农村土地征收补偿制度研究

摘要：随着社会的变迁，“三农”领域中的农村土地征收补偿问题日益变为社会关注的焦点。现在很多地方为了追求经济效益，大范围征收农村土地、开发工业园，造成土地资源浪费和滥用。在此环境下，部分农民因为土地被征收而并未得到合理的安置，生活得不到保障，社会矛盾越来越明显。相应地，如何通过恰当的制度设计来对被征地农民进行合理的补偿与安置，解决其生存问题和长远生计，确保其合法权益不被侵犯并得到有效救济，是当前我国应当重点研究和解决的重大问题。

关键词：农村土地征收 补偿制度 完善

一、农村土地征收补偿制度的理论基础

对于农民而言，土地是生活的保障，是祖祖辈辈生存的根本。国家实行农村土地征收制度，其实是转移了土地的所有权，一旦土地被征收，农民就丧失了对其所有权，这样对以后的生活便没有保障。所以为了维护农民的合法权益，理应针对土地征收所带来的损失进行补偿。农村土地征收补偿的理论中以下几种理论是学界代表性观点：

（一）特别牺牲理论

本理论以财产权平等保护的宪政原则为基础，指出财产权不仅具有社会义务属性，也应当遵循平等保护原则。其次，即使国家是基于对公共利益的考虑通过合法形式对个人财产造成侵害，对社会而言是有利的，但对于个人而言，其财产确实受到损失，即特别的牺牲，因此，国家除了要考虑公共利益同时也更应该对承担特别牺牲的财产权利人进行补偿。

（二）结果责任理论

日本学界认为，通常情况之下，国家基于公益目的的合法征收行为往往会给个人带来损失。基于这种行为所导致的损失同时也是不合符社会正义理念的，因此国家必须承担补偿因为此行为而带来的损失后果。从被征收人角度而言，即使国家的类似行为是合法的、基于公益目的的，但是自己的损失确确实实的存在的，为了保障自身的生活，有权利提出获得补偿，在此情况之下，被征收人的权益是合法权益，而且其本身都没有过错。因而，应同样得到国家的补偿救济。

（三）公平负担理论

该理论指出无论处于何种情况、出于何种目的，国家为公民设定义务都应在在平等基础之上。国家基于公益目的而采取的征收行为如果导致部分个体所承担的义务加重，那么国家必须设法合理调整这种现象。公益征收行为收益的主体是社会全体，但遭受损失的却只是部分群体，显然不符合公平正义的要求，因此收益的社会群体有理由對这种损害进行一定的补偿。具体就是通过税收的方式对遭受损害的群体进行补偿，从而达到社会平衡。

目前很多国家都倾向于接收特别牺牲理论。国家对土地的征收行为是基于社会公益的目的，同时也是合法的，这样的行为并不是普遍行为，只有在有需要的情况之下采取，所以最终体现的是个人利益与社会公益之间的一种取舍，彼此之间是一种牺牲关系。

二、我国目前农村土地征收补偿制度的考察与反思

（一）我国现行农村土地征收补偿制度的特征

1.对人不对地的补偿原则

土地是农民赖以生存的根本，国家通过法律规定将土地无偿分配给农民使用，农民便以此进行耕种，从而满足自身的生产生活。但是国家并非一直将土地无偿交由农民使用，当国家建设需要土地时但会对其进行征收。征收过程中所造成的损害亦进行补偿，但是补偿过程中国家主要是考虑对失地农民的安置补偿，而不是根据被征收土地的质量条件、地理位置以及以后的升值空间等进行补偿。此外，实际生活中具体的补偿标准包含了很多其他因素，比方说征地方的经济水平以及用地方的实际财政能力、支付能力，而非彻底按照“不低于农民原生活标准”，由此带来损失的不确定性更是难以想象。

2.征地经济关系仅体现为纯粹的补偿关系

以前在计划经济体制下，国家征收土地之后仅仅根据土地在农业方式之下所产生的年生产值进行补偿，忽略了土地的潜在利用价值或市场价值，往往成为一种纯粹的补偿关系。如今，市场经济高度发展，这种方式也日益凸显其弊端：第一，目前除土地以外，其他生产要素的配置都是采取市场机制，以市场价格作为主导，城市的土地流转使用也同样按照市场价格进行，然而农村的土地却依旧是简单的征收加补偿的模式，这显然是不合理的；第二，随着市场经济的快速发展，农村也开始从温饱水平向发展经济，改善农村生活水平迈进，这些都是建立在对土地的占有和利用，比方说利用土地可以进行大规模的农场建设，养殖蔬菜，或进行花木的栽培，以此改变原始的耕种方式，更好的提高生活水平；第三，农民现在利用土地所获得利益都是建立在市场经济条件下，按照市场价格进行买卖，如果让他们使用的土地却以低价拿走，那么他们可能会产生旧时代被剥削的感觉，况且如果低价拿走土地，那么谁来保障他们的后续生活？谁来保障他们后代子子孙孙的基本生活？

（二）目前农村土地征收补偿制度存在的缺陷

1.补偿费较低

《土地管理法》规定，国家依法征收集体土地，按照被征用土地征用的原有用途给予补偿，主要包含土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的补偿费，一般为该耕地被征收前三年平均年产值的 6—10 倍。这样的补偿费对于农民来说真的十分低廉，如果他们接受了，即使短时间他们会有一笔收入，但是这意味着从此买断他们祖祖辈辈赖以生存的土地，不但他们自己包括他们后代的子孙也从此丧失生存的基础。并且，在土地征收补偿的实践中，农民在拿到所谓的征地补偿费后，很快会花完，但又因为他们是熟悉农地耕种等生存技能，文化素质不高以及缺少其他劳动技能，往往会在征地之后生活更加贫困。对于这样的社会现象如果无法进行合理安置，便会激化社会矛盾，影响社会整体安全。

2.对被征地农民的补偿不到位

虽然《宪法》以及《土地管理法》都规定，农村和城市郊区的土地属于农村集体经济组织所有，但是对于集体的解释到底是指村民小组还是村委会亦或是乡政府，并没有进行明晰的定义，因此在具体分配补偿费的时候往往会出现如下问题：第一，村民小组、村委会、乡镇政府三者之间经常出现相互争夺补偿费的现象；第二，集体经济组织大部分都不够规范，容易出现谋取私利的情形，土地补偿费极易被集体经济组织扣留，导致最后被征地农民拿到手的土地征收补偿费极低，无法保障生活。

3.补偿形式单一，缺乏对失地农民的有效安置

在我国目前的土地征收补偿的实践操作中，货币安置是被普遍采取的措施。相对于其他安置方式，货币安置最为省力方便。但是事实是，很多失地农民原本的对农地的耕种劳动能力在城市里面无法适用，如果要想在新的地方安居还必须进行新的能力培训，年轻的人或许还可以适应，但是对于中老年人，在土地上生活了一辈子，现在在转变生活模式，与他们而言这转变的过程所带来的痛苦是无法想象的。因此当失地农民花完很少的补偿款之后，他们很有可能成为种地无田、就业无岗、社会保障无份的“三无”农民，进而会导致他们的生活将会更加艰辛。

据调查，目前住在高邮市刘溪小区的村民里他们中大多数每天没有事干，要么呆在家要么打麻将、掼蛋，他们说：“高邮人人爱打麻将、掼蛋，我们现在没地种了，其他手艺活又不会，不打麻将、掼蛋还能干什么”。可见失地农民大部分会出现失业、就业困难现象，长此以往，农村的劳动力就会荒废，如果他们生活无法得到保障，那么为了生活也许他们会铤而走险，触碰法律道德底线，影响社会稳定。

三、完善我国农地征收补偿制度的路径选择及其分析

（一）进一步明确我国土地征收补偿制度的标准、范围以及安置方式的完善

1.以市场价值规律为中心，确定合理的补偿标准和范围

虽然综合考虑我果目前的实际情况，暂时还不具备按市价进行补偿的社会环境，但是可以采取被征收地区综合价格等，综合价格包括征收前的土地价格、被征收土地的最佳用途确定的价格等等，比如说美国的计算标准便是建立在征收前的市场价格的基础之上，此外还有加拿大对土地征收的补偿则是按照被征土地的市场价格进行，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。我国现阶段最佳的选择便是将市场作为总体基础，其次将土地补偿费、青苗及建筑物构筑物补偿费、残地补偿费等这些补偿费的补偿价格可以参照当前土地市场的价格，以此便能够更好的社会公平正义和效率原则。

2.实现补偿安置方式多元化、复合化

关于被征地农民安置的途径主要有：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置、货币安置、社会保障安置和留地安置等。但是具体分析，各种安置途径在各具优势的同时，均存在不足之处。例如，货币安置作为一种普适性的安置途径，具有成本低、操作简单的特点，但由于该安置途径是一种生活指向性安置，缺乏对长期生计的安排与保障，给被征地农民的未来生存与发展埋下了隱患。因此，综合运用前述各种安置途径，实现补偿安置途径多元化、复合化就成为了整个社会的共识。概括而言，就是“货币安置+住房保障安置+社会保障安置+重新择业安置+留地安置”的综合安置模式。该模式综合运用和发挥了各项安置措施之长，弥补了“单兵作战”的缺陷，形成了优势互补的格局，从根本上确保了被征地农民不因征地而降低生活水平，不因征地而丧失可持续生计，不因征地而牺牲稳定社会环境。因此，这种综合安置方式受到被征地农民的欢迎，成为今后征地安置模式的发展趋势与改进方向。

（二）完善农村土地征收补偿程序，增强征地补偿过程的公开性和透明度

在征地补偿过程中首先要明确的便是哪些是可通过有偿方式获得哪些不能，因此必须要对“公益性用地”和“经营性用地”进行区分，即除国家机关和军事设施用地、城市基础设施和公共事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等重点工程外其他一般性建设用地，应该按照市场价格规律，通过有偿方式获得。其次，在具体的程序操作过程中要做到以下几点：第一，在征地之前及时准确地要向被征地农村集体经济组织和农民告知即将被征用的土地的用途、规划、具体地段、补偿标准以及相应的安置规划，且必须都以书面形式；第二，国土资源部门对即将被征地的调查结果等必须要要得到被征地农村集体经济组织、农民以及土地附着物产权人一致认同，因为征地是所有权的转移，因此只有征得土地上所有物产权人的同意后方可进行征用；第三，如果被征地农村集体和农户对拟征地的补偿标准或者安置方式等有疑问，在征地依法报批之前有权申请听证，国土资源部门有义务告知其相应的听证权利。此外，政府在征地补偿过程中要充分发挥其作用，及时地制定相应的市场指导补偿标准等，积极引导征地方与被征地方进行协商，从而确定合理的征地补偿费用。

（三）建立失地农民社会保障的新探索

1.农村集体留用地制度

农村土地集体留用制度简而言之，在拟被征地的范围内规划出一定比例通常是5%至 10%的集体留用地，这部分留用地用于以后二三产业的发展，通常开发内容可以是建厂房、仓库或配套服务设施等。这样可以避免农民的土地被征收之后出现“三无”的现象，这种集体留用地制度本质便是农民以土地入股，将土地进行股份化，从而转化为收益，这样农民便可以享有稳定和长期的土地收益回报。

2.建立失地农民保障基金。

（1）确定失地农民保障基金来源。《江阴市历次被征地农民基本生活保障暂行办法》第八条便明确了被征地农民基本生活保障资金的来源，主要包括70%土地补偿费、每人 20000 元的安置补助费、每亩 13000 元的被征地农民的基本生活保障社会统筹资金、被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入以及其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。

（2）是采用分段保障方式。《办法》将被保障的人群按照年龄进行了划分，主要有以下4个阶段，并且针对不同年龄段所领取的保障金也不一样：

第一阶段男性女性不进行区分，统一是16周岁以下，按照每人6000元的标准一次性领取生活补助费；

第二阶段开始对男性女性进行区别，女性16周岁以上至40周岁，男性16周岁以上至45周岁，按照每月160元标准，从实行基本生活保障的当月起按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄，按月领取养老金，每月200元；

第三阶段为女性40周岁以上至50周岁，男性45周岁以上至60 周岁，从实行基本生活保障的当月起到达养老年龄时止，按月领取生活补助费，每月150元，到达养老年龄，按月领取养老金，每月200元；

第四阶段也是通常所说的养老年龄，为女性50周岁以上男性60周岁以上，按照每月200元的标准从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。

上海市与江阴市所采取的2种模式在实践中均取得了不错的成绩，是探索建立失地农民社会保障制度的重要举措，属于农村土地征收补偿制度的创新之举，这些都是值得以后农村征地补偿制度改革的有益借鉴。

（作者简介：陈冬冬，扬州大学法学院研究生，研一，研究方向：刑法专业。）