强化基层党组织的整体功能

于亚杰

党的十八届五中全会指出：“加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能”。基层党组织是基层单位的领导核心，由于自身的政治属性而产生的行政化模式，以及长期以来对政治功能的过度倚重，已无法有效应对市场经济快速发展及社会阶层分化引发的利益分享失衡问题。正如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会管理职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才持续下去”。总体上看，现阶段基层党组织政治功能的弱化及其社会功能的匮乏，制约着它密切联系群众，服务群众及服务社会发展之根本要求。因此，在新的社会环境下，基层党组织如何强化应有的政治功能和社会功能，既是构建全民共建共享的社会治理格局的一种实现路径，也是消解由利益分享失衡引发的社会矛盾及社会不稳定因素的关键所在。

“治理是各种公共的或私人的机构和个人管理共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的一种持续过程。诸多方式既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。我们认为，从基层党组织建设角度看，一方面它作为社会治理的核心主体，应当鼓励和支持基层政府、街道（社区）居委会、企事业单位、社会团体、非赢利组织、公众等多元主体围绕重大社会事务管理问题，以及针对各方的群体利益，经济社会发展、公共产品和公共服务供给等共同利益问题进行协商，调和彼此间利益冲突或分享失衡，进而采取一致的合作行动。另一方面，在基层党组织领导下的社会治理，应当强化和发挥它的整体功能，即通过采用诸多方式实现参与各方公共利益的最大化这一治理目标，并以此消解由利益分享失衡引发的社会矛盾和社会冲突。鉴于此，借助于治理理论的主要观点，结合当前社会生活的实际情况，力图从治理主体培育、治理机制创新、治理方式社会化等方面，尝试探讨基层党组织建设视角下的社会治理问题。

一、多方参与：基层党组织对治理主体的培育

党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”。在社会治理实践中若仅依靠基层党组织自身“单打独斗”，难以对基层社会事务及社会问题进行有效治理。社会治理主体多元化的要求决定了现实生活中其他主体也必须被纳入到社会治理的共建之中。然而，“公民社会、非政府组织的力量不可能是全部内生的，它需要外部力量的推动及合适的成长环境，这个重任更多地落在了地方政府身上”。从基层党组织建设角度看，其应当采取行之有效的措施培育治理主体，引领基层政府、非政府组织和公众等共同参与社会治理的共建。

1.发挥自身的引导作用

基层党组织发挥自身的引导作用，就是让基层政府、街道（社区）居委会、企事业单位、社会团体、非赢利组织、公众等主体积极地参与到社会重大事务的管理及推进经济社会发展的实践活动中来。研究者认为，“他们在社会公共事务治理中发挥着不同的作用，通过彼此间的分工与协作、沟通与配合，结成社会治理的立体性交叉网络”。从作用上看，基层党组织是推动共建共享的社会治理格局得以生成，以及保障社会治理实践活动得以持续的核心主体。非政府组织是充满活力的社会性组织，是社会重大事务的直接参与者和某些公共利益的代言人，为社会重大事务的决策及社会问题的解决提出针对性的意见和建议。并且，非政府组织也是公共产品和公共服务的重要提供者，为经济社会发展提供必要的資源和资本支持。公众作为社会治理的受益者和参与者，在社会治理实践过程中反映自己的意愿和利益诉求，从而把由利益分享失衡可能引发的社会矛盾消解在萌芽状态。

基层党组织作为社会治理的核心主体，需要采用制度安排、政策设计及宣传教育、沟通交流等多种行之有效的措施或办法，鼓励和支持其他主体参与社会治理，在调和各方利益冲突后采取一致的合作行动，打造多方共同参与社会治理的共建模式。伴随着现代社会发展而大量涌现的社会组织具有参与公共事务管理的主观意愿，并且，公众在现实生活中利益表达及维权意识有所增强，在此情况下基层党组织通过合理地引导和有效地组织，保证他们更加积极地、主动地参与到社会治理的实践活动之中。基层党组织发挥自身的引导作用也意味着需要改变过去党政不分、政社不分及“大包大揽”的思维模式，需要用更加包容和更为积极的心态接纳其他主体的参与，形成由基层党组织、基层政府、非政府组织、公众等多元主体共建共享的社会治理格局。

2.营造利益共享的氛围

平行化的治理模式其核心是要恰当处理各个治理主体之间的利益关系。基层党组织倡导其他主体参与社会治理，能够使各方主体围绕利益冲突或利益分享不均衡进行调和，进而保证彼此间采取相互联合或相互合作的行动。就是说，社会治理主体间利益冲突若得不到调和，意味着多方参与的社会治理的共建模式将难以生成。同时，在营造利益共享过程中需要参与者认知和了解的是，伴随着社会阶层严重分化而凸现的利益分享失衡及利益分配不均问题，尤其是社会生活中贫困群体和弱势群体的涌现，在很大程度上需通过社会治理这种新的公共管理模式，才能使利益冲突得到有效的调和，最终也才能真正实现全民共享经济社会发展成果。另外，基层党组织在营造的利益共享氛围中也应强调参与者权利与义务的对等及促进治理主体间增进互信与合作等。

从基层党组织建设角度看，强化它的政治功能和社会功能，即采取社会治理方式的社會化途径，目的是为了实现参与各方公共利益的最大化。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，使公共利益最大化。在此意义上，基层党组织在营造利益共享的氛围中以实现各方公共利益最大化为价值导向，这能够极大地动员基层政府、非政府组织和公众参与社会治理的实践活动。从结果看，治理主体最终实现了自身的群体利益，共享经济社会发展成果及公共产品和公共服务供给等共同利益，反过来又能最大限度地激发社会活力和公众创造力，使他们凝聚和团结在基层党组织的周围，增强了他们参与社会治理的自觉性和主动性。

3.培养参与者的共建能力

无论是基层党组织和基层政府还是非政府组织和公众，不仅需要在心理上具有参与社会治理的主观意愿，同时也应当在行为上具备参与社会治理的能力。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。基层党组织作为党执政的组织基础，在推进治理能力现代化的进程中应当充分发挥自身的政治资源和拥有的社会资源优势，强化其作为核心主体应当必备的整体能力，如领导、组织、管理、协调、参与能力，等等。同时，基层党组织还应当善于运用社会规范、舆论引导、道德约束、心理疏导等非正式手段，培养和塑造其他参与主体参与社会治理共建的能力。

从社会治理的能力要求看，政策认知、协商合作、规则制定、沟通互动、有序参与等应当是各治理主体都应具备的能力。“治理过程的基础不是控制，而是协调；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。对于非政府组织和公众来说，这些能力的培养既需要基层党组织予以大力帮助和支持，也需要自身在社会治理的实践活动中有意识地强化。需要强调的是，治理主体享有政治权利和社会权利的过程也是一种参与社会治理实践的过程。在基层党组织的领导下，其他参与主体借助于法律赋予的政治权利能够享有参与社会重大事务的管理，以及凭借享有的社会权利能够保障和实现各自应有的社会利益。在此意义上，可以说基层党组织、基层政府和非政府组织中的个体及普通民众的共建能力，也能够在选举权、参与权、民主权、监督权等政治权利和就业、医疗、住房、养老、教育等社会权利的享有过程中得到一定程度的培养和塑造。

二、协商合作：基层党组织领导下的治理机制创新

从主体间关系看，基层党组织领导下社会治理的实践过程就是多元主体围绕社会重大事务管理及各方的利益冲突进行协商并采取合作行动的过程。在社会科学领域内，机制指的是，在人们交往过程中的某个场域内，通过某种动力促使参与主体通过某种方式、途径或方法趋向或解决目标的过程。基层党组织与其他参与主体之间为了解决利益冲突而采用的协商合作这种途径，理应是基层党组织领导下社会治理机制创新的着力点和主要意涵。就是说，为了促成治理主体共同参与社会重大事务管理及调和彼此间的利益冲突，应当把协商合作作为基层党组织领导下治理机制创新的着力点和主要意涵。

1.治理机制的目标

社会治理的目标在于实现多元化主体的公共利益最大化和经济社会发展成果的共享。对于基层党组织来说，应当与其他参与主体通过协商合作并发揮自身政治功能和社会功能，逐步实现社会治理的目标。这一目标涉及治理主体自身群体利益的实现，以及经济社会发展和公共产品、公共服务供给等共同利益的实现。从群体利益上看，党组织的性质和宗旨决定了基层党组织所谓的群体利益，就是使其代表的其他主体的公共利益得以实现，即需要通过社会治理这种新的公共管理模式最大限度地维护和实现广大人民群众的根本利益。同样，基层政府作为党的意志的执行者，也应当通过社会治理帮助非政府组织和公众维护和实现他们的公共利益，而不是成为利益的角逐者甚至是对立面。非政府组织自身的合法利益及其可能代表的某个群体利益，以及弱势群体和普通民众的群体利益等，也能够通过协商合作及在基层党组织整体功能的发挥中得以充分表达并予以真正实现。

从所谓的共同利益看，社会治理主体都应当群策群力，主動投入到经济社会发展之中，提高经济发展水平和提升经济发展效益，逐步实现共建共享。基层党组织作为社会治理的领导者和基层政府作为社会治理的负责者，应当积极调动自身政治资源和整合多方社会资源，结合当地实际情况，制定行之有效的经济社会发展目标和相关实施政策。非政府组织和公众也应当为当地经济社会发展建言献策，为之提供必要的人力资本和奠定坚实的社会基础。作为“善治”的治理，利用市场或准市场的方法提供公共服务。当前，在基层党委和基层政府拥有的社会资源有限情况下，非政府组织应当为公共产品和公共服务的供给提供必要的资源支持和资本保障。同样，公共产品和公共服务作为治理主体的共同利益，其供给增加也离不开公众尤其是那些经济和社会精英的配合和支持。

2.治理机制的特点

概括地说，基层党组织领导下的社会治理机制具有平等性、互动性和民主性等主要特点。具体而言，虽然各个治理主体在社会治理实践中承担的角色不尽相同，但是，针对重大社会事务的管理问题及各方的利益冲突问题等，相互间都是以平等的身份进行有效的沟通和协商，进而达成合作行动。在基层党组织的领导下，基层政府不再依赖于行政命令、强制权力等传统管理模式，而是与参与主体之间通过平等协商、相互合作，调和相互间的利益冲突和利益分享失衡。罗茨认为，治理是以信任和规则为基础进行调节，保持相当程度的平等性。在治理规则或决策等方面治理主体必须共同遵守，没有任何主体享有特权，彼此间是一种平等的伙伴关系。

实际上，治理主体之间协商合作的过程也是彼此间围绕公共问题及利益冲突进行多维度的互动过程。这种新的公共管理不应是过去政府单线式、垂直式的社会管理模式，而是治理主体间在社会实践活动中相互作用、相互影响，以互动方式进行的协商合作。治理是一个上下互动的管理过程。从方向上看，这种互动既包括自上而下的互动，也包括自下而上的互动。从主体上看，这种互动又是多维度的，涉及不同主体间就不同社会事项而产生的交叉式的、多层面的互动。另外，社会治理主体之间通过诸多集体性的互动，不仅为社会事务管理和利益冲突提供了协商合作的平台，同时在一定程度上也能够化解由利益分享失衡可能带来的社会矛盾。

社会治理机制的民主性特点意指各主体间在管理社会重大事务和调和利益冲突中力求做到公平、公正、公开。基层党委和基层政府应当坚持民主原则，使那些具有普遍性的社会问题及具有代表性的利益诉求被纳入到协商与合作的对象中，以民主的方式保证这种协商合作实现规范化与科学化。当前，基层党组织和基层政府应当改变过去“一言堂”“凭经验、拍脑袋”的决策模式，在重大社会事务管理中充分发扬基层民主，集思广益，广开言论，在协商合作中让其他参与主体依法实现自己的民主权利。在基层党组织的领导下，充分保障其他参与主体享有民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等权利，实质上也是不同治理主体围绕社会重大事务和利益冲突问题等进行的一种协商合作。

3.治理机制的要素

从基层党组织建设角度看，把协商合作作为社会治理机制创新的着力点和主要意涵，需要建立健全相应的推动机制，从而把参与主体的利益需求和意见建议转化为一种政策或决策或规则的有效选择。这种协商合作并不是自然而然形成的，需要在基层党组织的领导下通过建立相应的推动机制，使治理主体间就重大事务和利益冲突问题进行有效协商，进而采取一致的合作行动。

一是建立基层党组织的融入机制。对于基层党组织而言，不仅要采用行之有效的措施吸纳非政府组织和公众参与社会治理，同时还要在法律规定下积极地融入其他参与主体的实际社会生活之中，以此保障前者和后者都能够真正地就社会重大事务管理及利益冲突进行协商合作，而不是仅仅停留在形式参与的层面上。在基层社会，政党介入社会的基本方式就是基层党组织彻底回到社会，积极参与社会建设。就是说，基层党组织作为社会治理的核心主体或领导者，只有主动地了解和掌握基层自治组织和非政府组织在现实生活中所面临的社会公共问题和社会难点问题，以及真正地了解和掌握公众的利益诉求和实际需要，才能形成有社会价值的，有现实意义的协商合作，实现基层党组织领导下的治理机制创新。

二是构建非政府组织发展的导向机制。近些年，除了基层自治组织获得一定程度的发展之外，非政府组织在数量上如雨后春笋般地不断涌现，如社会团体、民间组织、志愿者协会、维权组织等等。这些非政府组织主要来自于社会基层，与普通公众有着最为直接的联系，具有自发性、公益性和代表性。然而，如何帮助这些非政府组织逐步树立平等、互动、民主的意识，以及如何帮助他们具备与其他主体之间进行协商合作的条件和能力等，需要基层党组织和基层政府予以必要的扶助和支持。反过来，如果非政府组织不具备协商与合作的条件和能力，那么他们即使在形式上参与到社会治理的实践活动中，也不符合基层党组织领导下社会治理机制创新的真正含义。

三是健全公众的意见表达机制。社会治理下的多元利益主体能够共同参与公共管理的过程，从而有机会为自身的利益要求说话。基层党组织是联系党和群众的桥梁，通过建立健全公众的意见表达机制，能够使公众尤其是那些弱势群体所面临的民生问题及利益分享失衡问题被纳入到协商解决的范畴内，进而实现有效合作。并且，通过公众的意见表达机制能够广泛地征求和听取公众的意见和建议，为彼此间合作奠定基础。在公众的意见表达过程中，同样需要基层党组织塑造和培养他们逐步具备协商与合作的能力。可见，公众凭借这种意见表达机制，推动治理主体间就社会问题和利益分享问题进行协商合作，本身就是实现基层党组织领导下治理机制创新的一种表现。

三、功能转向：基层党组织建设中的治理方式社会化

总体上，实现各方公共利益最大化和共享经济社会发展成果，以及消解由利益分享失衡引发的社会矛盾等社会治理目标，需要基层党组织强化它的整体功能。我们认为，基层党组织的领导、组织、协调、服务、监督等政治功能与其社会功能是密不可分的。在很大程度上，基层党组织的社会功能就是其政治功能在社会生活领域中的具体应用和实践化的展开。因此，從治理目标上看，基层党组织由政治功能到社会功能的转向及由此实现治理方式的社会化，能够保障公共利益的最大化及保证全民共享经济社会发展成果。正如有研究者所指出的那样，社会治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。

1.实现治理方式的社会化需要以正式和非正式的规则为途径

针对党的路线、方针所制定的制度、政策、法律、决议等是一种正式的规则，基层党组织和基层政府应当在社会生活中予以宣传、贯彻和执行，并在治理实践活动中采取正式或非正式的手段或措施实现参与主体尤其是公众利益的最大化，以及保障社会各阶层共享经济社会发展成果。无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们作为制度安排的复合体都同时发挥作用。而非政府组织和公众在参与社会治理实践过程中更多采用内部约定、习俗规范、道德舆论、价值取向、情感态度等非正式规则维护自身的群体利益及化解由利益冲突可能带来的社会矛盾。

2.实现治理方式的社会化需要以服务于社会为重任

党的十八大提出：“加强基层服务型党组织建设”。这一重大决定也要求基层党组织应当由过去的管控功能转向服务社会功能。越是基层组织，发挥服务和关怀社会的功能对协调党与社会关系越是有效。基层党组织和基层政府扎根于现实生活之中，不仅能够与其他参与主体就社会重大事務和利益冲突问题进行面对面的协商与合作，而且也能够直接为经济社会发展及解决就业、住房、医疗、养老等公众需求提供服务，所以更有助于实现社会治理的目标。同时，非政府组织和公众在基层党组织的领导和鼓励下，也能够为经济社会发展提供一定的资源与资本支持。尤其在公共产品和公共服务供给上，非政府组织通过利用自身拥有的社会资源优势，帮助基层政府提供某些公共产品和公共服务。可见，基层党组织以实施社会服务功能为重任，是治理方式社会化的一种集中反映。

3.实现治理方式的社会化需要以精细化手段为基础

在社会生活领域中，无论是协商合作还是实现公共利益最大化，采用精细化的手段能够促成社会治理方式的社会化。治理主体若采用粗放式的手段是无法达到社会治理目标的。一方面，在社会治理方式的文本层面上，制度、法律、政策、规章、规范等正式规则和非正式规则应当具有针对性和可操作性，而不是粗略化的、空泛的、无法实施的。另一方面，在社会治理方式的操作层面上，采用的手段也应当是精细化的，而不是简单的、机械的乃至粗暴的。这种精细化的手段既需要借助于先进技术实现一种精准化的治理，也需要吸纳一些情感因素实现一种人性化的治理。同时，社会治理涉及社会事务和利益冲突的复杂性和多样性，也决定了其需要采用精细化的手段。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

（责任编辑 矫海霞）