当前社会治理的重点、面临的挑战与任务

陈国强

十八大以后，尤其是在習近平总书记关于“四个全面”和“五位一体”治国理政思想逐步明确和深化的过程中，社会治理呈现出一些新的特点。由此，需要重新审视当前社会治理的重点、面临的挑战与任务。

一、当前社会治理的转向

当前，随着全面深化改革、全面依法治国、全面建成小康社会以及全面从严治党的深入，社会治理的宏观环境已发生了较大变化。与此同时，各地、各领域在社会治理的探索和实践中，也取得了一些突破和成效，较好地促进了社会和谐发展。这共同促使当前社会治理的重点出现了一些变化。

第一，社会治理的热度有所下降。主要表现在两方面：一方面，社会矛盾、社会问题所引发冲突的数量和烈度都有所下降，这使原来由社会冲突倒逼而获得重视的社会治理压力得到缓和。《中国法治发展报告（2014）》指出，中国百人以上群体性事件从2000年的2起，逐年上升到2012年的209起，随后在2013年出现下降（86起）。此外，近几年大规模的恶性群体性事件也较少发生。

另一方面，中央对社会治理的关注度有所下降。十八大之前，中央对社会管理和社會建设进行过多次专题研究（比如2011年，省部级主要领导干部专题研讨班的主题为“社会管理及其创新”），并出台了多项文件（比如2006年的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2011年的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》）。但十八以后，中央几乎未对社会治理做过专题研究。在中央政治局已召开的38次集体学习中，没有出现过“社

会治理”这一专题。此外，中央深化改革领导小组成立后，在已召开的32次会议中共通过了218项文件，其中与社会治理直接相关的约9项，占比也较低。

第二，社会治理的重心出现转向。尽管社会治理的热度有所下降，但这并不意味着社会治理的重要性下降了。分析十八大以后中央对社会治理的要求可以发现，中央越来越强调社会治理中的规范化，也即社会治理中对规则和规范的建立与运用。从十八大后历次中央全会看，较多强调了法律、道德、社会规范、制度等在社会治理中的作用。三中全会提出“坚持系统治理……要将法治和德治相结合，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”三中全会提出“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”五中全会提出“加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制。”此外，从中央深化改革领导小组历次会议通过的社会治理文件看，改革也突出强调了社会治理中的法治建设和制度建设。结合社会矛盾和冲突的下降，这种规范化也预示着社会治理从治标向治本转变。而其要义包括治理者对规矩的运用和在治理中对规矩的树立两方面。

二、社会治理规范化面临的挑战

第一，社会治理中由多种社会规范共同调节的局面有所改变。当前，社会治理中利益（主要是经济利益）成为社会成员处理各类事务的首要标准。市场化改革最大程度上释放出了社会成员对利益的追逐，其一方面催生出经济的高速发展，另一方面也重塑了社会成员的价值判断。政府以发展GDP为首要任务，老百姓以物质财富的积累作为衡量成功的首要标准。因此，经济利益脱离了法律、道德、文化、社会规范等的约束，影响和决定着社会成员的交往行为。然而，相较于其他一些规范，经济利益是唯一强调自我扩张的规则，这无形中加大了社会成员之间的冲突。尤其是，中国社会具有与西方发达国家

“团体格局”相区别的“差序格局”特点，并随着计划生育等因素共同造成处于核心地位的家庭结构变化，对个体的约束减弱，自我主义的倾向进一步突出。这又与对经济利益的追求相互促进，形成了社会治理中规范化建设的一大难题。

第二，社会治理中原有社会规范的运转基础丧失。中国传统社会的大部分规范（尤其是道德和社会规范）是在一个熟人环境中形成的。而熟人环境的建立，得益于社会成员在空间范围内的较少流动。正是在这样一个静止的熟人环境中，形成了调节各类社会关系、治理社会的各类规范。然而，改革开放后，随着市场化改革的进行，中国社会的流动加速，不仅在城乡之间形成了一支庞大的流动人口队伍，而且加快了城市居民在社区间的迁移。由此，社会的陌生化程度日益提高。以往建立在熟人社会基础上的社会调节规范逐渐失灵，而新的规范却迟迟未能形成。

第三，社会治理中社会成员对社会规范认可度降低。改革开放后，社会成员间的差异日益增大。大家都努力在这种差异中寻求更好的发展。因此，社会的均等化程度深刻影响着个体对现有规范的认可程度。然而，一方面社会成员对当前社会流动机会的评价总体不高。以浙江省为例，浙江省社科院对浙江改革开放30年来社会成员流动情况研究显示，社会总流动率为65%，达到较高程度。但对于今后提升阶层地位的评价，只有约20%的人持积极态度。另一方面，社会财富分配不公的问题依然较为突出。根据国家统计局统计年鉴数据，我国劳动在国民收入初次分配中的占比从2002年的50.92%下降到2007年的39.74%。尽管2013年国务院批转了由发改委、财政部、人社部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，但短时内要扭转这种局面较为困难。这些变化共同制约着社会成员对现有规范的认可程度。2013年，人民网强国论坛开展的“中国公民道德调查”显示，有73.8%的受访者认为社会不公会影响社会整体道德水平。

三、推进社会治理规范化建设的一些要点

根据中央关于社会治理的精神和要求，需要同时加强包括正式规范和非正式规范在内一切社会规范在社会治理中的作用。国家首先从正式规范上大力推进社会治理中的法治建设。但如何推进社会治理中的非正式规范建设，以及如何保障正式规范在社会成员中的内化，成为另一个突出的问题。从已有的一些研究看，以下三方面的问题值得关注：

第一，规范化建设中的范围问题。社会规范的形成和运用是否具有空间范围或群体范围？这一问题较少引起重视。事实上，从传统社会规范建立在熟人社会（一般都在县以下）这一特点，推进社会治理规范化需要在一定的较小范围内进行。这个范围有利于构筑社会规范运行的基础，也符合奥尔森对解决集体行动困境所开出的“小团体治理”药方。但是，这个范围多大比较合适？2016年，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区”。城乡社区正是社会规范形成、社会治理有效开展的平台和范围。

第二，规范化建设中的约束性问题。社会治理在城乡社区开展，是否就意味着各类社会规范就能有效运转？从当前社区中的市民公约、乡村中的村规民约等的实施来看，大部分并没有发挥应有的作用。对比传统社区中的类似规范，其中最大的差异在于社会规范所具有的约束性不同。比如，2008年在河南洛阳出土的一块清道光年间的“村规民约”石碑中记载着“凡不孝不悌者村众公处；凡酗酒肆横者村众公处；凡恃强凌弱无端兴讼者村众公处；凡窝赌引诱子弟者罚钱两千入公；凡窃取竹木五谷菜果者不论长幼尽罚钱五百，夜加倍，半给拿获之人，半入公，私纵隐匿者加倍罚之……”等内容，不仅具体，且具有很强的约束性。而这种逻辑也与社会治理中首先加强法治建设相一致。但是，法律具有普适性，因此不可能将所有行为规范都上升到这一层面。这就进一步有赖于城乡社区所具有的自治作用。

第三，规范化建设中的自主性与自发性问题。在城乡社区内推进社会治理的规范化建设，并非具有自然生长性。因为这些具有约束力的规范如果未获得居民（村民）的接受，就很难获得遵守和执行，也自然难以在社会治理中发挥作用。因此，要提高居民（村民）对社会规范的认可，需要引导居民（村民）自主、自发共同制定这些规范，成为规则的

“主人”。但这一思路还必须面对当前居民（村民）参与不足的问题。学界对这一问题的普遍看法是，社区之于居民（村民）的利益联系弱化所造成。这促使我们在社会治理的规范化建设中，需要对社区施予一些需要社区成员自决的公共利益（或公共项目），以此塑造他们的自发参与。当前，逐渐兴起的“社区基金”就具有这种价值。

（作者单位：中共浙江省嘉兴市委党校）

（责任编辑 矫海霞）