日本终身学习质量保障机制研究及启示

高向杰

摘要：建立面向全民的终身学习、终身教育体系，保障终身学习质量，是建设学习型社会、提高全民素质的基础和关键环节。日本多年来一直致力于终身学习社会的构建，是终身学习体系发展水平最高的国家之一。通过研究发现，日本为提升终身学习的质量，主要从设置系统化的终身学习行政管理机构、发展多样化的终身学习实施机构、制定创新终身学习成果评价方法、创建多元化终身学习资金投入体系等方面着手，确立了行之有效的终身学习质量保障机制。该研究借鉴日本终身学习的质量保障机制，对我国终身学习体系建设特别是终身学习质量的提升具有一定的参考意义。

关键词：终身学习；质量保障；机制；日本

中图分类号：G434 文献标识码：A

积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会，是党的十八大提出的战略任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出到2020年“基本形成学习型社会”的战略目标。经济的转型化发展以及产业结构的深层次调整对劳动者的技能素质水平提出了更高的要求。学习是国家和社会成长的根本要素，建设全民终身学习的学习型社会，提高全民素质、提升人力资源开发水平是保证我国经济社会可持续发展的重要保障。近年来，我国在发展继续教育、推动全民终身学习方面取得了很大的成效，如何在实现终身学习规模化发展的同时保障终身学习质量的稳步提升是非常重要的问题。

一、我国终身学习体系建设的现状与存在问题

在我国，现代终身教育理念的导人和实践的推广起步较晚。终身学习理念由终身教育发展而来，1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》中，从国家层面提出了开展终身教育的理念。我国逐渐开始通过成人继续教育的多样化发展、职业技术教育的多元化推进等措施，加强正规学习与非正规学习的互通与合作，开始从实践层面开始尝试和推进终身学习体系建设。经过20余年的努力，逐步构建了学历教育和非学历教育并举、职前教育和职后教育贯通的终身教育体系，逐步建设各类教育机构和社会学习型组织为主体的覆盖城乡的继续教育网络。

虽然我国终身教育体系建设成效显著，为终身学习的开展提供了有效的保障，但是由于全方位、多角度的管理、规划以及督导评估方面的机制不够完善，多元化的终身学习体系经费投入机制还没有健全、经费投入不足状况仍然存在，参加终身学习人员的主观意愿、客观条件等等系列原因，我国终身学习质量还无法得到有效保障。部分参加终身学习人员多是为了就职的需要或者是满足工作单位对于学历提出的更高要求，而出于提高自身素质等主动f生因素参加终身学习的人员则并不多见；由于部分实施终身教育机构的监管不完善，使得学习过程流于形式，所获得证书含金量很低，在市场经济条件下，根本没有和正规学校文凭进行竞争的资本。这些状况的出现与终身学习还没有完全成为社会成员的主动需求等原因有关，但是与终身学习体系自身的没有严格的入学和毕业门槛、软硬件教育资源短缺、国家相关教育政策难以彻底贯彻落实、教育过程流于形式、国家对终身学习教育质量的监管评估体系以及相关考核政策等缺失也有着一定的联系。

二、日本终身学习体系产生与发展的回顾

日本多年来一直致力于终身学习社会的构建，是终身学习体系发展水平最高的国家之一。在终身学习理念正式提出以前，社会教育是终身学习的重要形式。因此，社会教育一直是日本终身学习的核心，日本终身学习体系构建始于社会教育。1947年的日本《教育基本法》和1949年的《社会教育法》都对社会教育的重要性及其所包含的范围、组织实施等进行了阐述，为社会教育的发展提供了法律保障，公民馆、文化中心等社会教育机构得到发展且其功能不断丰富，为终身学习体系的构建奠定了良好的基础。

1978年，日本文部省召开“长期教育计划调查研究协力者会议”对建立终身学习体系进行研讨，同年发表“关于终身教育的实施现状调查”。随后几年，日本政府和有关机构连续进行相关调查和出台有关政策，推动终身学习体系的构建。1984年日本临时教育审议会首次提出“向终身学习体系过度”。1988年7月，原文部省“社会教育局”改为“终身学习局”，都道府县市镇村的“社会教育部（课、股）”也相应更名。1990年，文部省的“社会教育审议会”改为“终身学习审议会”，同年6月29日，日本政府颁布了《完善政策措施的推进体制等以振兴终身学习的相关法律》（简称“终身学习振兴法”），繼续推动了日本终身学习的发展。2002年，顺应时代发展的要求，日本政府对《终身学习振兴法》进行了补充修改，颁布了《终身学习完善法》。2006年12月22日，修订后的《教育基本法》正式开始实施，强调了终身学习社会中家庭、学校以及社会各方面的相互作用，顺应教育发展新趋势，增设“终身学习理念”相关内容，明确了终身教育的统领地位及其与社会教育、家庭教育与学校教育的关系。日本终身学习社会建设，改革了学历社会负面影响长期积累所形成的弊病，适应未来社会发展对终身学习发展提出了新要求，建构了有效的终身学习质量保障机制。因此，对日本终身学习特别是其终身学习质量的措施，对我国建设学习型社会和保障全民终身学习的质量具有一定的参考和借鉴意义。

三、日本提升终身学习质量的举措

（一）系统化的终身学习行政管理机构的设置

日本目前已基本建立起包括中央级别的行政管理机构和地方级别的行政管理机构、覆盖全国范围的、系统化的终身学习行政管理机构体系，对稳步提升终身学习的学习质量发挥了重要作用。日本终身学习行政管理机构的系统化主要体现在：终身学习的开展由中央行政管理机构统一规划，国家设置专门的中央终身学习行政管理机构，各地方政府同样设置专门的地方终身学习行政管理机构，中央和地方两级的行政管理机构实施自上而下的行政管理模式，终身学习行政管理机构履行法律赋予的在终身学习开展过程中所应该承担的责任，地方行政管理机构分布于全国各地，统一按照中央行政管理机构的要求开展地区终身学习活动。文部科学省以及其下属的终身学习政策局是日本国家终身学习行政管理机构。

文部科学省首先要以文化教育主管机构的身份协调与其他中央级别政府机构之间的关系，深化各省厅在终身学习开展过程中的合作与联系，推动终身学习的多样化、广范围发展；其次，在广泛听取社会意见的基础上，提出终身学习发展的政策性意见或建议，推动终身学习体制的更新与完善；第三，改革并完善终身学习机构提供终身学习机会的能力，建立全国性的终身学习机构，解决终身学习的跨地区发展难题；第四，支援全国范围内的终身学习活动，树立终身学习的开展典范，提供全国性的终身学习机会，向全国性的终身学习活动和地区性的终身学习活动提供资助，加强各地区行政管理机构之间的联系以及终身学习各实施主体之间的合作；第五，向社会公布终身学习的开展状况，将优秀的经验向全社会分享等。

终身学习政策局是日本设置的专门的国家层面的终身学习管理机构，由终身学习振兴科、社会教育科、学习信息科、青少年教育科以及妇女教育科5个科室组成，主要负责终身学习事业的规划，对学校教育、社会教育以及文化振兴的相关发展做出调整，使其教育更利于终身学习体系的发展。地方政府和地方教育委员会是日本地方级别的终身学习行政管理机构，地方教育委员会设立专门的处室负责地方终身学习的开展（处室的名称因地而异）。地方政府贯彻落实“终身学习振兴法”，政府长官以及教育委员会负责制定本地区终身学习实施计划、设置终身学习推进中心等工作，加强地方终身学习的制度化建设。

（二）终身学习实施机构主体的多样化发展

保障全民终身学习的根本途径在于提供足够的终身学习机会。为增强终身学习机会的弹性提供能力，日本将终身学习实施机构主体的多样化发展作为终身学习体系建构的重要内容。日本终身学习实施主体的多样化主要表现在：提供终身学习机会的实施机构主体不局限在一元领域，而是通过完善原有机构功能或者是新设实施机构主体等措施建立形式多样、内涵丰富、相互之间协调发展的终身学习实施机构主体体系。从日本终身学习的发展状况看，目前能够向社会成员提供终身学习机会的实施机构主体主要包括正规学校、社区居民教育机构、民间教育机构等。

正规学校是日本终身学习实施机构主体之一：日本中小学将自身的软硬件资源如场地和指导人员等提供给附近的社会成员，高等教育机构则不断扩大自身的开放程度，通过广泛吸收社会成员入学、开设公开讲座以及新设“大学终身学习中心”等的形式向社会提供终身学习的机会，同时，大学等高等教育机构的研究生院也给社会成员提供更高质量的终身学习机会。

社区居民教育机构包括公民馆、图书馆、广播电视大学等，为保证终身学习的质量，公民馆不断对自身的功能进行重新定位，提供的终身学习机会与地区社会成员生活之间的联系不断加深，如“日语学习班”的开设以及妇女、老人等生活相关课程的设置等；图书馆则以文献资源共享的形式推动着终身学习质量的提升，日本图书馆文献资源共享主要包括地区性图书馆综合目录网络、全国性图书馆综合目录网络以及以太网上公开OPAC等内容；广播电视大学致力于解决时间和空间对终身学习的限制，广播电视大学学生入学方便，对年龄和学历的要求很低，学生在满足一定条件之后都可以进入广播电视大学学习，其所提供的授课形式也是多种多样，既可以进行面授课程还可以进行广播电视课程。

民间教育机构包括文化中心和市民大学等，文化中心是由日本民间团体成立的简易教育机构，大多数位于指定都市或者是县厅所在地的电车站附近，由1-5名专任教师负责教学以及事务性活动，同时还设有展览室、喝茶室、图书资料室以及教材专卖店等，专门服务于社会成员的学习活动以及课间休闲。市民大学的前身为日本的农民大学，通过开设大学讲座、夜校等教育活动、参观学习、观看电影、参加音乐会、发放杂志以及通信教育等形式向社会成员提供终身学习的机会。

（三）创新性终身学习成果评价方法的制定

终身学习成果的认可对调动社会成员参加终身学习的积极性和主动性具有重要作用。制定并实施合适的终身学习成果评价方法是建构终身学习社会的关键，日本在《教育基本法》第三条中明确规定：终身学习社会是“每个国民在其一生之中能够利用所有机会、所有场合进行学习，其学习成果能够得到适当发挥和评价，以使国民自身的人格得到磨练，人生得到丰富发展”的社会。为了使终身学习成果得到合适的评价，日本制定了具有创新性的终身学习成果评价方法，其创新性主要体现在：学习成果评价摆脱了传统的以学校名气高低为依据的“文凭”评价，而是将社会成员对终身学习结果的实际运用能力作为评价的基本着眼点，在其基础上形成具有普适性的终身学习成果评价方法。

日本制定的创新性终身学习成果评价方法包括直接评价和间接评价两种方法。直接评价法指社会成员的终身学习成果能够以直接可视的形式（主要是经日本各省厅授权、由公益法人和地方公共团体等颁发的证书）呈现，是一种劳动者的技能评价制度，用人单位可以根据证书显示的能力水平选拔人才。日本此种技能評价制度目前已覆盖多个领域，其中由厚生劳动省认定的“葬礼指导员技能审查”（日文原文为“葬祭デルケタ一技能謇查”）制度是较典型的例子。“葬礼指导员技能审查”对从事葬礼服务人员的技能进行考察，并据此向其等级不同的“葬礼指导员”证书，日本获得“一级葬礼指导员”和“二级葬礼指导员”的人数在2015年达到30702人，占“葬礼指导员”总数83000人的37%。日本举行葬礼活动的雇主更倾向于持有“葬礼指导员”证书的“葬祭指导员”对自己的葬礼进行指导。间接评价法指社会成员的终身学习成果通过正规教育制度的形式（主要是所学课程获得的学分以及获得的学习机构提供的证书）体现，此种评价方法巧妙利用传统的学习成果评价方法，提升了终身学习相对于正规学习的地位，但是在操作上具有一定的局限性，如日本高等教育机构经过改革目前已可以向正规课程以外的满足一定条件的学生颁发正式的毕业证书。

（四）多元化终身学习资金投入体系的创建

资金投入是终身学习体系顺利开展以及学习条件改善和质量提升的根本保障。为解决终身学习的资金不足问题，建立稳定的、效率化的终身学习财政保障机制至关重要，日本将多元化终身学习资金投入体系的创建作为终身学习体系建构的一项重要内容。打破国家作为终身学习资金投入单一主体的传统观念，将社会公共（公益）团体以及民间力量等同样视为终身学习资金投入的重要来源，构建多元化终身学习资金投入体系。终身学习资金的投人多元化发展，既包括日本中央政府为支持国家终身学习发展以国家预算的形式提供的资金，还包括地方政府以推动地方终身学习发展为目的设置的“地方终身学习特别补助金”形式的资金，同时也包括国家对支援终身学习发展相关资金所实施的税收优惠等，此外，通过市场化管理机制吸收的民间资金也是日本终身学习资金投入的重要来源。

日本文部科学省终身学习政策局所获得的预算是日本中央政府支持终身学习发展的国家预算，预算项目根据每年日本社会发展需求的变化以及终身学习体系建构所面临问题的不同而所有差别。从整体发展看，文部科学省终身学习政策局所获得国家预算呈现出逐年递增的曲线。2015年该预算额度达到1166亿日元，项目主要包括“具有联系能力和活力的社区的形成”“专修学校等人才培养功能提升援助”“灵活运用信息通信技术的学习的推进”等。

除文部科学省之外，日本其他省厅也为终身学习的有效开展投入了大量资金，如厚生劳动省用在社会健康设施完善方面投入的资金以及农林水产省在森林资源保护以及乡村建设方面投入的资金等。“地方终身学习特别补助金”是日本地方政府提供的终身学习发展资金援助，目的在于解决地方终身学习体系建构的资金难题，完善地方终身学习体制，推动终身学习活动、文化财产保护活动以及地方教育研究活动的发展等，补助金的形式包括租金、报酬、差旅费、材料费、委托费、劳务费、使用费等。国家对支援终身学习发展相关资金所实施的税收优惠指的是提供终身学习机会的社会团体和设施等不需要缴纳所得税，向终身学习社会团体和设施等的捐赠不需要缴纳相关税收等。终身学习市场化机制吸收的民间资金指的是终身学习相关设施可以引入市场化管理机制，有偿向社会成员开放，欲使用这些设施的人员必须缴纳相应的费用。

四、日本终身学习保障机制对我国终身学习质量提升的启示

（一）设置系统化的终身学习行政管理机构，为终身学习质量的提升提供行政保障

系统化行政管理机构的设置对终身学习质量的提升具有至关重要的作用，这是由终身学习自身的属性和特点所决定的。作为一项覆盖社会各个层面的系统性工程，终身学习的有效开展以及质量的稳步提升必须要有相应的专门化的行政管理机构负责相关政策、规划的制定和具体实施。日本建构了包括中央层面和地方层面在内的系统化的行政管理机构，文部科学省及其下属的终身学习政策局是国家层面的行政管理机构，文部科学省统揽全国终身学习的工作全局，负责终身学习全国性标准的制定、政策的实施以及全国预算和地方补助金的规划和实施等，终身学习政策局具体负责全国性的终身学习开展事宜，协调终身学习各相关要素之间的关系等；地方教育委员会及其最高长官是日本地方层面的行政管理机构，负责国家终身学习政策的落实以及地方終身学习的个性化发展。日本建构的此种中央层面和地方层面行政管理机构各司其职、权责分明的行政保障制度，在推动终身学习的质量提升方面越来越发挥出重要的作用。

我国目前尚未建立涵盖国家和地方两个层面的专门的终身学习行政管理机构，而是实施一种由其他部门负责终身学习开展的委托管理体制，此种体制不利于国家对终身学习体系的顶层设计和地方政府对开展终身学习的落实，终身学习的相关政策和措施多停留在政策文本层面，终身学习的实践活动很难取得实质性的进展，此种情况下更难谈终身学习质量的提升。借鉴日本经验，我国可以考虑在现有国情的基础上建构一套自上而下的系统化的终身学习行政管理机构：鉴于终身学习的教育属性，可以考虑将负责全国终身学习开展、协调和质量提升工作的国家层面的专门化管理机构设置于教育部；取消地方各级政府的委托管理制度，成立地方政府相应层面的终身学习管理机构，负责地方终身学习活动的地方化以及个性化发展等；此外，中央和地方的终身学习管理机构还要注意相互之间的组织协调工作，加强与终身学习机会提供者和参加者以及其他相关要素之间的联系和沟通。

（二）推动终身学习实施机构主体的多样化，为终身学习质量的提升整合社会资源

终身学习机构实施主体的多样化发展能够在一定程度上解决终身学习机会不足问题，增强各类学习机会之间的互补性，可以推动终身学习的高质量化发展。终身学习涉及到社会生活的方方面面，需要社会整体力量的共同推进，这就要求整合终身学习的各类资源，同时打破各类资源之间的独立分割，加强资源之间的互动和沟通。

第一，终身学习质量的提升需要利用各类教育机构的教育资源。各类教育机构是开展终身学习的重要力量，在发挥学校教育学生功能的同时，还应该考虑向社会成员开放自身的教育资源。目前我国各类教育机构多施行封闭化管理，在终身学习机会的提供方面做的还不够，受人口多等因素影响，我国教育资源不仅相对短缺，而且使用效率也亟待提高，软硬件教育资源在周末以及寒暑假等长时间假期中难以得到有效利用。各类教育资源可采取讲座、培训等形式向社会提供终身学习的机会，也可把图书馆、游泳馆及体育馆等设施向社会适度或有条件开放，从而加强教育机构和地区社会之间的联系。

第二，终身学习质量的提升需要提高体育馆、博物馆、图书馆等社会文化设施的使用效率。我国上述公共设施的开放程度不高，教育功能还有待进一步深挖。如图书馆和博物馆可以开展与地方社会实际相吻合的科普教育和爱国教育等，加深社会成员对地区社会的理解；体育馆、青少年宫等可以致力于健康向上的终身学习教育机会的提供，使更多的地方社会居民能够参与到终身学习的过程之中，从而提升地方社会居民的文化素养和知识运用能力。鉴于地区社会发展的实际状况，可以考虑引入市场化管理体制，以解决公共设施的运作经费和机会提供的公平问题。

第三，终身学习质量的提升需要充分利用并发挥远程教育的作用。终身学习型社会理念随着教育信息化的发展越来越备受重视，互联网为学习者提供了多种教学环境和丰富的教学资源。远程教育应该以教学的现代化和教育的开放化为目标，进一步拓展在学历教育和非学历教育方面的发展空间，学历教育方面在稳定自身办学质量的基础上向更高层次的本科和研究生教育发展，在非学历教育方面加大对农村地区以及偏远山区的终身学习机会提供力度，提高自身服务终身学习建构和完善的能力。

（三）制定创新性的终身学习成果评价方法，为终身学习质量的提升搭建评价平台

对社会成员的终身学习成果作出适当正确的评价不仅能够增强社会成员参加终身学习的积极性和主动性，而且还有利于终身学习教育过程和社会实践过程的对接，对提升终身学习质量具有积极作用。日本对终身学习成果评价方法做出了创新f生改革，一改之前唯“有名”院校是瞻的传统做法，将终身学习成果自身作为评价的依据和根本出发点，通过直接评价和间接评价相结合的方式，提升成果证书的社会认可度，为劳动力雇佣市场提供能够评判劳动力实际素质能力的成果评价方法。

我国目前社会成员通过参加终身学习获得的成果证明（主要是证书的形式）含金量较低，无法与正规教育所获得的成果证明相提并论，这种证明不仅不能得到社会的广泛认可，而且所获证书与学习者实际掌握的能力在很多情况下并不吻合，学习者素质能力无法真实体现。其次，正规学校教育与终身学习之间缺乏有效的沟通和联系，社会成员对终身学习的认识存在偏见，认为通过参加终身学习获得的学习成果并不是正规教育的教育成果，终身学习的学习成果很难得到正规教育的承认和认可。上述这些状况成为我国终身学习质量提升的障碍。

为提升终身学习质量，我国在学习成果评价方面，首先要明确成果评价目的，成果评价的目的不是为了给终身学习参加者划分三六九等，而应该致力于终身学习成绩的可视化效果，使终身学习参加者认识到自身学习中的优点和缺点，并可将其作为今后制定学习计划的依据以及晋升、求职等的证明；其次，淡化正规教育和非正规教育的认知区别，建立正规学校教育和非正规学校教育的学分互认制度，学习者通过非正规学校教育获得的学分在满足一定条件之后可以获得正规学校教育的承认，赋予非正规学校教育学生与正规学校教育学生相同的入学发展权力，打通学历教育与非学历教育之间的壁垒，构建正规学校教育和非正规学校教育齊头发展的教育新格局。

（四）创建多元化的终身学习资金投入体系，为终身学习质量的提升提供财政保障

作为一项覆盖社会各个层面的系统工程，终身学习社会的发展与完善需要全社会在人力资源、技术资源以及设施设备等方面给予大量的支持和援助，其中财政保障是关键。政府在发展终身学习方面的财政投资不可能无边际的扩大，这就需要为终身学习的发展创建多元化的资金投入体系。从前文可知，日本多元化终身学习资金投入体系可概括为：政府是终身学习资金投入的最稳固来源，中央政府站在事关国家发展前途的高度对终身学习的发展做出国家预算投资，地方政府根据地方社会的实际状况对终身学习的发展提供一定额度的补助金；政府对支持终身学习事业发展的公益团体或社会捐赠等实施税收优惠，调动社会成员支持终身学习发展的积极性；通过终身学习设施的市场化运作，推动终身学习设施等的社会化开放程度，吸引更多的民间资金进入终身学习资金投入体系。

结合我国终身学习开展实际，可以考虑首先从国家层面做好推动终身学习发展的专项资金预算，并建立与之相适应的预算增长机制，保证经费每年合理增长；其次，吸引社会力量共同推动终身学习体系的建构与完善，如可以通过税收优惠等政策吸引社会资金对终身学习的投入比例，将市场机制引入到终身学习设施的运作管理之中，提升终身学习的开放程度和弹性化发展等；第三，各与之相关部门都要增加对于终身学习的资金投入，终身学习的开展需要教育主管部门和其他相关部门的通力协作，与终身学习相关的各部门通过自身资金的投人促进终身学习的深度开展和质量的提升，如人力资源和社会保障部门可以在人力资源培训和劳动者技能素质提升方面多投入资金，环境保护部门可以在环保知识的培育、环保活动的开展等方面多投入资金等；最后，我国经济和社会发展不均衡的基本国情使得各地区发展终身学习的能力出现了差别，国家在制定终身学习国家预算的同时，也需要考虑地方终身学习的发展现状，以补助金的形式增加对于困难地区终身学习发展的经费投入。

收稿日期：2017年5月2日

责任编辑：赵云建