PPP视域下福建省城市基础设施投融资机制改革探析

朱梦子

摘 要：分析了当前福建省城市基础设施投融资的主要困境，并从PPP（政府和社会资本合作）融资模式、PPP操作方式，以及PPP与传统BOT、TOT、BOO的比较等方面阐述了PPP是加快福建省城市基础设施投融资机制改革的价值导向。最后，提出创新PPP项目融资模式、建立健全PPP项目风险分担及补偿制度、增强政府契约精神等对策建议，以完善福建省城市基础设施投融资机制。

关键词：城市基础设施；投融资机制；PPP；福建省

中图分类号：F283文献标志码：A文章编号：1637-5617（2017）03-0049-04

Reform of Investment and Financing Mechanism for Fujian Urban Infrastructure： A Perspective of PublicPrivate Partnership

ZHU Mengzi

（College of Economics， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350117， China）

Abstract： Main existing problems in the investment and financing for Fujian urban infrastructure were analyzed， and the financing patters and operating ways of PublicPrivate Partnership （PPP） and its advantages compared to traditional BOT， TOT and BOO ways were elaborated， indicating PPP is the solution for the investment and financing mechanism reform of urban infrastructure in Fujian. Therefore， several suggestions were proposed to improve the investment and financing system for Fujian urban infrastructure， including the innovation on PPP project financing pattern， establishment of healthy risk share and compensation systems of PPT project， strengthening the partner spirit of government， etc.

Key words： urban infrastructure； investment and financing mechanism； PPP； Fujian Province

PPP（PublicPrivate Partnership，PPP）即政府和社會资本合作，是指政府公共部门以公开招标的形式确定最优的社会投资者，政府和社会投资者签订由专业咨询公司就双方的权利和义务设计的PPP项目合同，并通过组建PPP项目公司负责项目的融资、建设、运营等的融资模式。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，福建省城市基础设施项目投融资模式逐渐由传统的政府单一投入向市场化演进[1]，以BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）等市场化项目融资为主要抓手的投融资体制改革成效显著。然而，由于城市基础设施项目投入规模大、投资周期长、风险大、预期收益率低的特殊性，致使社会资本参与建设积极性不高、金融机构贷款意愿不强。因此，亟待深化福建省城市基础设施投融资体制机制改革，推广运行PPP项目融资模式，依托现有融资平台盘活社会存量资本、激发社会资本投资活力，有助于缓解各层级政府财政压力，有助于促进经济结构调整与转型升级，有助于构建“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建。

1 当前福建省城市基础设施投融资困境

1.1 社会资本参与积极性不高，银行等金融机构贷款意愿不强

城市基础设施项目按其功能可划分为纯公益性、准公益性及经营性项目。纯公益性项目不具有排他性与竞争性，社会效益明显，经济效益很低，私人部门不愿参与，只能由公共部门提供；经营性项目具有排他性与竞争性，经济效益明显，通过使用者付费或政府适当可行性缺口补助能够覆盖私人部门建设运营成本及获得合理的投资回报率，因而社会资本主动介入。然而，城市基础设施项目多为兼具公益性和经营性的准公益项目，收费机制不足以弥补成本和收益或政府可行性缺口补助成本高昂，因而鲜有社会资本涉足。如，2010-2012年，社会资本占福建全省水利建设资金投入由3.04%下滑至1.27%，尽管2014年社会资本投入增至2.19%，但与浙江、广东等东部发达省份相比比重仍然较低。加之，城市基础设施项目周期长、风险较高，银行贷款显得尤为慎重，进一步造成社会资本参与动力不足。

1.2 政策存在随意性风险，政府契约精神不高

由于城市基础设施领域长期由政府公共部门提供产品与服务，因此，尽管近年来社会资本参与力度不断加大，政府角色也在逐渐转型。然而，在城市基础设施项目建设、运营过程中政府公共部门“拍板决议”的现象仍有发生。已签约BOT、BOO项目合同在实际运作过程中，也常出现政府公共部门违约或承诺缩水现象。如省内某县市，签约之初曾向投资者许以河岸土地开发权配套内河治理工程，签约后由于政府承诺配给的河岸土地开发权不符合土地审批权限从而引发法律风险，造成社会资本损失惨重，最终导致内河治理工程成效不足。

1.3 项目融资模式单一，造血能力不足

城市基础设施项目有纯公益性、准公益性、经营性之分，在外部环境改变的情况下，三类不同的项目之间又可相互转换，这加剧了城市基础设施项目结构的复杂性。因此，城市基础设施项目需要有多元化、多层次的融资模式才能解决资金瓶颈问题。当前福建省城市基础设施项目大部分采用BOT（建设—运营—移交）和BOO（建设—拥有—运营）融资模式，使用者付费机制能够全部或部分保障投资者的合理收益，而城市基础设施项目大多为公益性较强的准公益性项目。因此，现有城市基础设施项目融资模式单一，难以有效吸引社会资本介入。

2 PPP：城市基础设施项目投融资机制改革的价值导向

加快福建省城市基础设施投融资机制改革着眼点在于创新项目融资模式。PPP在欧美等发达国家城市基础设施建设领域获得了极大的成功，是被实践证明了的能够较好解决基础设施项目资金瓶颈问题的融资模式。因此，PPP也是福建省城市基础设施项目投融资机制改革的价值导向。

2.1 PPP融资模式

PPP有广义和狭义之分，当前我国推广运行的是狭义的PPP。狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，它包括TOT、BOT、BOO等项目融资模式[2]。PPP融资模式运行流程见图1，特点主要体现在：（1）政府与社会资本是长期合作关系。由于城市基础设施项目寿命和投资回收期较长，因而PPP合同期限一般可达20-30年，部分可达50年；（2）政府和社会资本权责明确。PPP模式需要由专业的咨询公司设计PPP合同，对政府和社会资本承担的责任与风险作出明确的界定。

2.2 PPP的操作方式

PPP融资模式通常适用于骨干水源工程、引调水工程和灌区工程等投资规模较大、周期较长、风险较高且具有一定投资回报率的准公益性项目[3]。PPP的操作方式一般可分为5个阶段。（1）项目识别阶段。由政府公共部门筛选项目，借助PPP咨询公司提供的物有所值评价、财政承受能力论证、项目可行性研究等确定适合采用PPP模式的城市基础设施项目。（2）项目准备阶段。在项目识别阶段确定PPP项目后，需要根据PPP咨询公司的指导意见组建管理架构和编制实施方案。（3）项目采购阶段。政府公共部门通过公开招标或竞争谈判等形式择优确定最终合作伙伴，并签署由PPP咨询公司设计的项目合同。（4）项目执行阶段。公共部门和社会资本共同设立PPP项目公司负责城市基础设施项目的设计、规划、融资、建设、运营等。（5）项目移交阶段。特许期满后，公共部门需要对PPP项目进行性能测试与绩效评估，并按照一定标准采用可用性付费和绩效付费方式支付社会资本服务费用。

2.3 PPP与传统BOT、TOT、BOO的比较

PPP是一系列项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、BOO模式，但又有区别，主要体现在以下几方面。（1）资金来源不同。PPP模式下，根据准公益性城市基础设施项目盈利性的强弱，社会资本既可以与政府合资组建项目公司，也可以仅出资参与项目中经营性较强的部分或者出资负责配套工程的建设、运营与维护。而BOT、TOT、BOO模式下，政府只充当监督者角色，项目建设运营资金基本来源于社会资本。（2）风险分配框架不同。PPP模式下，政府和社会资本是“利益共享、风险共担、全程合作”关系，城市基础设施项目投融资、建设、运营及政策法律风险等得到有效分担，因而能够降低社会资本未来面对的不确定性。而BOT、TOT、BOO模式下，政府以特许经营的方式将城市基础设施项目移交给社会资本，政府只充当监督者，城市基础设施项目建设、运营及政策法律风险等均由社会资本独立承担。（3）政府和社会资本的合作内涵不同。PPP模式下，政府和社会资本以双方利益最大化为合作导向，是全程合作的伙伴关系，而BOT、TOT、BOO模式下，政府和社会资本以各自利益最大化为最终导向，合作内涵不深。

3 完善福建省城市基础设施投融资机制的对策建议

PPP项目融资模式是加快福建省城市基础设施投融资机制改革的价值导向，但由于项目经验不够成熟，因此，应从创新PPP项目融资模式、建立健全PPP项目风险分担及补偿制度、增强政府契约精神等方面推进PPP运用。

3.1 创新PPP项目融资模式

各级政府要加快城市基础设施融资平台建设，争取到2020年，全省各市、县均建成地方城市基础设施融资平台。现有地方政府融资平台要积极发展多元化PPP项目融资方式，对新建项目可根据项目不同类别采用“TOT+BOT+BOO”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，对已建项目由专业PPP项目公司通过项目重组、转让、租赁等方式在原有基础上植入PPP模式。加快优质资产剥离重组，探索股权混合改革，引入战略合作伙伴，推进上市融资进程，实现资源资产化、资产资本化、资本证券化；明晰城市基础设施的所有权与经营权，清产核资、盘活城市基础设施资产，通过股份制、拍卖等方式以整合优质资产作为突破口，打造产业特色鲜明、支撑作用明显的政府综合性融资平台，并逐步延伸投资建设和经营管理一体化的产业链，实现地方政府融资平台由“输血”功能向“造血”功能转变[4]。

3.2 建立健全PPP项目风险分担及补偿制度

明晰城市基础设施项目主体的责任边界，合理分配风险，建立项目责任主体（政府部门、项目公司、社会投资者）利益共享、风险共担机制。由专业的PPP咨询机构牵头对项目进行充分论证和项目识别，为后期PPP项目的顺利实施提供充分的决策依据。政府部门事前经济核算预先核定项目公司的运营成本与收入，同时根据确定的还本付息额度测算补偿制度。在项目投入运营后，通过调控投资者的收益率，合理保障投资主体收益。此外，通过继续修订扶持补助政策，整合冬春修管道、汛期除险加固等专项补助经费，采用“先建后补”、“以奖代补”、“多建多补”等形式，發挥财政资金的撬动作用，拓宽融资渠道。协调落实公益性城市基础设施有偿使用制度，对交通设施、城市供排水、桥梁等基础性项目实行政府有偿使用，并纳入各级公共财政预算。

3.3 增强政府契约精神

政府契约精神是PPP模式得以发挥最大功效的关键一环。针对项目实际运作过程中出现的政策变动随意、政府履约意识不强等问题，首先，政府部门自身要树立信用意识，明确自身履约的重要性以消除社会资本投资城市基础设施建设的顾虑；其次，探索建立后评价制度和项目负责人终身问责制，从官员管理考核体制上确保地方政府人员一方面重视项目筛选、运作的规范性，另一方面树立以节约成本作为投资的第一原则的观念；最后，按照“非禁即入”的原则，放宽政府和社会资本合作领域，消除行业隐性壁垒，同等条件下优先考虑社会资本投资城市基础设施项目，为社会资本消除制度障碍及创建良好的投资环境。

参考文献：

[1]丘水林. “十三五”水利投融资机制改革的思路与对策[J]. 时代金融，2016（15）：20.

[2]王灏. PPP的定义和分类研究[J]. 都市快轨交通，2004，17（5）：25-26.

[3]马毅鹏，乔根平. 对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J]. 水利经济，2016（1）：35-37.

[4]丘水林. 福建省水利投融资机制的探索与创新[J]. 福建农林大学学报：哲学社会科学版， 2017，20（2）：34-39.