童照护、老年餐、小企业或少数族裔企业贷款、住房改善、减少房产税、降低租金等治理贫困的办法，专注于扶持低收入家庭。特别值得一提的是低收入住房税收优惠证（Low-income Housing Tax Credit）的创新之举，激励银行和公司投资建设公租房。迄今为止，该条例帮助将近两百五十万美国家庭。州政府也积极参与和支持国家社区合作系统治理模式，1980年，42个州成立房贷中介，其中部分州政府大力支持社区金融和经济发展，为CDCs提供技术支持和咨询服务、为社区居民提供职业培训、改善社区儿童照护设施。不过，纵横联动的协同治理也不是一帆风顺的，比如重新投资社区法案（Community Reinvestment Act， CRA）就花了将近20年的时间才得以落实。

在纵横联动的协同治理模式发展过程中，社区治理者逐渐认识到社区经济发展可以将社会使命和经济目标合二为一，但需要多方合作。20世纪八九十年代，城市经济复苏和城市文化多元发展，纽约、芝加哥、华盛顿、洛杉矶、迈阿密等城市的人口开始上升，其中不乏白领和艺术家。得益于纵横联动的协同治理模式的不断创新，社区不仅为城市新移民提供新生活，房产价值回升，城市犯罪率下降；同时非盈利机构也蓬勃发展，为社区提供广泛的社会服务，低收入社区也渐渐成为人们愿意居住和投资的邻域。波士顿杜德利街道邻域创举（Dudley Street Neighborhood Initiative， DSNI）就是其中一个非常典型的创新治理模范。DSNI，是1984年教会成立的当地社会服务联盟，成功地将波士顿城市复兴计划转变成为以社区利益为基础的“城市乡村”社区治理计划，为杜德利街道修建了干净整洁的街道、住房、公园和商铺；在反对政府将废旧汽车和其他垃圾倾倒在社区的斗争中取得胜利，并在之后的十年里，将300个城市空地发展成为225个住宅区、花园、游乐园和社区机构；与政府和非政府机构、盈利和非盈利组织合作，积极推进社区公共安全、雇佣机会、青年发展、环境公平、健康保健、休闲娱乐等各项社会服务。

但是，纵横联动的协同治理模式在不断的试验和犯错之中发展过程中陷入如下困境：全面发展的目标过高，社区治理实践中难以做到面面俱到；社区治理目标不清晰，社区工作者依然困惑社区的未来；治理系统各方关系紧张，利益冲突不断，合作治理障碍重重；战略措施与实践脱节，难以开展完成等。

5.双管齐下的以人为本治理模式

21世纪，美国的贫困问题已经发生很大的变化：城市社区由于中高收入人群的迁入，导致的高房价和生活成本是低收入人群无法承担的；拉丁美洲、加勒比海、亚洲的移民慢慢取代原来的黑人社区等传统少数族裔社区；受大萧条的影响，2010年低于贫困线的人口比例是1993年以来最高的一年，达到全国人口的15.1%；人口流动频繁使得贫困的地理范围扩大，从城市拓展到郊区，郊区软硬件的匮乏加剧社区治理的难度。

为克服协同治理模式陷入的困境和应对新世纪出现的新问题，美国社区治理理念和具体策略发生了重大的改变。过去，社区治理的重点是社区；现在，社区治理的重点转变为人。这种改变源于社区治理实务界发现，以“社區“为重点（Place-based）的治理模式的实质上是开发房地产，并不能够真正解决社区贫困问题，只治理贫困的社会根源，没有解决个体原因。在米歇尔·赛拉顿理论启发下，社区治理开始以“人”为本。米歇尔·赛拉顿是华盛顿大学社会工作专业教授，在多年的扶贫救困活动中，他发现个人财富增加，特别是个人拥有属于自己的房产，能够提升家庭的稳定性、幸福感、社会地位，敢于去计划未来和承担风险，愿意参与社区活动和公民事务，孩子能够健康成长。所以，以人为本的治理模式中最重要的一个政策就是增加个人财富的个人发展账户（Individual development accounts， IDAs），当个人在个人发展账户中储蓄大学学费或购买住房费用时，基金会或非政府组织直接向该账户中匹配转入同样的金额，该政策帮助到很多急需经济支持改变贫穷困境的个体。在个人发展账户的帮助下，不少低收入者拥有了自己的住房，并努力维持住房的良好状况和参与社区事务。看到个人拥有资产之后的良好效应，政府认同这样的治理模式。比尔·克林顿总统和乔治·布什总统均宣称提升个人拥有住房的数量是美国的最优先国策。在这样的政策环境中，住房贷款规定发生很大改变，更多的低收入家庭能够获得贷款。为了避免低收入者房贷出现问题，非盈利组织不仅给首次购买住房的个人提供结构性固定比例贷款，还给他们提供房产管理培训。这些治理举措为低收入者带来希望，他们努力工作，规划未来。以人为本治理模式中还有一个值得一提的重要措施，即提供资金扶持个人发展微小企业。在美国，穷人需要经济帮助的时候，很难得到亲戚朋友的援助，所以，需要社区组织为个人提供小额的启动资金、财务服务和技术帮助。美国最大的社区组织ACCION，迄今已为15000个创业者提供$148000000的贷款，人均$5300。这样的支持推动微小企业的发展，同时促进社区经济的发展。

以人为本的治理模式除了为个人提供经济援助，还积极推动教育和医疗的公平，治理贫困的结构性根源问题。在教育领域，最典型的案例是在纽约地区开展的哈尔姆儿童特区（Harlem Childrens Zone）项目，通过在该区域建立高质量的公立教会学校，给每个孩子创造一个希望接受高等教育导向的同伴和提供支持的成年人的环境。该项目还提供家长教育工作坊、学前教育、儿童健康饮食等活动，以及个体从出生到就业的教育帮助。在医疗领域，在波士顿多切斯特地区开设的可德曼街区健康中心是一个榜样案例，不仅为社区人群的身体健康、心理健康和社会适应良好提供医疗服务和社会支持，而且将健康的概念拓展至经济健康，和政府财务结算中心合作，在临床诊室为个人提供财务知识工作坊，帮助个人做到经济健康。

总之，在21世纪初期，双管齐下的治理下，社区工作组织（CDCs）及其他非营利的社会组织蓬勃发展，政府、银行和慈善资金的支持也与日俱增，社区治理成效良好，但是，由于新千年经济萧条对中低收入社区的影响，因失业还不起房贷摒弃住房，以及非营利组织管理问题、领导人物新老交替、組织运营成本日渐高昂、社区治理项目误区等等问题也给该时期的社区治理带来困扰。所以，借鉴过去的治理经验和利用现在的治理条件，创新治理模式解决社会问题，仍然是美国社区治理未来时期的重要任务。美国社区治理模式的历史演进主要基于哈佛大学教授Alexander von Hoffman撰写的《The past， present， and future of community development in the United States》，出自《 Investing in what works for Americans communities》一书，该书为美国旧金山联邦储备银行和低收入投资基金合作项目，哈佛大学房屋研究合作中心2012年出版。

二、启示和建议

1. 治理愿景落脚共识问题

美国社区治理在其萌芽阶段，就明确其治理愿景是消除贫困。明确的治理愿景，为美国社区治理指明了长期的前进方向和活动范围。所以，一个多世纪以来，尽管贫困问题的表现及其根源在不同时期不尽相同，美国社区治理一直都在为消除贫困而努力，而且不断变革治理模式，以期实现愿景。美国是一个商品经济的社会，其社会文化鄙视贫困，过上富裕的中产阶级生活是大多数民众的美国梦；另外，由于贫困不仅是一个尖锐的社会问题，同时也是社会动荡等问题的根源，消除贫困自然也是政府的愿望。可见，美国社区治理愿景是政府和民众的共同愿望。我国社区治理模式从街道制转向社区制[4]，但是社区目前存在而且会持续存在的影响重大深远的社会问题到底是什么，社区工作的利益相关者还没有形成统一认识，治理愿景自然尚未确定。没有明确的治理愿景，社区治理的活动范围过于宽泛，前进方向模糊不清，社区制治理还只能称作社区管理。所以，我国社区治理模式转轨创新的当务之急应该是明确治理愿景。战略管理理论认为一个好的愿景应该要反映组织核心价值观、组织成员的共同愿望和愿意全力以赴的未来方向。

综上所述，确定我国社区治理愿景，一定要落脚于社区利益相关者达成共识的需要解决的重大社会问题，在此基础上还需考虑以下三个方面：一是体现中国的核心价值观，二是反映政府和人民的共同愿望，三是描繪共同努力之后的美好图景。

2. 治理策略切入问题根源

在治理愿景的激励和引导下，美国不同历史阶段不同的治理模式都制定了消除贫困的总行动部署及治理策略。自上而下的市政建设模式的治理策略是拆毁贫民窟和建设公租房，不过市政建设模式的治理策略只关注贫困问题的表现形式，没有切入深层次的问题根源，指标不治本，社区环境虽然一时光鲜靓丽，但是社区居民依旧贫困，还有加深贫富差距的嫌疑，而且拆迁引发的社会冲突不断。在市政建设模式治理策略难以为继的情况下，社区工作者们提出宣战贫穷治理模式，实施非盈利组织介入社区贫困根源治理策略。非盈利组织的介入，对于治理贫困的结构性根源（社会根源）问题起到一定的作用，然而非盈利组织只是单打独斗，没有得到政府支持，没有得到社区认可，战略行动遭遇重重壁垒，而且由于民权意识的唤醒，社会冲突愈演愈烈。内焦外困的驱力下，社区工作者四处寻找解决问题的新手段，在看到自由市场在一定程度上能够解决政府困境的时候，非盈利组织开始利用各类资金帮助贫困社区工作商业经济。商业经济治理模式的治理策略在一定程度上改善贫困社区经济状况，但由于没有顾及民族融合等相关问题，底层居民向上流动的可能性仍然不高，不具备可持续性。反思前期治理经验，社区工作者发现有效的治理策略要切入深层次的问题根源，要依靠政府和社区认同的非盈利组织推进，要在推进经济发展的同时推进阶层融合，所以采用协同治理模式，制定政府、企业、金融、慈善、非盈利和社区各类组织联合推动社区经济发展的同时提供缓解贫困的社会服务的治理策略。该战略的实施，将经济目标和社会使命合二为一，贫困社区治理取得一定成效。但是，在治理过程中，依然面临治理目标过高过多、治理主体权责不清，治理策略不接地气等挑战。贫困问题的学者指出，贫困问题既有客观的社会根源，又有个人的主观原因[5]。21世纪之前的社区治理模式，治理策略要么针对贫困的外在表现，要么针对贫困的社会根源，均没有考虑消除贫困需要同时治理贫困的个人原因和社会根源。当意识到这个缺陷之后，21世纪美国开始实施以人为本的治理模式，其治理策略一方面协同各类组织改善社区居民的个人资产状况，从而构建居民的责任感、幸福感、归属感和激励居民为未来美好生活努力和奋斗；另一方面通过提升社区居民的教育程度和健康水平，为居民构建公平竞争向上流动的基础和平台。该治理策略双管齐下治理贫困的个人原因和社会根源，为美国21世纪初期社区工作做出贡献。

可见，美国社区治理策略经历了由表及里、由点到面的演变。这样的变化，得益于个体主义贫困观和结构主义贫困观的博弈和妥协过程中，美国人民对“贫困”认知的深入。从美国经验来看，社区治理策略选择的核心依据就是要治理问题根源，中国社区治理策略选择和制定应该也不例外，在治理愿景明确要解决的问题之后，问题根源的研究工作必不可少，只有搞清问题根源，才能对症下药。

3. 治理主体覆盖利益相关者

治理策略需要治理主体制定和实施，所以没有治理主体，社区治理就是一句空话。美国社区治理模式变迁过程中，治理主体从政府发展至民间，从单一发展至多元。市政建设模式，治理主体是政府，政府既是战略的制定者和实施者，还是战略的管理者和监督者；宣战贫困模式，治理主体依然是政府。但是由于这一阶段民权意识的唤醒，社区居民也通过示威游行等手段表达对社区治理的不满，争取权利处理与自己利益相关的社区事务，所以非盈利组织出现并得到发展，开始介入社区治理。商业经济模式，政府、非盈利组织、企业作为治理主体联手制定治理策略，并由非盈利组织负责实施，企业提供经济支持，政府提供经济和政策保障。协同治理模式，治理主体拓展为政府、非盈利组织、企业、银行、慈善机构和社区组织，治理主体共同制定战略，之后政府负责规划指导、政策法规保障以及部分资金扶持，企业、银行和慈善机构负责筹募资金，非盈利组织和社区组织负责实施战略。以人为本的治理主体除了协同治理模式涉及的治理主体之外，社区居民成为治理主体之一，社区治理策略通过激励和赋权社区居民“自治”，发挥更好的治理成效。

美国社区治理主体的演变历程对中国正在经历的社区治理主体变革而言，可以借鑒之处为：一是治理主体应该覆盖所有的利益相关者；二是核心利益相关者应该有权利和有责任“自治”切身问题，而其他利益相关者发挥的是引导、支持、帮助和保障的作用。所以，誰是中国社区治理的利益相关者，是政府部门、社区组织（教育机构、卫生机构、商业机构等）、社会组织（非盈利组织、志愿者组织、慈善机构）、企业、金融机构和社区居民。谁是中国社区治理的核心利益相关者，是社会组织还是社区居民。都是明确我国社区治理主体急需确定的问题。

4. 治理能力保证有效实施战略

只有具备治理能力的治理主体才能够实施治理策略，实现治理愿景才有可能。美国社区治理萌芽阶段，治理主体缺乏所需的治理能力，市政建设治理模式弊病重重，难以为继。随着美国社区治理发展成熟，治理主体不断完善所需的治理能力，以人为本治理模式双管齐下，成果显著。依据美国社区治理模式的发展经验，其治理策略的制定和实施反映出治理主体，特别是社会组织，需要具备以下四个方面的治理能力集群：一是保障战略全局观和前瞻性所需的计划组织能力集群；二是保障战略的正确性和有效性所需的监督评估能力集群；三是保障战略的影响力和可行性所需的沟通合作能力集群，四是保障战略的适应性和操作性所需的职业素质能力集群。如前所述，中国当下社区治理模式的治理愿景忽略社情民意，尚未落脚共识问题；治理策略浮于表面， 没有深入问题根源；治理主体各自为政，没有形成协作系统。如此现状，体现出社会组织治理能力不足。

基于美国经验，建议我国社会组织尽快从上述四个方面建设治理能力，即建设包括洞察问题、规划愿景、制定战略、部署行动、筹措资金的计划组织能力；包括预算管理、财务管理、风险管理、目标管理的监督评估能力；包括愿景游说、战略宣讲、领导力、团队构建、文化敏感、资源链接的沟通合作能力；包括价值观念、行为伦理、职业操守、敬业精神、批评思维的职业素质能力。

三、结语

社区管理和社区治理只有一字之别，不过，管的释义是管教、约束，而治的意思是治疗、救治。一字之差直接道出社区管理和社区治理的区别，社区管理是维持秩序、保持现状，而社区治理却是解决问题、改善现状。显而易见，对于社区的发展和进步而言，我们选择社区治理，而不是社区管理。当下中国社会，正在经历社区管理向社区治理的转变，为了避免转变过程中不必要的弯路，也为了转变后的治理模式更加完美，借鉴别人的经验教训尤为重要。美国一个多世纪经历了市政建设模式、宣战贫穷模式、商业经济模式、协同治理模式和以人为本模式，这些社区治理模式的演变原因、呈现形式和治理成效提示中国创新社区治理模式，治理愿景必须落脚共识问题，治理策略需要切入问题根源，治理主体应该覆盖利益相关者，治理能力围绕保证战略有效实施建设。

参考文献：

[1]姜振华，胡鸿保.社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报，2002，21（4）：121-124.

[2]Hoffman A. The past， present， and future of community development in the United States [EB/OL].[2016/12/01].http：//www.whatworksforamerica.org/ideas/the-past-present-and-future-of-community-development-in-the-united-states/2/#.WMzzg7dMSM8.

[3]Johnson G. and Scholes K. Explore Corporate Strategy （Fifth Edition）[M]. Essex： Pearson Education Limited， 1999：457-625.

[4]陈燕，郭彩琴.社区治理研究述评[J].重庆社会科学，2016（3）：51-58.

[5]孙志祥.美国的贫困问题与反贫困政策述评[J].国家行政学院学报，2007（3）： 94-97.