我国居民生活垃圾收费制度的公平性问题研究

熊冬洋

[摘要]制度的公平性程度是衡量制度好坏和质量高低的一个重要标准。从我国现行的居民生活垃圾收费制度实施的覆盖面、计征方式和收费标准的确定、制度制定过程中公众的参与度看，该制度还存在机会不公、规则不公和权利不公的问题。促进生活垃圾收费制度的公平，应进一步扩大该制度在农村地区的实施范围，逐步实行定额向从量转变的计征方式，遵循较为统一的收费规则，提高公众在制度建设和执行过程中的参与度。

[关键词]居民生活垃圾收费；污染者付费；规则公平；计征方式

[中图分类号]F294 [文献标识码]A [文章编号]1000—3541（2017）03—0148—05

近年来，随着我国城乡居民消费水平的提高和消费结构的改变，作为居民生活副产品的垃圾的数量和种类也与日俱增，并成为环境污染的一个重要来源。为增强居民环保意识，促使居民减少垃圾排放，目前我国城市和部分农村地区已实施了居民生活垃圾收费制度。生活垃圾收费作为一项事关民众环境权益和环境责任的制度安排，公平是其应追求的基本目标之一，是衡量该项制度好坏和质量高低的一个重要标准。生活垃圾收费制度是否公平，直接关系到该项制度能否得到顺利推广和有效实施，关系到人居环境污染这一关乎民众切身利益的问题能否得到有效解决。就当前情况而言，我国的居民生活垃圾收费制度还存在一些有失公平的问题，例如，制度实施范围的覆盖率低导致的机会不公，定额计征方式和不统一的计费依据导致的规则不公，以及制度本身制定过程中，公众的参与度不高導致的权利不公等。正是因为这些不公平的存在，使得该项制度的政策效果并不尽如人意，直接影响了我国生活垃圾治理和人居环境改善的进程。为充分发挥生活垃圾收费制度对居民生活垃圾排放行为的引导作用，减少生活垃圾带来的环境污染，加快推进我国生态文明建设，增进现行生活垃圾收费制度的公平性至关重要。

一、对“公平”的理解

公平这个长期备受关注的问题涉及经济、社会、政治、生态等各个领域。对于公平的理解和界定可以说是“仁者见仁，智者见智”。人们从不同的角度分析会形成不同的公平论，常见的有机会公平论、规则公平论、结果公平论、效率公平论和多维公平论等。但从时序或者过程的角度分，公平通常分为起点公平、规则公平和结果公平。起点公平是指具备相同潜能的社会主体在相同的某个阶段或这一阶段的某一时刻应该有同样的发展起点。起点公平一般包括外在的起点公平和内在的起点公平。前者主要是指社会主体的基本法定权利或资格（机会）的平等，后者主要是指社会主体某一阶段的初始状况的平等，尤其强调决定社会主体竞争能力和发展机会的资源占有量的平等。不难发现，权利公平和机会公平是起点公平的必要保证和重要构成部分。然而，社会主体权利或资格（机会）的平等，以及拥有资源，尤其是公共资源的平等主要是通过合理的规则安排来赋予和配置的，所以，规则公平能够有效促进起点公平。在起点公平的情况下，如果规则也公平，那么结果自然就会公平；反之亦然。正因为如此，我们认为，规则公平是公平的核心内容和实质。值得注意的是，规则公平包括规则本身的公平和规则执行的公平。对于规则公平，通常简单的理解就是规则面前人人平等，不能有区别对待和例外。其实，这主要是从规则执行的公平角度而言，也就是说规则一旦被慎重考虑而制定以后，所有适用于该规则的人都要严格执行，不能因为其权势、身份和贫富状况等方面的不同而区别对待或利用另外的“潜规则”替代，否则规则就形同虚设。但这并不否认在制定什么规则、规则该涉及哪些内容的过程中不考虑区别对待，否则何谈横向公平和纵向公平。因为规则安排对起点公平的促进作用主要表现在对社会主体基本权利和公共资源的赋予和配置上，而对于社会主体问因自身天生禀赋和后天的努力程度的不同所产生的差异影响相对较小，所以，现实中绝对的起点公平是不存在的。规则本身的公平既要求对相同情况下的社会主体给予相同的调整和约束，对于不同条件下的社会主体给予合理的区别对待，也要把握好横向公平和纵向公平，尤其是要对特殊弱势群体给予照顾，这也是罗尔斯平等的公平观所蕴含的。结果公平是指社会中的个人在参与各种社会经济活动之后，他们的实际所得和所获应与其投入的资源、付出的努力和做出的贡献相对称，而不能把其简单地全部视同结果的均等化。结果均等化只是结果公平的一种形式，其主要适用于公共产品和服务的提供上；否则，结果公平就变为不利于社会活动主体创造力发挥和社会进步的平均主义。

二、现行居民生活垃圾收费制度存在的公平性问题

（一）垃圾收费制度在农村的实施范围较小导致机会不公

每个人都应享有清洁环境的基本权利，而不应因其身份、居住地和贫富状况的不同而有所区别，这是环境权利主体公平性的重要体现，也是人们健康生存权的基本保证。生活垃圾收费作为一种引导居民减少垃圾污染，促进人居生活环境改善的制度安排，在我国只是在城市和部分农村地区实施，而相当部分农村地区仍然没有实施该项制度。之所以如此，许多人认为其中一个原因就是考虑到农民收入水平和负担问题。据此看来，似乎没有实施垃圾收费的农村地区的居民成为这种制度安排下的受益者。但我们通过调查发现，随着农村垃圾数量种类的增加和污染程度的加重，农村居民对环境污染的感知和对环保的需求在不断增强，除了少数收入较低的困难户，对于现已在部分农村地区征收的1—3元/人/月或3—10元/户/月的垃圾费额度，大多数农户愿意也能够承担。并且看到垃圾收费制度实施后村庄环境卫生的明显改善，不少农民还表达出：“如果是为了减少生活垃圾污染，保持村庄清洁环境的必要，适当提高收费标准也愿意接受。”所以，虽然我们不完全否认农民收入和负担问题对垃圾收费制度实施的影响，但对当前的实际来讲这并不能成为主要因素。其实，在目前垃圾处理服务还没能成为私人产品的情况下，作为准公共产品的垃圾处理服务的资金并不完全来自居民缴纳的费用，相当一部分来自政府财政。这就意味着，垃圾收费制度每扩增一个实施的地方，财政就要增加一些诸如人员工资、设施建设、器具购置等相关配套支出，这对于有些财力本已捉襟见肘的基层政府难以承担。因此，垃圾收费既可以弥补政府单一的财政资金提供垃圾处理服务的不足，同时其实施范围的扩大又在一定程度上受到政府财力状况的制约。可以说，地方政府，尤其是县乡政府财政困难是导致相当多乡村仍未实施生活垃圾收费，从而导致我国居民垃圾收费制度覆盖率低的一个重要原因。这样，对于实施生活垃圾收费的地方而言，因缴费而享受的新增环境清洁服务，有一部分是政府免费提供的，而没有实施垃圾收费的地方居民，就没有机会享受与缴费相对应的新增的政府免费提供的环境清洁服务。当然，我们也不否认不缴费也可能会享受到政府提供的质量相对较低的垃圾处理服务。这种机会的不公导致实施与未实施垃圾收费的地方居民拥有的清洁环境资源不同。事实证明，已实施垃圾收费的城市，新农村建设或乡村美丽建设的示范村的环境卫生状况明显好于还未实施垃圾收费的乡村。可以说，当前垃圾收费制度在农村的实施较小导致的机会不公是造成城乡之间，以及不同乡村之间居民环境权益不公的重要原因。

（二）定额计征方式和计费依据的不一与“污染者付费”的规则相悖

对生活垃圾实施收费的主要目的在于通过收费将生活垃圾污染的外部成本内部化，从而促使居民减少垃圾排放和进行必要的垃圾分类。为此，实施垃圾收费的各国普遍认同和遵循的基本规则就是经合组织国家（OECD）环境委员会于1972年提出的“污染者付费”原则。这一基本规定要求对居民征收的垃圾费应视居民排放垃圾数量的多少和垃圾所造成污染强度的不同，而有所区别，居民排放的垃圾产生的污染越多越重，其应缴纳更多的垃圾费。但我国目前，无论是城镇，还是部分乡村的生活垃圾收费，绝大部分都采取定额计征方式。在这种计征方式下，同一地方的所有住户或居民都按当地统一规定的标准缴纳同样数额的垃圾费，每个缴费主体应承担的垃圾费的多少与其产生的垃圾数量和种类并无直接关系。而事实上，不同数量和类别的垃圾导致的污染程度是不一样的，其收集、运输和处理所需要费用也不尽相同。显然，定额计征方式违背了“污染者付费”的公平原则，其直接导致同一地方居民垃圾费用负担的平均主义。这种平均主义会造成环保意识相对较高，生活垃圾排放量较少的人群比环保意识较差、生活垃圾产生量较多的人承担更多环境清洁成本的不公结果，因为毕竟居民履行减少垃圾排放，进行垃圾分类等环保责任或多或少要另外付出一定的时间、精力乃至货币成本。在利益和效用最大化的追逐下，环保意识相对较高的居民会调整自身的环保行为，从而对生活垃圾污染的减少产生逆向选择。而且定额计征相当于征收了一种累退税率的所得税，它将导致低收入者的可支配收入下降比例大于高收入者，促使贫富差距进一步拉大。同时，目前我国生活垃圾的定额收费存在以户和以人为计征单位的两种方式。农村地区以户为计征单位的居多，而城市对暂住人员通常以人为计征单位，这样对那些人户分离，长期在城市务工的农民而言，可能会承担来自其务工所在城市和其户口所在地的双重计征的不公平待遇。或是这些农民工因为户口所在地已经计征，而对所在城市收取垃圾费不予配合，从而妨碍农民务工所在城市的垃圾收费制度的执行公平。另外，现行的生活垃圾费是指包括垃圾清扫、收集、运输和处理相关费用在内的广义上的生活垃圾处理费，但由于对环境清洁卫生费、垃圾费、垃圾处理费等概念的混淆不清，以及财政在垃圾处理服务提供上的责任范围的界定不明等诸多原因，迄今为止，真正征收了生活垃圾处理费的城市仅有300多个，许多城市，甚至是省会城市至今的垃圾收费仍停留在原来环境清洁服务费的收取上，最后垃圾处理环节的费用仍由财政负担。也就是说，有的城市生活垃圾费的定额标準的确定上只考虑了清扫、收集、运输方面的费用，而有的则还包含最终的处理费。这种定额标准确定依据的不一会导致收费标准与经济发展水平不相称，甚至会出现经济越发达的城市的收费标准反而更低的情况。根据一般规律，对于正处于城镇化、工业化快速发展阶段的我国而言，居民的生活垃圾排放量与经济水平呈正相关，即经济越发达的地区，其人均产生的垃圾污染也要多，其应负担更多费用才符合公平原则。所以，收费标准确定依据的不一也在一定程度上与“污染者付费”的公平规则相违背。这不仅会增加收费标准相对于其经济发展水平较其他地区要高的地方在该制度方面的执行难度，降低缴费率，从而进一步导致制度执行的不公，还会进一步拉大经济发展水平不一的地区居民之间的收入差距，从而增进“马太效应”。

（三）制度的建立和实施缺乏公众的参与导致权利不公

国家各项制度建设需要有公众的广泛参与，这不仅是提高制度质量的重要保证，还是权利公平的重要体现。垃圾收费制度是一项关乎民众切身环境权益的公共品，只有民众享有该项制度建立的知情权、参与权和监督权，才能保证该项制度的供给能够更好地对该制度的需求做出回应，从而确保制度符合民意和得以顺利实施。就目前而言，由于生活垃圾治理模式和相关法律制度存在的缺陷，公众尤其是农民在生活垃圾收费制度设计和实施监督过程中的参与度一直较低，更谈不上真正意义上的“官民互动”。可以说，正是由于生活垃圾收费制度建设过程中的民众参与不足，未能形成该项制度建设过程中真正意义上的“官民互动”，才很难制定出适合民众实际需求和偏好的收费制度，因而无法达到制度供给与制度需求的均衡。这种不均衡尤其表现在垃圾收费制度中收费标准的确定上。这在制度执行方的相关政府机构与居民信息不对称的条件下，居民便会以机会主义行为执行收费制度，这也是导致垃圾收费在有些地方被当成乱收费、滥收费，从而导致有些居民拒缴，使强制性的收费制度并不强制，从而造成制度执行不公的重要原因之一。

三、完善我国居民生活垃圾收费制度的建议

（一）逐步拓宽农村生活垃圾收费的覆盖面

城乡二元结构不仅表现在经济社会方面，也表现在生态环境方面。据住建部测算，目前我国农村常住人口约6.5亿人，若按每人每天0.5千克的生活垃圾产量，一年可产生1.1亿吨，但因为基层财政负担过重，其中，0.7亿吨未做任何处理。如此看来，农村的人居环境状况还相当地不尽如人意，这也是城乡居民环境权益不公平的一种表现。为进一步推进城乡协调发展，促进城乡环境公平，国家明确提出到2020年全面建设小康社会时，全国90%的村庄垃圾得到有效治理。然而，居民生活垃圾处理服务既不是纯公共产品，也不是纯私人品，而是具有竞争性的准公共产品。这就决定了有效治理生活垃圾的成本费用应，主要由生活垃圾污染产生的主体居民和政府财政共同承担，而不是由其中一方承担。所以，增加对垃圾治理的财政资金投入是垃圾收费制度实施范围推广的必要条件。为了打破目前大部分农村垃圾未能得到有效处理的局面，维护农村居民享有清洁环境的基本权益，必须在财政增加对农村的环保投入的基础上，进一步扩大农村生活垃圾收费的实施范围。但是由来已久的分税制改革导致的地方财权与事权不对称状况并未根本改变，地方财政，尤其是与农村联系最直接最密切的县乡政府的财力困境仍普遍存在，其用于农村垃圾处理等方面的环保资金还非常有限。近年来，尽管国家的环保支出在逐年增加，但农村的环境保护支出仍然较低。2008—2013年，其在环保支出中所占的比重仅为0.34%、0.51%、0.61%、1.51%，1.85%和1.75%。这样的农村环保支出水平难以满足农村环境污染治理的需要。为此，在农村生态环境问题越显突出的今天，中央和省级政府要进一步加大对县乡财政的环境专项转移支付力度，提高农村环保支出在整个环保支出中的占比。同时，县乡政府要坚持绿色发展理念，均衡好经济、社会和生态环境等三者的关系，通过优化财政支出结构，适当提高环保投入在整个财政支出中的比重，并保证在政府每年的环保预算支出科目中，用于农村生活垃圾处理的资金都能达到应有的规模，从而满足农村生活垃圾处理的可持续性。

（二）逐步实行定额向从量转变的计征方式

为了体现污染者付费的公平原则，更好地促进垃圾的减量化和资源化利用，越来越多的国家对生活垃圾費采取了以垃圾袋或标准垃圾桶等为计量单位的从量计征方式，如美、日、韩及瑞士等国。因为垃圾污染不仅与垃圾数量有关，还与垃圾种类有关，同样数量不同种类的垃圾造成的污染程度和环保化处理所需的费用并不一样。所以，为了促使垃圾定量收费更加公平，往往需要做好垃圾分类，并对不同类别不同污染程度的垃圾实行差别化收费。对环境污染重，环保化处理难度大的垃圾往往收费较高，反之则较低。如瑞士对纸张和纸板、厨房垃圾、玻璃和铝罐和镀锡铁皮都有不同的收费标准；芬兰对分类过的生物垃圾所收费用比混合垃圾低40%。相对定额收费定量收费更能体现“污染者付费”的公平原则毋庸置疑，但这种计征方式的执行成本较高。广州市从201 1年开始对生活垃圾按袋计费征收，但因执行的行政成本太高而最终还是以每户15元/月的定额标准绑定在水费中进行收取。对于农村地区，县乡基层政府更难承担从量收费必要的设备，如标准防伪垃圾袋、桶或其他称重器具，以及相应人工等方面的费用。为减少随袋、按桶等从量计费方式的设备和人工等运行成本，有的国家和地方基于居民垃圾，尤其是厨房垃圾与用水量存在一定关联，采取了“水消费系数法”，即根据居民的水用量乘上一个确定的系数来作为垃圾费的计费依据，同时并入水费中进行征收，如巴拿马。2005年8月以来，广东省中山市也采用了“水消费系数法”计征垃圾费，并取得很好效果。尽管这种方法在一定程度也有失公平，因为垃圾产量与用水量并不存在必然联系，但广东省中山市近5年的实践表明，“水消费系数法”确实能够较好兼顾收费的公平和降低执行成本，较好地解决“收缴率低”和目前公众整体环保意识还不是很强的情况下，按袋、按桶等从量计费方式带来的垃圾非法倾倒等问题。所以，针对我国城镇基本上每户都安装单独水表，而农村大部分地区还没有每户安装单独水表，水费本身就是定额收取的现实情况，为兼顾制度的公平和执行的行政效率，在从定额收费向定量收费的过渡期，“水消费系数法”这种准定量收费方式值得在城市借鉴和推广，而农村则依然保持定额收费，不过应把按户定额改为按人定额更为公平。随着人们环保意识的提高、地方财力的增强，以及征收技术水平的提升，我们才逐渐从城市到农村逐步推广按袋、按桶等从量计费方式。另外，为给从量收费奠定基础，必须做好居民垃圾分类的引导工作。垃圾分类是要耗费成本的，并且随着分类时间的延长，其边际成本逐渐增加，而边际受益却逐渐递减。除了有时基于经济价值的考虑，居民会简单地把旧书、报纸及废铁等分拣出来，在公众整体环保意识不是十分强的情况下，大多居民不会出于环保，在垃圾分类上花费太多时间。所以，要使居民养成垃圾分类的好习惯，必须降低居民进行垃圾分类的成本，增加垃圾分类的收益。为此，要通过各种途径加大垃圾基本分类知识和技术的宣传和普及，提高居民进行垃圾分类的熟练程度；政府要加快相关设施和系统的建设，如分类收集箱或垃圾桶，以及其他可再生资源回收体系，给居民垃圾分类提供更多便利；同时注重对垃圾分类实施现金奖励、公开表扬、折扣购物、以旧换新和积分兑换等各种激励措施。

（三）收费标准的确定上应遵循规则公平

收费标准是否科学合理是垃圾收费制度公平性的一项核心内容，因为其直接关系到能否实现垃圾污染的外部成本内部化，使治污成本真正由污染者承担。为避免前述的由于计费依据的不一造成地区间计费标准的不公，还未征收生活垃圾处理费的城市应尽快研究和制定相关制度并付诸实施。在此基础上，各地都应遵循“污染者付费”的统一原则，主要依据当地单位垃圾需要的清扫、收集、运输和处理方面的成本，以及处理带来的环境成本等来制定垃圾收费标准，使单位主体的缴费标准基本上与单位污染主体排放垃圾得到有效处理所需的成本相适应。因为各地的经济发展水平不一，人均垃圾产量和种类及处理所需成本不尽相同，所以，无论是城市问，还是城乡间不能为了减少制度的设计成本而在收费标准的确定上简单照抄照搬或仿效。尤其是考虑到农村居民的环保意识和实际承受能力，除了一些农村城镇化发展水平较好、农民收入相对较高的地方可以实现垃圾收费制度城乡一体化，农村垃圾收费的定价不能照抄照搬城市生活垃圾收费定价标准，并且对一些特殊群体，如低保户、孤寡老人等要给予特殊的减免照顾。当然也不能像有的专家在表达开征垃圾处理费的相关意见中认为的，在现行政府财力不断增强的情况下，具有民生性的垃圾处理服务的费用应主要由财政承担，从而尽量降低当地的应收标准。我们认为，垃圾收费要考虑居民负担，但不是为了尽量降低居民负担，更不能把垃圾处理服务当作应由政府完全承担费用的纯公共产品。从促进垃圾处理市场化和产业化的趋势而言，即使政府有相当的财力，也不能完全免费为之；否则，不仅可能会出现如前所述的富裕地区收费标准反而更低，从而导致地区之间的差距进一步拉大的不公平问题，还会因居民应承担的垃圾费的部分被政府财政承担，或者说是社会其他纳税人帮污染主体承担。这显然违反了“污染者付费”的公平原则，且最终会使对垃圾污染控制又回到最初的排放多少处理多少的末端控制的不利局面。

（四）提高公众在生活垃圾收费制度建设过程中的参与度

制度的公共性特征要求制度的建立必须符合公共选择的程序，尽量给公众以更多参与的机会和权利，而不只是有政府相关部门的官员、相关行业的专家和部分利益集团的代表，这既是实现制度民主、提高制度质量的关键，也是公众权利公平在制度建立过程中得以实现，从而制定更为公平的制度的必由之路。公众既是垃圾污染的主体，也是垃圾治理的受益者和管理者，公众广泛参与垃圾收费制度的建立和实施过程中的监督是该项制度得以有效实施的基础和必要条件。目前，不少地方的垃圾收费制度缺乏透明度，尤其是在特别敏感的收费标准的确定问题上，公众更是很少参与和知晓。有的尽管形式上有普通公众和消费者代表，但他们的意见却很少得到考虑和采纳，这些都是制度缺乏民主和公平性的体现。所以，为了使垃圾收费制度更加科学民主和公平，首先，应该做好制度起草前的广泛宣传，要通过电视、广播、标语、墙报、座谈、会议等宣传媒介和途径及时向公众传达垃圾收费的目的和意义，以及涉及的相关内容等，使公众对该项制度有些认知和大致的了解，然后要在广泛调查、专家论证、多方听证的基础上，形成草案并给予公示，再根据公众对制度草案的反馈进行相应的调整和修改，待制度完全确定后最后公示具体内容，真正做到制度建立的整个过程公开、阳光和透明。这样才能满足民众应有的知情权和监督权，而不只是简单确定后公示而使民众有被迫接受之意。另外值得一提的是，要在不断探索和实践的基础上，进一步完善现行相关的听证制度，听证不能仅仅停留在制度制定过程中听取意见的一种方式上，更不是流于形式而根本或较少考虑公众的声音。否则，在比较参与的成本和收益后，在垃圾收费制度这种具有公共特性的集体选择中，民众的免费搭车行为会增加。所以，务必要采取切实有效措施和途径让民众愿意参与、能够参与、参与有效。这不仅能使该项制度制定的相关部门和机构更加了解实情民意和集中民智，从而制定出既符合当地实际又反映大多数公众意愿的、更加科学、民主的收费制度，还是一种最好的收费制度宣传方式，并有益于增进官民互动，增强政府和公众的互信，从而使收缴双方可能存在的不和谐降至最低，改变目前收缴难、收缴率低等制度执行不公的状况。