浅析重大行政决策终身责任追究制度

张娜

【摘要】行政决策对政府执法活动起着不可或缺的指导作用，但实践中因行政领导罔顾实际、不当决策而导致公共利益蒙受重大损失的情况仍时有发生。为此，党在审时度势之后于十八大届四中全会上作出了“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的重大决定。这对提高行政决策质量、确保决策依法作出而言大有裨益，但目前仍存在“重大行政决策行为”难认定、责任主体难确定、追责效果难保障等问题，亟待采取相关措施予以补强。

【关键词】重大行政决策；终身责任制；责任倒查机制；追责程序

一、建立重大行政决策终身责任追究制度的因素考量

（一）维护公共利益的需要

政府是公共利益是实现者和维护者，行政管理和行政服务是其职责所在，而行政主体的地位之所以高于行政相对人，就是因为它所代表的是公共利益，高于个人利益。然，身体的一切行动都离不开大脑的指挥调度，行政首长的意志于是便通过行政决策来实现对具体执法活动的指导。曾有学者指出：“行政是一种典型的官僚体制”，对于我国行政体制来说，外部实行的是科层制，内部则实行行政首长负责制，在这种体制安排下，民主是其次，集中才是核心，换言之，行政决策可以有民主，但最终决定权依旧掌握在行政首长手中。然而，毋庸置辩的一点是，算无遗策只能是天方夜谭，更何况决策制定者还可能因利令智昏而故意失策以谋私利。每年我国由错误的行政决策所造成的经济损失和其他公共利益的损失不计其数，但为决策失误而付出代价的却几乎从未是决策制定者。究其缘由，概因追责制度形同虚设，难起威慑作用。

（二）推进法治政府建设

法治政府建设涵盖多项内容，行政决策依法作出无疑是其重要组成部分。无责任即无行政，科学合理的責任追究制度将是提高决策水平、确保决策依法作出的重要制度保障。追责制度可以对长官意志进行潜移默化的规制，威慑其决策时不敢恣意妄为、犯错后不能逃之夭夭。毋庸置疑，重大决策终身责任追究制度所具有的补偏救弊之效对于法治政府建设而言无疑意义重大。

二、重大行政决策终身责任追究制度存在的几大问题

（一）“重大行政决策行为”难认定

行为认定是追责程序能否启动的前提性条件，只有行为标的具备相关责任要件，才能据以认定主体的行为是否应当追究责任。换言之，“重大行政决策行为”的内涵与外延的明确界定直接决定了追责事项范围。如前所述，决策应否被追究责任，取决于其对公共利益造成侵害的程度大小，这意味着界定“重大行政决策行为”至少面临着两大困境：一是何种决策属“重大”决策？二是与其密切相关的“公共利益”如何判定？遗憾的是，我国目前虽有十八届四中全会《决定》作为制度建立的理论依据，但相关的配套规定却尚未跟进，导致制度的运行荆棘塞途。

（二）责任主体难确定

众所周知，我国行政组织机构具有官僚体制的部分特征，行政首长大权在握，亦实行行政首长负责制。那么，这是否意味着决策追责一律由行政首长买单呢？非也。在我国行政系统内，加官进爵、跨省调动、党委决策、上级干预等可能影响主体认定的因素不一而足，这就为决策制定者和相关经办人规避责任提供了可乘之机。在客观层面，重大行政决策从制定到产生实质效果，必然要经历一段较长的时间，这期间发生的行政官员跨区调动等情况会使原决策制定者不在原位置，追究其责任也就阻力重重。在主观层面，很多官员可能在决策制定时就采取手段转嫁风险，较典型的就是基于法不责众的侥幸心理而以集体决策代替个人拍板，或者通过决策上报党委决定来获取庇护。

（三）追责效果难保障

行政首长虽处于相对的领导地位，但仍旧在公务员队伍之列，而我国对公务员的处置自有内部规则，一般不适用普通司法追责程序。在我国，上级行政机关对下级行政机关负有领导与监督职责，因此“对行政决策责任追究绝大多数属于政府系统内部的同体追究方式，即上级机关追究行政责任”[1]。这种内部追责程序的不透明极易使上下级之间官官相护，使责任追究流于形式，追责后果亦难逃不公正的嫌疑。

三、建立重大行政决策终身责任追究制度的路径探索

（一）明确界定追责事项范围

明确追责事项范围亦即确定应予追责的“重大行政决策行为”边界究竟为何。“重大”并非法学概念，因此直接赋予其明确定义并不现实，列举式规定也难以尽如人意。笔者姑妄言之，可以通过确定与其相关的概念的判定标准来间接划定追责事项范围。具言之，首先，决策关涉的公众人数。判定一项决策的影响力大小，首先要看因它产生的利害关系人的数量，只有合法权益受政策直接或间接影响的利害关系人达到一定的要求，才符合“重大”二字的内在旨意。“重大行政决策涉及的利益相关人人数众多且不特定，一般应是影响到本区划内的所有人或绝大多数人。”[2]如果一项决策只与特定的少数人的利益存在关联，那就不足以将其认定为重大行政决策。其次，造成损失的大小，这种损失一般是经济损失。只有给公共利益带来的损失在标准额以上（具体标准需由相关法律予以明确规定），才能纳入追责范围。

（二）明确责任主体的确定原则

虽然《决定》将“行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员”纳入了责任主体范围，但是其中的“相关”责任人员的兜底规定却使主体界定依旧扑朔迷离。恰如坊间调侃“中国最难找的部门就是相关部门，最难找的政府工作人员就是相关工作人员”，行政体制和行政决策的特殊性为推诿责任所提供的空间，明确责任主体的确定原则就显得尤为必要了。由于行政决策时常涉及党委、上级行政机关等，而党纪处分、行政处分、刑事处罚等有关责任主体范围的规定又相去甚远，因此笔者建议，为了制度运行更加顺畅、追责更加高效，应当出台专门立法，对重大行政决策行为的责任主体范围进行统一界定，以弥补法出多门的尴尬。而这一举措所应关注的重点就在于明确划清上下级行政机关及各级行政机关与同级党委之间的界限，党政分开、各司其职，这样才能保证重大行政决策更科学、更高效、更靠谱，更利民。

参考文献：

[1]韩春晖：《政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》，载《中国法学》2015年第6期。

[2]尹奎杰，王箭：《重大行政决策行为的性质与认定》，载《当代法学》2016年第1期。