试论水上交通秩序维护管理模式的探讨

章伯华

摘 要：随着社会经济发展和城市化进程的推进，杭州市域面积日益扩大，城市东扩，旅游西进，市政建设、交通工程、电力设施、航道疏浚、桥梁养护等水上建设项目和全国龙舟大赛等水上大型群众活动越来越多，这些工程及活动的实施对航道设施、船舶航行影响较大，在一定程度上会造成安全事故。因此，如何做好涉水工程的水上交通秩序安全维护管理，保障涉航工程建设的顺利进行、确保船舶航行安全、落实企业安全责任主体，是摆在我们面前刻不容缓需要研究的课题。

关键词：水上交通 交通秩序维护 管理模式

中图分类号：TN0-4 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）04（a）-0212-02

1 目前采取的交通秩序维护管理模式

1.1 在建工程交通维护管理

根据行政审批流程，涉水工程建设单位（或施工单位）应到工程所在地的港航部门进行临跨河审批（前置条件），再凭审批材料及上级部门的批文或立项文件、施工设计图纸、施工组织方案、施工应急预案、通航安全评估报告（必要时）等资料，到海事管理机构进行水上水下施工许可，申请施工水域航行通告发布。同时，依据《杭州市水上交通管理条例》第十四条“在航道上进行测量、挖泥、打捞、钻探、打桩、测流、爆破、采砂（石）等水上、水下作业的，必须经水上交通管理机构审核同意。跨河、沿河工程施工需临时断航、碍航的，应事先征得水上交通管理机构同意，并采取相应的措施，断航、碍航期间，水上交通秩序由水上交通管理机构维持，维持经费由建设单位承担”规定，港航海事部门与施工单位或建设单位签订在建工程水上交通秩序维护委托管理协议，组织招聘交通维护点人员，落实施工水域交通秩序维护工作，施工单位或建设单位根据交通管理周期支付一定的维护费用。在实际操作中，港航海事部门根据涉水工程施工工期、组织方案和对船舶通航安全的影响实行不同的维护方式：一是不设维护点，但加强施工水域巡航；二是设立固定维护点维护。这一管理模式，水上交通维护管理方案（交通组织方案）的制定与实施都由港航海事部门负责，实施的是全过程的保姆式管理。

1.2 一级危险品船舶运输、笨重长大件运输护航管理。

一级危险品船舶、笨重长大件运输护航一般为单航次护航行为，护航依据是《杭州市水上交通安全管理规定》第十一条第（七）款“船舶拖带浮动设施、大型物体、装运一级危险品以及拖带排筏进出杭州三里洋至三堡船闸航段，应事先向当地水上交通管理机构申请护航，为护航而发生的费用由申请者承担”的规定。由承运单位向海事管理机构提出申请，海事部门派海巡艇护航。由此可见特种船舶载运物品的护航是由法律依据的。

2 目前交通秩序维护管理模式存在的弊端

海事管理机构一般具有水上安全管理的专业性，因此目前推行的由海事管理机构负责实施的交通维护模式对于确保施工水域安全、船舶航行安全具有一定的优势。但是该模式也存在很多弊端，涉及到很多法律问题。

2.1 安全责任主体错位

一是保证施工水域施工安全、船舶航行安全的责任主体是工程建设单位或施工单位，而非海事监管机构。港航海事部门既是施工水域的水上维护及一级危险品护航的实施者，又是水上安全的监督者，与现行的安全管理责任制度极不相衬；二是目前海事管理部门为实施水上交通维护招聘的临时工多数为企业退休或航运企业内退人员，一般年龄偏大，从事的又是涉水安全管理工作，聘用人员自身的安全问题非常突出，如发生意外，港航海事部门作为用人单位须承担主体责任，很有可能会承担相应经济赔偿责任；三是临时招聘人员管理问题。每名招聘的人员存在着工作责任性问题，如因疏忽或过失造成施工企业损失或船舶在施工水域发生事故，海事管理部门必定会被连带追责并承担责任。

2.2 交通维护用工问题

目前港航海事部门因交通维护需要，一般向涉水行业招收临时工，一般为航运企业退休或内退的职工，这些人员一般具有水上资历或船舶驾驶技能，对从事水上交通维护工作是有益的。但港航海事部门存在招聘难的问题，一是从年龄上说，需要相对年轻，一般控制在65周岁以下且身体健康；二是从技能上被招聘人员需具有水上资历或船舶驾驶技能，因此这批人员目前成为稀缺人才资源。况且财政额定的协管员劳动报酬（工资）偏低，现在生活水平高，一般人员不愿意接受招聘，存在招聘难的问题。

2.3 收费问题

尽管交通维护费、一级危险品船舶护航费在地方法规上进行了明确，两项收费均有法律依据，但没有具体的价格，一般通过海事部门与建设单位或施工单位协商确定，未按规定得到省级价格、财政部门审批同意，有一定的社会反响。

3 兄弟港航海事部门和交警部门的管理模式值得借鉴

3.1 兄弟港航海事部门管理模式

据了解，浙江省的湖州、嘉兴港航海事部门在一般的涉水交通维护上，不直接参与到具体的现场维护工作中、也不收取交通维护费用，只是履行港航海事的安全监督职能，在涉及封航、禁航時海事部门参与现场管理、但不收取任何费用。

3.2 交警部门管理模式

不直接参与施工作业区域的交通维护工作，只加强施工区域外围交通的疏导工作，保障道路畅通。对道路施工方案和道路施工区域内的交通组织方案要求由有资质的单位制定，经相关专家组织论证通过，交警部门审核才能实施。具体施工区域交通秩序由建设单位（施工单位）负责，也可以委托第三方参与实施；施工区域外围交通疏导人员由交警委托劳务派遣公司签订合同，费用由财政保障。

4 水上交通维护方式改革的必要性和建议

根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》的相关规定，施工水域内的安全责任主体是施工单位，海事管理机构虽有确保涉水工程施工水域的安全监管责任，但它不是施工水域安全维护的实施者。因此建议对现有维护模式进行改革，具体思路如下。

4.1 落实建设及施工单位的安全责任主体

根据法律法规要求，借鉴湖州、嘉兴的港航海事部门和交警部门的管理模式，由施工建设方自行负责施工水域交通秩序维护，港航海事部门不参与活动水域的现场秩序管理和维护。

（1）建设单位（或施工单位）职责。一是委托有资质的单位制定水上水下施工方案和水上水下施工区域内的交通组织方案（方案可在通航安全评估报告中体现），经海事部门组织相关专家组织论证通过，办理水上水下活动许可；二是招聘具有水上资历或船舶驾驶技能的船员，落实相应船艇，维护施工审批中划定施工区域、范围内的交通秩序。

对于航运管理工作而言，落实建设单位的责任，不但有助于加强航运管理工作，同时还能够解决航运管理过程中职责不清的问题，使海事部门能够根据航运管理的实际需要界定管理责任，提高海事部门的管理质量和管理效率，满足航运管理需要。

（2）海事部门职责。一是建立涉水工程施工作业或活动现场监督检查制度，依法检查有关建设单位和施工单位所属船舶、设施、人员水上通航安全作业条件和采取的通航安全保障措施落实情况的职责，加强施工水域的监管；二是做好施工水域的船舶交通流量控制和外围的交通疏导管理工作；三是对于采取封航、禁航措施的水上水下活动，由海事部门负责交通管制工作，必要时招聘人员实施远端控制，并建议将这些招聘人员列入财政预算。

海事部门作为航运管理的主要部门，应对自身职责有较为清醒的认识，不但要根据管理制度强化管理职能，同时还要在具体的细节管理中，突出对航运的关注，对于突发事件采取应急预案管理，对于常规事件则应按照现行的管理制度予以管辖。

4.2 引入专业的水上交通秩序维护单位（第三方），实施水上交通秩序维护

如施工单位或建设单位无法解决交通维护人员和现场维护船艇的，可委托专业水上交通秩序维护单位，即实行第三方管理。第三方管理单位须具有《港口经营许可证》或《水路运输许可证》等相关水上资质，交通秩序维护人员应具有水上资历或船舶驾驶技能，现场维护船艇须适航。

虽然海事部门具有水上航运管辖权，但是考虑到具体水上交通秩序管理的专业性，积极引入专业的水上交通秩序维护单位，给予第三方以有效的管理权限，并加强对第三方的监管，是提高航运管理专业性和管理效果的关键措施。

4.3 一级危险品船舶、笨重长大件运输护航

建议由具有水路运输资格的企业实施。根据《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》第七条第二款“载运危险货物的船舶通过狭窄或者拥挤的航道、航路，或者在气候、风浪比较恶劣的条件下航行、停泊、作业，应当加强了望，谨慎操作，采取相应的安全、防污措施。必要时，还应当落实辅助船舶待命防护等应急预防措施，或者向海事管理机构请求导航或者护航。”之规定，其中的应当落实辅助船待命防护等应急措施可由有资质的第三方承担。

对于特殊种类的货物运输，不但要符合相关的航运管理规定，同时还要加強运输船舶的监管，使航运船舶能够在允许承载的范围内运输，避免超限船舶违规航行，对于存在超限违规航运的船舶，要严格打击和处罚，切实维护航运安全。

综合上述，打破现行的港航海事部门的保姆式管理，落实建设及施工单位的在施工水域内的安全责任主体，引入第三方管理水上水下活动水域的水上交通秩序的方式是必要且可行的，也是港航海事部门正确履职的需要。

参考文献

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