美国对海权的再认识及其政策影响

〔提 要〕受全球化、科技革命、中国海上力量快速发展等因素影响，近年来美国国内对海权进行新的反思，海权终结论让位于海权不可或缺论，马汉与科贝特的海权理论受到新的审视，技术创新对海权的影响被格外关注。与新认知相伴的是美国海军战略及相关政策的调整，从“由海向陆”转向“重返海洋控制”，扩大海军舰队规模，加强在印太地区的军事部署，确定“全域进入”新职能，将中国作为西太平洋海权的主要竞争对手。美国对海权的再认识及政策调整，是其维持海洋霸权的自然逻辑发展，将加剧大国间的地缘战略竞争。

〔关 键 词〕美国、海权、海洋战略、海军战略

〔作者简介〕解晓东，渤海大学政治与历史学院院长、教授

赵青海，中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心主任

〔中图分类号〕E712.53

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）3期0063-13

海权（Sea Power）是海上传统安全的基本逻辑和决定性因素。美国是海权论的发源地，海权是美国全球霸权的主要支柱。进入新世纪以来，受全球化、科技创新和中国海上力量快速提升等因素的影响，美国国内对海权有新的认识和辩论，并引发相关战略和政策的调整，这将对地区和国际安全形势发展产生深远影响。

一、海权概念的发展与西方两大主要海权战略理论

自从海权论诞生以来，海权这个概念一直没有权威的界定，随着时代主题、科技的发展，人们对海权的认识也处于不断演进之中。

作为“海权”一词的发明者，美国海军战略家阿尔弗雷德·赛耶·马汉（Alfred Thayer Mahan）并没有给海权以明确定义，而是用各种形式的历史范例和评论来揭示海权的实质。他认为，海权是海军运用的结果，是海军战略的产物，不同的海军战略决定着海军的特征。强大的海军必须与正确的海军战略相配合才能够最终实现海权。 一般认为，马汉所说的海权有两种含义：一种是狭义上的海权，就是指通过各种优势力量来实现对海洋的控制；另一种是广义上的海权，它既包括那些以武力方式统治海洋的海上军事力量，也包括那些与维持国家的经济繁荣密切相关的其他海洋要素。

马汉之后的学者越来越从广义角度来界定海权。例如，查尔斯·柯布格尔（Charles W.Koburger）认为，海权是影响海上事务以及從海上影响陆上事务的军事能力。 萨姆·J·坦格里迪（Sam J.Tangredi）指出，海权可以被界定为一国国际海上商业和利用海洋资源的能力、将军事力量投送到海上以对海洋和局部地区的商业和冲突进行控制的能力，以及利用海军从海上对陆上事务施加影响的能力的总和。 杰弗里·蒂尔（Geoffrey Till）认为，海权包括海军、海岸警卫队、海军陆战队、民用海事部门以及地面和空中力量的相关支持，利用海洋及在海上或从海上影响其他方的行为或事情、决定海上或陆上事态发展的海基能力（sea-based capacity）。进入新世纪，随着非传统安全挑战日益凸显，人们普遍认识到，“在21世纪，海权仅聚焦于海军和海军力量是不够的，因为威胁的性质和范围已发生变化。这种对海权扩大的界定必须包括国家与海洋关系的所有因素”。 美国海岸警卫队司令托马斯·科林斯（Thomas H. Collins）曾指出，21世纪海权是国家安全、可靠、全面、高效利用海洋以实现国家目标的能力。国家需要超越纯粹用于作战的军事能力，其包括利用海洋——维护海洋资源、确保货物和人员在海上安全运转通过、保护海上边界、支持海上主权、救助海上受困人员、防止滥用（misuse）海洋。

一些学者还纠正只有海洋强国才拥有海权的错误看法，指出“海权是一个相对概念，几乎所有的国家都拥有海权，但彼此存在差异”。 戴维·冈珀特（David Gompert）认为，海权是经济、政治、技术与地理等因素综合作用的产物：经济使其成为必要，政治决定其结构特征，技术使之成为可能，地理环境将其塑造。国际经济需要海上运输安全且可预期。国际政治中的对抗与敌对促使国家干涉他国海上贸易，导致对海军需求上升。国内政治使海军官员、商业利益集团和政客鼓吹、策划和制定海权的细节。由人的技能和独创性界定的技术因素，既决定攻防实力对比，也决定提供最大运作优势的能力。如果技术水平等同，一国对海军建设的投入决定其海权强弱。地理环境对各国的脆弱性和海上力量投送能力有先天的影响。

尽管海权概念的内涵扩展被普遍接受，学者们也多从广义的角度看待海权，认为海上军事力量只是海权的一个因素或子集，但受传统地缘政治及海权起源的影响，无论在西方还是在中国，现实中大多数人，特别是象牙塔外的人谈论海权的最终落脚点仍是海军。

在西方的海权战略理论中，美国的马汉与英国的朱利安·科贝特（Julian S.Corbett）至今仍有较大影响。由于马汉出生及成名均早于科贝特，其知名度也远高于后者，但科贝特思想自有其所长，是马汉替代不了的。

马汉对海权论进行了完整系统的阐述，其主要内容有：1.制海权是称霸世界的首要因素，“控制海洋，特别是沿着那些主要路线来控制海洋是国家强盛和繁荣的纯物质因素中的首要因素”。 2.海权体系，包括进入世界主要海洋的便利的地理位置，在本国沿海港口建立的海上后勤基地，一支现代化的商船队，一支强大的海军，分布在主航线上的据点，以及广阔的领土、人口、资源和经济实力。3.海军在国力中占第一位，是一个国家实力的最终体现。海军是国家政策的工具，拥有强大的海军，才能国运昌盛，在战争中立于不败之地，才能在国际舞台上占据主导地位。4.海军的战略目标是在一场决战中打垮敌方舰队，争取制海权。“敌人的船只和舰队无论何时都是需要攻击的真正目标。” 战争的胜负取决于击败敌人的主力舰队。为此，或是在总决战中消灭敌人的舰队，或是将其封锁在基地里，或是二者兼用。要做到这点，就必须建立强大的舰队。5.海军是美国争霸世界的基础。美国要想生存和强大，称霸世界，就必须建立一支强大的、能同时在大西洋和太平洋作战的“两洋海军”。

科贝特的海军战略思想包括：1.海洋战略是大陆战略的延伸，服务于大陆战略。海上战略目标根据国家政策目标制定，必须结合国家政策考虑海战的性质。海军不能单独夺取战争的全面胜利，必须学会与陆军紧密结合，共同完成政府赋予战争的政治目标。鉴于人是生活在陆上而不是海上，最后的决战必须在陆上进行。成功的海上战略必须重视陆军与海军的关系，只有使二者达到正确的均衡，并恰当地使用它们，才能取得胜利。2.海上有限战争。要在有限战争中取胜，不需要全面摧毁敌军，只需要有能力占领和守住一个足够重要的有限目标，就可迫使敌人坐到谈判桌前。3.无限战争中的有限干涉。新技术、新兵器使海军可以以有限的手段达到控制海洋的目的。干扰敌方海上交通线，能够以较小代价达到影响敌国经济、心理和战争潜力的效果。4.制海权的准确定义是控制海上交通线。打击一个濒海国家国计民生的最有效方法是不让它得到海上贸易资源。控制交通线，可分为全面与局部控制，永久或暂时控制。全面控制只能通过舰队决战，这通常是优势舰队的做法；局部控制可通过部分成功行动，通过阻止敌人使用一个特定区域，劣势舰队也可采用这种办法。优势海军如一味集中兵力寻歼敌舰队，往往达不到目的，不如把兵力部署到敌海军无法规避作战的地方（如袭击敌海岸或商船等），迫敌参战。海军兵力机动灵活，可以分散攻击或保护海上交通线，当大的威胁出现时能够迅速集中于指定海域。

马汉与科贝特的相同之处在于：都从研究历史与海战入手，总结出海战的基本规律和原则，都强调争夺制海权的重要性，强调海上集中兵力的原则，强调摧毁商业航运不是海战的决战样式，強调海军为国家政治服务。二者不同之处在于：马汉主要根据约米尼（Antoine Henri Jomini）的战略理论研究海洋战略，而科贝特是根据克劳塞维茨（Carl von Clausewitz）的战争理论研究海洋战略；马汉所处的时代，美国正处于实力上升期，因此其海军理论强调竞争，旨在突破老牌殖民帝国的固有势力范围；科贝特所处的时代，英国海上力量已达到顶峰，他的理论强调如何将海军转变为对殖民地和传统陆权强国进攻的利器。

以马汉、科贝特为代表的海权论在19世纪末、20世纪早期曾风靡一时，对一战、二战乃至冷战中主要大国的海军建设和战略产生深远影响。今天，马汉、科贝特的海权理论仍被作为经典广为传诵，对当代海权理论的发展持续发挥重要影响。

二、美国对海权的再认识

冷战结束后，在美国一超独霸格局下，海权论一度沉寂。进入新世纪以来，在全球化、科技革命及中国崛起的背景下，海权论在美国再度升温。美国对海权的重新审视，一方面是考察全球化、技术创新对海权的影响，另一方面则是探讨新兴大国海上力量发展对美国海权优势的挑战。受传统海权及冷战思维的影响，美国对后者的关注超过前者，因而也使其对海权的重新审视弥漫着强权政治的味道，并未摆脱霸权竞争的窠臼。

（一）海权终结论回归海权不可或缺论。从冷战结束到本世纪第一个10年结束前，美国对自身海权优势十分自信，认为其压倒性海权优势完全实现了马汉对“制海权”的界定，未来对海洋的控制将通过航母力量和高技术战舰维持，美国有能力清除海上的任何威胁。“海权的历史伴随美国海军成为海上支配力量而事实上终结。” 该论调出现的基础是美国海军的绝对力量优势：2010年，美国海军拥有11艘核动力航母，无论从规模还是打击能力来看，其他国家没有一艘航母可与美国相媲美。美国海军拥有10艘大型可供直升机和垂直起飞的战斗机作为海上基地起降的两栖舰，而其他国家海军拥有此类舰船总共未超过3艘，且这些海军皆属美国盟国或友邦。美国海军海上可搭载飞机的数量是世界其他国家之和的两倍；核动力攻击潜艇超过世界其他国家总和；主要作战舰船载有约8000个垂直发射器，整体导弹火力超过其后20国海军的总和；作战舰船排水量超过其后13个最大舰队的总和。 这一时期的美国对外战略先是克林顿政府时期的“参与和扩展”战略（利用冷战后国际有利形势，加强美国介入和参与国际和地区事务的能力，实现美国的“世界领导地位”），继而是小布什政府时期的全球反恐战略，海权在相关战略中的重要性并不明显。特别是在应对诸如恐怖主义等非传统安全挑战中，利用传统海权成本昂贵且效果十分有限。缺乏用武之地是海权终结论一度产生的重要原因。

不过，海权终结论的出现只是代表特殊时段部分美国人对海权优势的过分自信或选择性忽视，推崇海权重要性一直大有人在。近年来，随着形势的发展，海权终结论基本销声匿迹，而渲染海权重要性的论调扶摇直上。后者认为，海权并没有因为全球化的深入发展而重要性降低，相反，全球化使海洋对各国及全球经济更为重要。因为全球化使经济脆弱性更为明显，尽管这种脆弱性被日益扩大的海上贸易体系效能所掩盖。在全球化时代，“进入”（access）（资源、市场等）对各国发展至关重要。非国家行为体及跨国威胁、先进武器系统扩散及反介入/区域拒止战略的发展，使各国“进入”海洋的脆弱性上升，即使不发生海上战争，海军的重要性也在随之回归。在全球化和新海洋战略时代，海上力量（maritime forces）在对中国、伊朗、朝鲜实施遏制、核威慑和常规威慑中仍发挥着类似冷战时期的关键作用。在控制全球公域（command of the commons）、拒止敌手、剥夺其拒止能力的国家大战略中，海上力量是独一无二的，其所发挥的中心、不可或缺作用是陆军和空军无法替代的。没有充足的海上力量，就不存在美国对全球公域的控制。“控制全球公域使美国成为超级大国”。由于世界商品流动只有海运和空运两种途径，空运过于昂贵，运力相对较低，因此，“控制海洋才使美国真正成为超级大国”。 美国海军部长马布斯（Ray Mabus）2015年指出，“海权曾是并将继续是美国国力、繁荣和国际影响力的关键基础。” 随着美国对外战略的重心放在大国竞争上，海权不可或缺论已成为美国内共识。

（二）传统海权理论受到不同程度重视。马汉的海权理论开启了美国从陆上战略转向海上战略的时代，其在美国海军学术界长期占据主导地位。一个世纪后的今天，美国战略界对马汉理论也有检讨：认为马汉强调集中兵力寻歼敌方舰队的思想在实际作战中不具有普遍指导意义；马汉只是大量关注传统海军的冲突，尽管他也讨论非战争情势，但没有涉及现代海军柔性功能，如救灾、海军接触和外交、打击各种威胁海上安全的犯罪，也未能对导弹防御、核威慑这样的现代技术作用提供更多的指导。 尽管有上述批评，但美国战略界认为马汉思想仍具有明显的现实意义：马汉是罕有能够较为清楚阐释国家走向海洋的努力中实现重要目标的目的（逻辑）及方法和手段（原则）的战略理论家。虽然他关于海军作战的技巧已显过时，但其对于海权逻辑的思考，“具有永恒价值”； 当今世界（全球化、不稳定、大国崛起）与19世纪末马汉所面对的情况相似，“马汉的绝大部分战略思考适用于今天”。

相比马汉理论部分受到否定，科贝特的战略思想却日益受到重视。美国海军战略研究者认为，1904—1905年的日俄海战和二战中的美国经验都显示科贝特的理论更适用，“马汉的理论缺乏科贝特理论的永久性”。 后冷战时代美国海军的远征作战和沿海作战，必须由更适宜的海军战略来指导。科贝特强调海军与陆上兵力相配合从而影响事态发展，在重视主力舰作用的同时，注重探究轻小船只在海域控制中的作用，这对未来海军作战具有现实指导意义。美国海军战争学院学者霍尔姆斯（James Holmes）认为，在高科技时代，陆基战机、反舰巡航或弹道导弹及其他武器已能够使沿海国无需舰队出海即可影响离岸事态发展，因此大陆海权论值得探究，科贝特的战略思想有助于启发未来的战略。 霍尔姆斯认为，美军提出“联合作战介入概念”（JOAC）标志着美军的指导思想从马汉向科贝特过渡。 他指出，中国的海军战略家已将科贝特的战略理论与马汉的理论相糅合，美国应仔细加以审视。

（三）技术革命为海权带来新的复杂因素。技术发展提高了人类利用与开发海洋的能力，海上能源开发、资源提取及其他商业活动明显增多，海洋变得更为拥堵，“进入”海洋和对资源开采的竞争加剧。技术的发展与扩散也使美国控制海洋更加困难。潜艇、无人机、导弹、陆基空中打击力量、电子战能力使在海上使用力量更有效、易受攻击性降低，这使舰队对舰队的作战成为过去。未来的海权对传统水面舰队不再有利，海上拒止（sea denial）比海洋控制（sea control）更为容易。 网络电磁技术的发展对海军作战能力提出新要求。“网络电磁空间的新挑战意味着我们不能再设想掌握信息‘高地。对手们寻求用高度网络化的信息系统拒止、扰乱、瘫痪或对我们的部队和基础设施造成物理破坏。外空、网络电磁空间的利用威胁我们全球指挥和控制。海军必须具有在最不利的网络电磁条件下作战的适应能力。”

三、新的海权认知对美国政策的影响

进入新世纪第二个十年，美国政府为减少持续高企的公共债务，启动了自动减赤法案，防务开支削减首当其冲。受其影响加上大量海军舰船到了退役年限，近年来美国海军舰船规模呈下降趋势，目前处于1917年以来的最低点。与此同时，中国海军的舰船数量却在快速增加，中国的海上维权更加积极有为。相关事态发展与美国对海权的再认识交互发挥作用，推动美国相关政策正在或酝酿做出调整。

（一）海军战略从“由海向陆”转向“重返海洋控制”。苏联解体后，美国处于“单极时刻”，海军实力一时无双，其任务亦随美国家战略出现调整。1992 年9月，美国海军部长颁布《由海向陆——为美国海军进入21 世纪做准备》报告，其主要内容包括：由“独立实施大规模海战”转变为“从海上支援陆、空军的联合作战”；由“在海上作战”转变为“从海上出击”；由“前沿部署”转变为“前沿存在”；由“打海上大战”转变为“应对地区冲突”。 该报告一改美国海军在冷战时期的主要作战任务——夺取制海权，首次将对大陆纵深的目标攻击作为海军的重要任务，这是对美国海军长期信奉的海权论的一次重要修正。近年来，随着美国国家战略再次将大国竞争放在优先位置，美国海军指导思想亦重返海洋控制。2015年8月发布的《21世纪海权合作战略》已把“海洋控制”作为海军五大主要职能之一。2017年1月，美国海军水面舰艇部队发表《水面舰艇部队战略：重返海洋控制》（return to sea control），强调美国海军要通过推行“分布式杀伤”（distributed lethality）新型作战理念，落实新的“海洋控制”战略。 美國海军水面舰艇部队指挥官汤姆·罗登（Tom Rowden）宣称：“因为中国海军和重建的俄罗斯舰队挑战了美国在海洋方面的长期主导权，我们将大张旗鼓地重新控制海洋。” 需要强调的是，当前美国海洋战略所说的“海洋控制”是有限的海洋控制——“建立局部的海上优势，剥夺对手同样的能力”。 《水面舰艇部队战略》指出：海洋控制并不意味着在所有时间控制所有海洋，而是指在需要的时间和地点实施局部海域控制以遂行既定目标的能力。

（二）扩大美国海军的规模。冷战后，美国的海军舰队一直处于萎缩之中，但与其他国家相比，美国海军依然保持遥遥领先的优势。但美国军方及其他相关领域的鹰派一再鼓吹保持和扩大海军规模的必要性。2014年美国制定了30年造舰计划，确定海军的舰船规模在308艘左右。2015年的《21世纪海权合作战略》亦以300艘军舰为美国海军需要保持的规模。2016年总统大选中，特朗普及其主要幕僚提出建造350艘海军舰船的计划，并将航母战斗群增加到12个。2016年12月美国海军《兵力结构评估》报告提出拟将舰艇数量增至355艘。

（三）增加在印太地区的海空力量部署。随着全球战略重心东移，美国传统“两洋战略”中的大西洋重要性有所弱化，而印太（Indo-Pacific） 两洋的重要性上升。为强化对印太地区的安全掌控能力，美国宣布在2020年前将60%的海空力量部署在亚太地区。目前，美在亚太地区驻军达36.8万人。今后，驻日美军将维持在5万人左右；2500名海军陆战队队员将在澳大利亚轮驻；在新加坡部署四艘濒海战斗艇，执行战斗、扫雷、反潜等多种模块化任务。2015年的美国《亚太海洋安全战略》宣布，2020年前，美国将向亚太增派1艘“美利坚”级两栖攻击舰、3艘DDG-1000隐型驱逐舰、2艘“弗吉尼亚”级潜艇。此外，美军还将向亚太地区部署多架F-22及F-35战斗机、B-2及B-52战略轰炸机以及“鱼鹰”运输机等空中作战力量。 为强化美国对东亚海域的威慑力，美国将辖区在东部及北太平洋海域的第三舰队的部分舰船派到东亚执行任务。2016年4月，美国将第三舰队的导弹驱逐舰“迪凯特”号、“莫姆森”号和“斯普鲁恩斯”号编入第七舰队部署在东亚。同年10月，“迪凯特”号在中国西沙海域实施所谓的“自由航行行动”。同样属于第三舰队的“卡尔·文森”号航母战斗群亦多次在东亚海域执行任务，2017年2月、4月分别进入南海和朝鲜半岛海域。

（四）提出“全域进入”（all domain access）和“第三次抵消战略”（third offset）。2015年初美国军方将“空海一体战”概念更名为“全球公域介入与机动联合”概念，旨在综合利用美军在陆、海、天、网、电磁等各领域的优势，形成跨领域合力，击败对手的“反介入/区域拒止”战略，确保美军在各领域的介入能力和行动自由。 同年8月《21世纪海权合作战略》首次提出“全域进入”，并将其列为美国海军必备的基本能力之首。这一职能与“全球公域介入与机动联合”概念一脉相承，旨在保证美军在陆、海、天、网、电磁等任何领域的行动自由。为确保美国的全面技术优势和军事行动能力，美国防部提出“第三次抵消战略”，藉以强化美军在21世纪的军事优势，使其能够吓阻敌人并在冲突中获胜。美国防部加强技术研发，力求在尖端科技领域获得突破，特别是机器人、自控系统、微型化、大数据、3D打印等技术，并将这些技术融入创新的作战与组织构想，确保美军在“反介入/区域拒止”环境中的“进入自由”（freedom of access）。

（五）将中国作为西太平洋海权主要竞争对手。近年来，在美国对海权的讨论及海军战略的调整过程中，中国始终是美方最主要考量因素之一。在美方看来，中国“反介入/区域拒止”能力的提高威胁了美国在西太平洋的海权优势，也使美国对盟国的安全承诺受到考验。与此同时，中国的海洋主张挑战美国主导的海洋秩序，一旦中国“限制进入”观念被国际社会普遍接受，会影响美国海军行动自由，使其对外干预能力受到制约。伴随中国海上维权举措和能力的加强，美国对中国的海权挑战警觉已上升到国家安全战略层面。2007年版的《21世纪海权合作战略》只字未提中国，而近年来白宫和军方发表的报告则均将中国放在突出位置。2015年2月白宫发布的《国家安全战略》报告指出，美国对中國军事现代化保持警觉，并坚决反对以任何胁迫方式解决领土争端。 其后，在美国海军作战部、海军陆战队和海岸警卫队联合发布的《21世纪海权合作战略》中，指责中国在维护主权主张时使用武力或恐吓其他国家，加之中国军事意图缺乏透明度，导致了地区紧张和动荡，可能带来误判甚至紧张升级。 同年8月，美国防部发布的《亚太海洋安全战略》基本是量身定制针对中国。报告认为，中国南沙岛礁建设对美中关系有严重影响，特别是中国的海上与空中行动，已大幅增加“不安全与不专业”的行为，其对于美国与美军的政策目标，乃至于美军官兵的安全都产生威胁。

为应对中国的海权挑战，美国近年来多管齐下，强化对中国海上威慑态势。第一，强化并优化前沿部署，增加在亚太的前沿军事存在。通过“亚太再平衡”战略将军事力量从东北亚向东南亚调配，并部分向关岛、澳大利亚、夏威夷、马里亚纳群岛等第二岛链转移。第二，通过军售、军援和联合军演等提升亚太盟友和伙伴的军事能力及彼此之间对联合作战的熟悉性。第三，加大舰机对中国抵近侦察和实行“航行自由行动”的频率。第四，不断出台主要针对中国的战略或作战理念。美军方陆续提出的“空海一体战”、“全球公域介入与机动联合”、“第三次抵消战略”、“分布式杀伤”等战略和作战概念，皆在不同程度上明显针对中国。第五，改变在东亚海洋争端问题上长期保持的相对“中立”立场，直接介入中国与周边邻国的领土与海洋权益争端，质疑中国权利主张的合法性和维权行动的正当性，推动南海问题国际化、司法化。

四、结 语

海权是美国霸权的基础。维持绝对的海权优势是马汉海权论诞生以来美国孜孜以求的目标。美国对海权的反思发生在美国削减军费预算、中国增加海军投入的背景下，其直接起因并非是美国海权优势旁落，而是在全球权势“东升西降”态势下国内焦虑感上升的一种体现，而军工利益集团及防务鹰派则趁机为增加海军军费投入制造声势。从政策影响结果来看，相关造势活动一定程度上取得了成功，美国海军战略回归海洋控制，舰队规模在不久的将来有望得到扩大，印太地区将成为新军舰的主要投放地。但从潜在国际影响看，美国强化海权优势只会刺激其他大国为缩小与美国的差距而加速发展海上力量，进而带动地区海上军备竞赛，使大国间的地缘政治竞争加剧，地区安全局势更为复杂，为当今世界的不稳定增添新的不确定性。

【完稿日期：2017-04-28】

【责任编辑：李 静】