生态学视角下的乡镇行政机构改革

谢繁卉

行政生态学的分析框架

行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，它要求对行政系统作整体的观察和精密的分析，作宏观研究和微观研究，从而正确地揭示行政这一主体生长和发展的规律，以从整体上把握行政过程和行政运行规律。行政生态学认为行政行为和它所处的生态环境是密不可分、互相依赖、互相影响的关系。王沪宁教授也说：“综观行政生态学之要旨，在于把行政系统视为一个有机体，有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件之制约和影响。”行政生态学不但研究各国所特有的传统社会文化以及历史等诸多生态因素对该国公共行政与管理的影响，而且也反过来探讨该国的公共行政与管理是如何影响该国的社会发展与进步的，换句话说它是研究公共行政与特定社会生态环境的相互作用机制的，一个国家制度的确立、社会的变迁，必然受其生态因素的影响。

所以，行政生态学与其说是一个理论学说，不如说是一个行政研究的特殊途径，即从生态学的研究途径来研究公共行政。运用生态学的方式方法来研究各种生态要素、行政环境对公共行政的影响，这不但是一个创举，而且是一个明智的认知途径。最早提出行政生态学思想的是美国学者高斯，但是使行政生态学成为行政学的一个分支学科的是里格斯，他的行政生态学在西方行政学发展史上占据着重要地位，用生态学的研究方法论打破了传统行政学抽象地以行政研究行政的禁锢。

二、乡镇行政机构改革的生态学分析架构

从20世纪80年代开始，为了适应社会主义市场经济的发展，中国先后在全国开展了五次行政机构改革，但是始终收不到良好的效果，无法达到改革初衷，改革依然存在很多困难。乡镇政府是我国五级政府的最后一级，乡镇的行政机构改革也是全国行政机构改革的最后一级。地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。传统的改革方式是按自上而下的政策制定与执行的关系在进行，没有考虑到社会经济、文化等生态要素对机构改革的重要性。因为基层工作纷繁复杂，直接面向社会大众，上级机关并不能完全了解社会环境的变化之快，不能得到准确的基层信息，所以制定出的机构调整方案并不是完全切合实际。

在里格斯的理论中，他认为影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。在里格斯看来，经济要素是影响公共行政的第一位要素，其中的社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政模式的主要生态要素，传统农业社会、过渡社会和现代工业社会都有其对应的经济结构；社会要素主要是指各种社会组织，包括家庭和社团等；沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段；符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统；在政治架构里，里格斯认为政治和行政应该是分离的，遵循“政治-行政”二分法的观点，认为政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治和行政各自承担着不同的职能，但二者其实是一种“功能依存关系”。

根据里格斯的行政生态学理论，由于其中的沟通网络和符号系统都涉及文化要素的内容，并且又因为社会和文化一直是密不可分的，所以我们把影响乡镇行政机构改革的生态要素分为经济生态要素、政治生态要素和社会文化生态要素，这些要素相互影响、互相交织，并且动态变化着，直接或者间接地影响着乡镇政府的行政机构改革。经济生态和政治生态是相互影响的，同时经济生态和社会文化生态也是相互影响的，另外，政治生态和社会文化生态仍然是相互交织影响的关系，并且这三种生态要素又分别或者组合起来影响着行政机构改革。本文后续的分析主要是围绕着这个分析框架、以上海市P镇的行政机构改革为例来进行阐述，从而为乡镇行政机构改革遇到的困难和问题提供一个从生态学角度解释的方式和方法。

三、P镇行政机构改革的生态学分析

1.P镇行政机构概况

P鎮是上海市近郊M区的经济强镇。据2015年的统计数据，M区下辖一个工业区、四个街道和九个镇，P镇是其中一个经济发展水平比较高的镇。P镇行政区划面积为102.56平方公里，共有56个行政村，42个社区，2015年总人口为23.5万人。因为行政区划面积大，管辖事务多，人口多，所以P镇的行政机构和其他镇政府相比设置比较多，现在共有35个机构和单位，其中机关单位7家，区属事业单位7家，镇属事业单位13家和镇属公司制单位8家。

2016年3月到6月，笔者对P镇行政机构采用非介入式观察、半结构化访谈和问卷调查方法，就机构职能、领导班子结构和职责、科室分工与职责、業务人员工作环境、任职资格和业务量等方面开展不同形式的调查研究，结果发现P镇的行政机构改革存在以下问题：

（1）机构膨胀、人浮于事现象较为严重。调查结果显示，P镇的机构膨胀和人浮于事现象较为严重，制约和影响了工作效率。一是内设机构未能及时根据职能转变进行调整，导致一些部门内部出现职能已经消失但机构仍然保留的情况，增加行政成本，耗费行政资源。二是受到岗位吸引力与人员能力素质等多方面因素影响，现阶段P镇行政机构普遍存在人员胜任能力与岗位能力素质要求明显脱节的问题。三是人员配置不够精简，尤其是单位副职与内设机构副职因人设岗现象仍然存在，超额现象严重，尤其是单位副职领导超员严重且类型复杂。

（2）定岗定编存在缺陷，人与事不匹配现象严重。由于人员定岗定编不够规范，导致人力资源配置不够合理，人手不足与超编压力并存，人员与岗位专一性不足，事有人干与有人干事之间不协调。具体表现为：一是事多人少，很多部门工作量大，但是人员配置少，加班加点现象较为常见；二是事少人多，部分岗位上工作任务相对简单，工作量不大，但现有人员较多，形成了人力资源的浪费；三是实际有效的工作人员少，有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，也无法按照岗位职责要求完成工作。

（3）市场化、社会化程度不高 。在P镇行政机构中，有不少岗位可以通过市场化或社会化运作的方式来提高人员管理与工作效率，如保洁、保安、门卫、售票员等。但从调研情况看，目前P镇行政机构中这些岗位普遍人员规模较大，但市场化、社会化程度很低，导致人员配置不够科学，给日常管理造成诸多不便。另外，调研中我们发现，P镇行政机构代表镇政府承担着大量的市场和社会管理职能。根据中央厘清政府与市场关系、培养社会自治能力的要求，行政机构承担的部分职能应当转由社会主体承担，或者完全按照市场规则来运作，减少政府干预色彩。

（4）公司职责不清，存在较高审计风险与法律风险。经济总公司、房产总公司等公司制单位之间存在产权归属不够清晰、下设法人数目过多、法律责任主体不清等问题，容易引发经济和法律纠纷，亟须进行清理。同时，多家公司的内设科室职责交叉，分工不清晰，影响工作开展。科室内部分工随意性较大，不能充分利用科室的人力资源。

（5）基层工作人员职业发展渠道不畅，工作积极性不高。P镇行政机构普遍采用科层制管理模式，缺乏有效的激励机制，缺乏对基层工作人员职业发展的关注与规划。基层工作人员职业发展渠道不畅，晋升空间极其有限，导致其普遍存在工作积极性与主动性不高，职业倦怠感较强的问题。同时，这种情况也使得很多年轻人只是将在基层的工作作为过渡，条件一旦成熟便更换工作。这也就造成了现在基层很多工作岗位人员老化、素质跟不上的现象。

（6）行政区划更迭频繁，历史遗留问题较多。近些年来，P镇先后经历了三镇合一、街道析出等行政区划的变化。P镇一方面承担着消化原来三镇人员和理顺三镇合并之后的运作体制的工作，另外一方面目前还承担着部分街道的工作职责，仍需要在该析出街道辖区范围内安排相应的工作人员，这一客观现实也使得P镇的行政机构改革面临巨大困境。

下文试图运用生态学的分析方法来分析P镇行政机构改革遇到的困难与问题，并演绎出经济生态、政治生态和社会文化生态这些生态要素与行政机构改革的互相影响、相互作用。

2.P镇行政机构改革的生态学分析

（1）经济生态。经济基础决定上层建筑。经济的发展和人民收入水平的提高是催生行政变革的生态要素之一。从2006年到2014年，P镇的财政总收入和人均收入都在快速增长，2014年的财政总收入是2006年的4.2倍，人均年收入2014年是2006年的3.3倍、2010年的2倍。并且，人均年收入从2011年便开始超过3万元。不到10年的时间，P镇的人均年收入已经翻一番，提前实现2020年的目标。这种快速发展的经济生态状况，使得传统的行政机构配置已经无法适应经济发展带来的社会需求，倒逼行政机构进行改革。

首先，要求政府转变职能，从传统的农业社会的以发展第一、第二产业为主转到以发展第三产业、加强市场服务和市场监管为主。因为P镇的行政机构配置没能及时做出调整，所以出现了机构臃肿和人浮于事等现象。例如农业服务中心曾经是个很庞大的机构，但随着经济发展方式的转变，其中的一些职能已经消失，但是部门依然存在；另外，动迁管理办公室的机构职能之前相对单一，工作量比较小，但是随着城市规划的变化，动拆迁的和拆除违章建筑的工作量越来越大，但是机构人员配置并未补上。其次，要求政府厘清与市场的界限。宏观方面的政策我们已经具备，但是在乡镇企业型单位这个层面，还是存在着政策触及和指导不到的盲区。P镇的很多企业型单位代替镇政府在履行社会公共服务的职能，比如经济总公司的资产管理部就代替镇政府在管理全镇的集体资产。最后，要求政府相关工作人员市场化。经调查研究发现，P镇下设多家企业型单位，其中很多岗位属于服务类，按照市场经济发展的要求，需要對这些人员进行市场化配置，但现实情况并非如此。所以，为了使行政机构改革能够继续突进，P镇需按照经济发展和市场配置的要求，并根据组织理论和人力资源管理的原则，适时做出编制人员和市场人员合理分配的配置结构。

（2）政治生态。政治与行政二分法思想决定了基于官僚制的政策分析势必具有强烈的“问题解决导向”，而不关注问题或政策旨在达成的目标的合理性与正义性。由此看来，政策制定者与一线行政人员有着不同的政策分析取向，又因为两者之间既是层级节制又是“一对多”的关系，所以在政策落地的时候，一线行政人员的自由裁量权便会因为现实情况的复杂性而采取背离政策制定者所要达成的目标合理性和正义性的做法，很典型的例子是权责关系。

首先是权责不明确，不知道权力和责任到底归属哪个部门，如农业经济发展办公室是内设机构、农业技术推广服务办公室是事业单位，那么关于农田管理的权力和责任到底归属与谁？因为权责不明确，又因为沟通不畅，再因为工作相互推诿，一项利民惠民的政策就会打水漂。其次是权责配置不合理，这主要体现在区政府和镇政府的上下级关系上。如违法用地的执法权，执法权归属在区政府，但是出了问题找的是镇政府，权力在上责任在下。这种上下级和平级部门之间权责关系本来就有矛盾的政治生态，又因经济生态的日益复杂而加剧，两者之间需理出一条思路来。如此，P镇的行政机构改革才能继续向前推进。

（3）社会文化生态。经济生态和政治生态的各自变化发展和彼此相互的交织作用，促使社会文化生态由曾经的“一元”变为现在的

“多元”，在多元化的时代我们不可能实现像一元化时代的一呼百应，甚至多元化会为社会治理带来很多问题。那么，如何使“一”和“多”统一起来，并为社会主义市场经济添助力，在统一的政治目标中稳定发展？

自2006年以来，P镇人口逐年保持着稳定的增长速度，但与此相对的是，P镇的非农村户口所占比例也迅速提高，从2006年的40%增长到2014年的73%。从这两个数据的变化，我們可以得出如下结论：一是从绝对数值上来讲，P镇属于人口净流入地区，镇政府及其下属管理部门面临着人口流入带来的管理压力；二是从人口结构上来讲，非农村户口的比例迅速提高反映了P镇城镇化水平的迅速提高，要求P镇的管理要实现从偏重农村治理向偏重城镇治理的转变。

首先，外来人口的增多要求政府转变传统的只针对本地居民的工作方式，创新社会治理方式，把外来人口团结起来为社区治理做贡献，这便又回到了政治生态里提到的政策制定者和一线行政人员的关系了，能够切实落地的政策才能使得一线行政人员执行的时候不至于无从下手或者背离本来目标。其次，城市化水平的提高说明社会在转型，转型时期的社会治理方式不可能是一成不变的，需要根据现实的变化而变化。多元化的时代无论是文化、经济、沟通网络等都会是多元的，存在着强大的异质性特征，自然要求的治理方式也是多元化的，所以，P镇的行政机构改革要综合考虑系统内和系统外的各种生态因素。

从上述研究可以看出，我国依然存在着里格斯在行政生态学理论中阐述的棱柱型模型的问题，即制度、行为和观点等的异质性，以及由行政异质性带来的公共行政的重叠性和形式主义。我国地大物博，东、中、西部的异质性不言而喻，即便在上海这一经济发达地区，各个区县、各个乡镇的同一地方也依然存在异质性的问题。生态学的研究方法和视角打破了单纯以行政机构改革研究行政机构改革的思路，从生态环境的视角来进行研究给了我们知己知彼的作战方法，以此使行政机构改革可以在了解现实的情况下适时做出调整。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 方 卿）