网络募捐的地方样本——基于上海市的调查研究

徐家良 卢永彬 吴 磊 张其伟

一、研究背景与问题提出

2004年，以《基金会管理条例》的颁布为标志，中国慈善公益事业进入快速发展时期。2008年在汶川地震爆发的背景下，全国年度社会捐赠总额首次突破1000亿元（杨团，2009）。从2004年到2014年，中国的社会捐赠总额从不足500万元上升到1046亿元，基金会的数量从720家增长到4116个（杨团，2015）。几乎同一时期，中国互联网产业强势崛起，腾讯公司开发的QQ、微信等构筑起大众互联网社交体系，新浪网推出的微博搭建起重要的在线信息发布平台，蚂蚁金服旗下的支付宝则成为居民消费活动中的重要支付工具。

同为发展迅速的新兴行业，又同样以社会公众的参与为其支撑，慈善公益和互联网逐步产生交集：互联网公益、网络草根NGO、微公益等概念逐步兴起，如今已经是社会生活中人人耳熟能详的词汇。与上述词汇相似，网络募捐也是互联网与慈善公益结合产生的新概念。

网络募捐是“一种借助于网络平台，对在网络上寻求帮助的群体提供募捐的新型社会募捐形式”（李玉芬，2013：168）。当前国内学界对网络募捐的研究，主要有两种形式：一种是类型学的研究，即对网络募捐的形式进行观察，并划分不同的类型。如毕素华（2013）按照网络募捐的活动形式不同，将其分为资金捐赠、物质捐赠、网络拍卖、微公益等。侯江红（2010）则依据募捐的频率将我国的网络募捐模式分为机械式募捐和有机式募捐，其中前者指因突发事件而开展的应急式、运动式募捐；后者指自愿性的、经常性的小额捐款。另一种则是网络募捐实践的个案研究。如李月娥（2011）等人通过对辽宁省44家草根组织的访谈，了解这些组织的互联网使用情况，同时评估互联网对草根慈善组织发展的影响。王少辉（2015）等人以湖北省“拯救一斤半早产儿”慈善募捐活动为研究案例，探寻移动互联网慈善的运行机制，发现网络募捐中动员机制与参与机制贯穿全过程，始终处于互相依赖的境地。

然而，目前国内的网络募捐研究缺乏对单一地区整体发展状况和制度环境的探索和总结。具体地区的网络募捐实践呈现哪些特点和问题？如何通过监督管理和扶持来促进具体地区的网络募捐活动开展？这些问题都有待回答。

为了厘清上述问题，本研究选择了在上海市开展网络募捐事业发展具体调研。作为中国经济与社会发展的前沿阵地，上海慈善公益事业一直以来在国内处于标杆地位：既有大型基金会与企业在资源汇集方面的先天优势，又有草根公益机构和枢纽组织的长期实践经验。在这样的背景下，了解上海慈善组织与互联网接轨的程度，对我国慈善公益未来进一步发展会起到关键作用。

二、中国网络募捐发展现状与特点

网络募捐经过十年的发展，如今基本以淘宝/支付宝平台、腾讯公益平台和新浪微公益平台为主，大小众筹网站为辅，加以少量机构自主网络筹款，形成了现有的生态体系。到2014年底，中国的网络募捐年收入已达到10亿元左右，成为中国慈善发展过程中不容忽视的资源汇聚之所（胡雅婷，2015）。

（一）我国网络募捐的发展历史

中国的网络募捐活动发端于2004年末，第三方支付平台易宝就印度洋海啸为北京市红十字会开通网上捐款通道（杜薇，2011）。而2008年四川汶川地震赈灾，对我国的网络募捐事业具有开创性的意义。当年5月12日汶川地震爆发之后，淘宝网在事发当天就开设了快速捐赠通道，一周时间内接收捐款1738万元（阿里研究院，2013）,同属阿里巴巴集团的支付宝平台也为四家公益组织开设了网上捐赠通道。同时，腾讯公司也推出了自主公益募捐平台——腾讯乐捐。

随后，中国网络募捐事业进入了平稳发展期。2012年，新浪微公益平台正式上线；同年阿里巴巴集团整合了之前的多项公益业务，推出了支付宝E公益平台。至此，中国网络募捐的主要活跃平台全部成立，网络募捐的生态体系基本形成。

（二）我国网络募捐的发展现状

虽然我国的网络募捐活动已经开展了10年以上的时间，但直到2015年底，全国统一的网络捐赠统计机制仍未能形成，不同的研究机构也只能通过各自的数据渠道来对网络捐赠的整体规模进行推测：2014年9月发布的《2013年度中国慈善捐助报告》称，2013年全国网络捐赠规模超过3亿元（彭建梅，2014）。2015年11月发布的《2014年度中国网络捐赠第三方平台研究报告》则称，2014年度各类网络捐赠第三方平台筹款总额超过4.37亿元，捐赠人次超过11.17亿（公益筹款人联盟，2015）。

而在部分网络公益平台的官网上，也会实时更新网络捐赠的数据。如腾讯公益在2015年12月公布的捐赠数据为8.55亿元，捐赠人次为5692.1万①腾讯公益网站：http://gongyi．qq．com/。最后访问时间：2016年1月4日。；同期支付宝E公益平台的捐赠数据为4.27亿元，捐赠人次为12703.7万②支付宝E公益平台网站：https://love．alipay．com/donate/index．htm。最后访问时间：2016年1月4日。；易宝公益圈在该日公布的捐赠数据为3086.0万元，捐赠人次为12.3万③易宝公益圈网站：http://gongyi．yeepay．com/。最后访问时间：2016年1月4日。。新浪微公益平台虽然没有公布实时数据，但在2015年初制作的微公益3周年专题页面上也有相应的数据披露：截至2015年1月，该平台累计接收捐赠2.4亿元，捐赠人次约为400万④新浪微公益3周年专题，新浪微公益网站：http://gongyi．weibo．com/thirdyear。最后访问时间：2015年8月10日。。

从上述机构的研究及披露数据可以推断，我国的网络捐赠整体规模在2013年底超过了5亿元；2014年底累计超过8亿元；而到了2015年底，我国的网络捐赠规模已突破15亿元，参与网络捐赠的人次也突破了1.8亿大关。网络捐赠的规模呈现明显的迅速递增趋势。

（三）我国网络募捐的现行管理体制

在《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）出台之前，我国并没有一部专门规制募捐事业的法律，也没有专门针对网络募捐的法律法规。对募捐管理的相关内容分散于不同的法律、部门规章以及地方性法规中，包括中央层面的《红十字会法》、《基金会管理条例》；地方层面的募捐专项法规如《湖南省募捐条例》《广州市募捐条例》《上海市募捐条例》《汕头经济特区募捐条例》《江苏省慈善募捐许可办法》；地方慈善条例，如《江苏省慈善事业促进条例》《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》等，也有专门针对募捐活动的主体、申请与备案、信息公开所做的规定。

然而，关于网络募捐的相应规定，则极少被清晰地提出。《上海市募捐条例》第十四条规定，募捐组织可以通过“在广播电台、电视台、报刊、互联网站等媒体上发布募捐信息”的方式来募捐。2015年8月由民政部、国家互联网信息办公室和国家新闻广电出版总局联合发布的《关于积极发挥新闻媒体作用 做好慈善事业宣传工作的通知》则要求，“充当慈善募捐平台的新闻媒体应当对申请发起募捐的慈善组织进行合法性验证，对相关求助信息的真实性进行必要审核，如发现欺诈行为或其他违法情形，及时公告并终止相关募捐活动”。这可以说是截至目前我国现有的国家层面法规政策中对网络募捐规定最为直接的内容。对后续网络募捐平台的相关政策法规制定起到支撑参考作用。

不过，《慈善法》及其配套措施的出台有效填补了网络募捐管理体系中的法律空白。在《慈善法》中，已有多条内容提到了网络募捐。如第二十三条规定，“开展公开募捐，可以采取多种方式，其中一条是通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息。慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”2016年8月，民政部颁布《慈善组织公开募捐管理办法》，其中第十六条规定“慈善组织通过互联网开展公开募捐活动的，应当在民政部统一或者指定的慈善信息平台发布公开募捐信息，并可以同时在以本慈善组织名义开通的门户网站、官方微博、官方微信、移动客户端等网络平台发布公开募捐信息”。同时，民政部连同工业和信息化部、国家新闻出版广电总局和国家互联网信息办公室联合印发《公开募捐平台服务管理办法》，明确包括网络服务提供者在内的主体为慈善组织开展公开募捐活动或者发布公开募捐信息提供平台时所应遵守的规定和责任。在这一系列政策推动下，网络募捐活动的规范性逐步得以提升。

三、上海市网络募捐发展状况

研究发现，来自上海市的捐赠者是各个网络平台上的捐赠主力之一，为中国网络募捐事业的资金积累作出了重大贡献。然而，上海的募捐主体在网络上进行公开募捐情况，特别是与各大平台之间的合作情况，一直是研究的盲点。为解答这一问题，本课题研究团队采取了数据统计分析加上机构访谈的形式，试图从募捐方的角度来剖析上海市的网络募捐发展状况。

本章的研究数据来源为研究人员对各家上海市公募基金会官方网站的访问，对各类上海市社会组织、企业、志愿者团队和个人在主要网络公益平台上接收捐赠的公开数据所进行的收集和分析，以及对上海市主要公募基金会进行访谈信息的归纳。

（一）上海市网络募捐整体情况

1．募捐收入状况

截至2015年12月，上海市募捐主体通过网络捐赠获得的总收入金额为42292054.89元。其中，上海慈善网（上海市慈善基金会官网）接收在线捐赠资金5563088.46元，上海宋庆龄基金会下设的泉公益平台接收的捐赠资金2979277.9元。扣除这两个机构专属平台的捐赠所得，上海市募捐主体在腾讯公益平台、支付宝E公益平台、新浪微公益平台、易宝公益圈平台、众筹网公益、淘宝公益众筹以及京东公益众筹七个网络公益平台上开展了351个成功的网络募捐项目（至少募集到资金0.01元），募捐所得收入总和为33749688.53元。

截至2015年12月，上海市募捐主体募捐额度在100万元以上的项目有5个；募捐金额1万元以下的小型公益项目181个，是上海市慈善组织开展网络募捐的主要项目类型（详见表1）。上海市的网络募捐项目平均筹款金额为95880元，而筹款金额的中位数则是8877元。这直接地反映出，虽然部分项目的募捐收入甚为可观，但捐赠资金流向分布并不平均。

表1：上海市网络募捐项目各收入区间分布

在351个网络募捐项目当中，有322个在开展项目之前设定了目标金额。其中，113个项目在统计当日顺利实现了募捐目标，另外209个项目则未达到募捐计划（包含83个仍在募捐的项目），达标率为35.1%。仅从达标率来看，上海市网络募捐项目的实际效果并不能算是十分理想，即使扣除仍在募捐的项目，也有近40%的项目未能达到募捐预期。

2．主体类型分布状况

上海市募捐主体类型分布较为多元。调查显示，上海市募捐主体在主要网络平台开展的351个募捐项目中，由基金会发起的项目最多，达137个，公募基金会在其中占据122个，还有15个项目由非公募基金会发起。剩余的214个项目当中，由民办非企业单位发起的占绝大多数（详见表2）。在发起机构层面，以基金会和民办非企业单位为代表的正式登记组织是上海市网络募捐的主要发起单位类别，共发起了310个项目，而非正式机构作为发起方的项目只有41个。

表2：上海市网络募捐项目发起方类型分布

募捐项目大部分由正式登记组织发起的事实，与以往的学者研究结果大相径庭。如郭枫（2011：167）等人曾指出：“网络慈善组织的策划人、组织者多是个人行为。网络慈善组织的成员多是非正式身份。”但就本课题的研究来看，这一观点至少在上海并不成立，上海市的网络募捐主体以正式注册机构为主。

虽然自主发起了122个项目，同时为130个项目提供了公募支持，但作为募捐机构最主要构成的公募基金会，在上海市网络募捐活动中的参与度并不高。根据基金会中心网的统计数据，截至2015年7月31日，上海市的公募基金会数量为56家。①基金会搜索，基金会中心网数据中心：http://data．foundationcenter．org．cn/foundation．html。最后访问时间：2015年8月1日。本课题统计数据显示，参与到主流公益平台募捐的上海市公募基金会仅有7家。另外，56家公募基金会中有26家开设了官方网站，其中10家开通了在线支付功能；10家基金会开通了微博，其中6家在2015年保持了微博更新；16家开通了微信公众号，其中10家在2015年保持了微信更新。56家公募基金会中，有39家没有任何的自主网络募捐行为。

3．募捐渠道分布状况

大型网络公益平台是国内网络募捐的主要渠道，调查所选取的7个主要公益平台上均有来自上海的募捐主体发起募捐项目。其中，腾讯公益是最受上海市募捐主体青睐的平台，共有236个网络募捐项目在该平台上发布，募得善款约2861.4万元，无论是项目数量还是募款金额都占据了整体中的绝大部分。项目数量分列二三位的是新浪微公益和众筹网，而募款金额排在二三位的则分别是支付宝E公益和众筹网（详见表3）。可见，上海市网络募捐项目主要在腾讯公益平台上开展，对其具有一定依赖性。

表3：上海市网络募捐项目平台分布

除了与大型网络平台合作，部分上海市的公募基金会还建立了自己的在线捐赠渠道，有的甚至已经开发了自主运营的募捐网站，部分机构网站已经创造了上百万元的募捐收入。如S基金会建立的公益平台，已经发起77个募捐项目，创造了200万元以上的募款额。

近年来最热门的社交工具之一——微信，同样也是网络募捐活动的重要载体。在其开通支付功能之后，微信更是成为不少慈善组织网络捐赠收入的重要来源。在访谈中，有两家基金会的筹款官员都将微信视为重要募捐工具，认为微信募捐有筹款效率高、传播范围广、容易建立捐赠“圈子”等多项优势。微信在捐赠支付上的便捷，是基金会选择的主要原因。在上海市公募基金会的实践中，有3家基金会在无官网的情况下开通了微信公众号，足见这一社交工具的影响力。

4．项目领域分布状况

在项目关注领域方面，上海市募捐主体的网络募捐项目主要关注的是儿童、教育和医疗领域，分别有94、83和67个项目关注上述领域（见图1）。还有老人关怀、公益支持、扶贫济困、环境保护和残疾人关怀等领域的项目数量达到或超过10个。在募捐金额方面，教育类项目吸纳捐赠的能力较强，共募集善款1721.0万元；儿童类项目募捐所得为886.5万元，排名第二；医疗类项目募捐所得为398.8万元，位列第三。值得注意的是，在网络募捐平台上极为普遍，且创造了巨额捐赠收入的救灾项目，在上海市募捐项目当中却极为少见，项目数量和募捐金额所占比例均不足1%。

图1：上海市网络募捐项目关注领域分布

（二）上海市网络募捐活动的主要特点

1．网络募捐收入逐年递增，但募捐总金额较小

截至2015年12月，本课题所统计的上海市募捐主体开展网络募捐所获得的总收入为4229.2万元，其中在各主流网络公益平台上的募捐收入为3375万元，在上海市社会捐助事业整体中所占的比例较小，刚刚达到上海市慈善基金会2014年现金收入额度（6.88亿元）的6%。但是近几年来，尤其是在2015年，上海市多家机构的网络捐赠收入呈现出显著上升的趋势，总体环境处于增长阶段。只是和当前的募捐整体收入相比，上海市慈善组织的网络募捐收入处于滞后状态。

2．募捐主体规范化程度较高，非正式机构参与较少

本课题统计数据显示，网络公益平台上与上海市有关的351个募捐项目中，有310个由正式登记注册的组织发起或执行，占据了整体的88.3%；而总共228个发起方不具备公开募捐资格的项目中，有192个项目获得公募基金会的公募支持。可见，上海市的网络募捐主体规范化程度较高，也较为注重项目的合法性和合规性。

3．项目关注领域较为集中，倾向于传统领域

与全国网络公益的整体环境一致，上海市网络募捐项目关注的重点集中在儿童领域，以及与儿童相关的教育和医疗等方面。儿童、教育、医疗三类项目占据了募捐项目数量的69.5%，以及募捐额度的89.1%。“真爱梦想”的教育类项目以及“小希望之家”的儿童救助项目获得了较多的支持，反映了上海市网络募捐项目在关注领域上与我国网络募捐传统主流趋势的一致性。

4．基金会投入程度较有限

本课题统计数据显示，参与到主流公益平台募捐的上海市公募基金会仅有6家，与非公募基金会数量相当，算上自主开设募捐网站或在官网设置捐赠通道的基金会，上海市也只有10家基金会有切实的公开网络募捐活动信息可供查询。与此同时，开设官方微博账号和微信公众号的上海市公募基金会均不足半数。整体而言，在以网络募捐为代表的互联网公益领域，上海市基金会的投入程度较低。

四、上海网络募捐活动存在的主要问题

从上述第三点中，可以发现上海市网络募捐事业存在一些问题，如募捐收入较低、基金会投入程度有限、慈善组织之间缺乏合作。然而，结合当前的上海网络募捐环境和一些慈善组织的募捐实践，还有一些深层次的问题值得探讨。这些问题主要体现在上海市网络募捐的管理与监督层面，包括法律法规的缺位、募捐主体界定的模糊、各参与方的权利义务不明以及监督机制存在一定空缺等。

（一）相关法律法规的对接与模糊地带

无论从中央还是上海市的管理体系来看，目前网络募捐管理的最突出问题还是相关法律法规的缺失。前文已经提到，在我国的法律体系中，当前并无单一规制网络募捐活动的法律或行政法规。2016年之前，国家层面与募捐相关的规定只能散见于《红十字会法》《基金会管理条例》《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》中，且多以简单地赋予/禁止募捐资格或是对募捐时的信息公开进行规定为主，并无网络募捐活动操作层面的规范或指导建议。在上海市层面，《上海市募捐条例》只强调“互联网站积极宣传募捐活动”和“募捐组织可以通过互联网发布募捐信息”，对基于互联网的募捐活动并无相应的规定，使网络募捐行为成为条例规范中的主要法律盲区。

《慈善法》出台后，网络募捐的一部分规则得到了明确。《慈善法》第二十二条规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。”这即是将网络慈善募捐的主体范围限定为具备公开募捐资格的慈善组织。第二十三条规定：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”即开展网络募捐必须通过获得民政部门认可的平台进行。第二十七条规定：“……网络服务提供者应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证”，即网站要确保利用其平台开展募捐活动的组织之身份合法性。然而，网络募捐相关法律法规仍存在细节的缺失，加大了有效监管网络募捐活动的难度。具体来说，网络募捐项目信息的真实性由谁来负责？网络募捐中所产生的超额捐赠如何处理？网络募捐各环节的信息公开由谁来监督？在这些问题无法获得明确答案的情况下，网络募捐活动会存在一定的风险。这些问题背后的核心矛盾是现行法律框架下没有对互联网平台法律责任的阐述，一旦特定平台上的网络募捐活动出现任何问题，由于法律责任的模糊，那么也没有相应的惩罚措施可立刻执行，这进一步提高了网络募捐的风险。

事实上，法律法规的缺位表现在我国慈善事业的各个方面：《慈善法》从2005年开始讨论制定，直到2015年10月草案才正式提交全国人大常委会审议。 2016年3月，《慈善法》才正式在第十二届全国人民代表大会第四次会议上获得通过。而社会组织管理的三大条例（《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》）自2005年之后再未进行修订，相关的部分条文已不符合社会组织管理体系的发展要求。在这样的背景下，网络募捐管理法律法规的缺失并非偶然，应引起人们的高度重视，因为网络募捐的范围广泛，牵涉慈善公益诚信、顶层设计与社会发展方向等议题。

（二）网络募捐主体范围与权利义务不明确

在网络募捐管理诸多待明确的问题中，网络募捐主体的资格认定是首要问题。从上海市网络募捐活动统计情况来看，存在少数不具备募捐资格的组织独立发起募捐活动的现象。无论是《公益事业捐赠法》还是《上海市募捐条例》都将募捐权限缩小到了具备公募资格的基金会身上。《慈善法》第二十六条则规定，“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物”。从法律法规的表述来看，上海市小部分依托互联网平台独立开展网络募捐的民办非企业单位、志愿者团队和个人都不具备公开募捐的法律地位，应对其在网络上开展募捐的行为予以禁止。

不仅主体范围有待明确，现有的网络募捐活动中参与主体的具体权利与义务也并没有明确的划分标准。在参与网络募捐的三方（慈善组织、网络平台、捐赠人）当中，定位最模糊的是网络公益平台，其责任最不明确的范围在于，平台究竟只是募捐信息的发布者和募捐活动的协助者，还是募捐项目的监督与管理者？平台是否承担着保证项目真实性和善款妥善拨付、使用及明细信息公开等责任？从访谈中可以看到，至少在部分基金会的眼中，网络平台对自身的定位不仅仅是募捐信息发布者和项目的协助者，更多是募捐资源的分配者和控制者，却较少有募捐活动的监督者和管理者意识。这样的姿态让网络募捐渠道沦为各大网络平台提升社会影响力及自身知名度的手段，对网络募捐活动的规范化则并无促进作用。

在捐赠人方面，上海网络募捐项目的捐赠者作为资源供给方，为项目的成功开展作出了贡献，但在对募捐项目进行监督方面还有所欠缺。部分上海市基金会相关负责人在接受访谈时直言，公众“根本不关心钱捐到哪里去”。这与学界的研究结论相吻合：在张银锋等人（2014：44）的调研中，有60%的网络捐赠者表示不会在捐款之后关注捐赠去向。捐款后就置之不理，意味着大量的捐赠者根本没有参与到募捐活动的监督之中，对所支持的项目缺乏认同感，进而影响了他们继续支持网络募捐项目。

（三）行业组织在网络募捐管理体系中缺位

在商业领域，我国的行业协会和商会发挥了协调行业内组织关系、沟通政府与市场以及为成员组织提供服务等多重作用，也是行业实现自我监督与管理的重要载体。但在包括网络募捐事业在内的慈善领域，目前的各项监督管理事务仍由政府主导，且管理与监督混为一体，未能充分调动社会力量有序参与监管，也缺乏相应的行业自治机制。行业组织的缺位直接导致政府部门的管理负担过重，同时造成了上海市慈善组织之间的联系较为松散，成为网络募捐管理体制中的重大缺陷。

在《慈善法》中，已有四条提到了行业组织的使命与作用。其中，第十九条规定：“慈善组织依法成立行业组织。慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展”。第六十三条规定：“开展医疗康复、教育培训等慈善服务，需要专门技能的，应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。”第九十六条规定：“慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。”第九十七条则规定：“任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。”藉由《慈善法》的指引，进一步细化行业组织在网络募捐等慈善事业当中的监督与管理角色，是改善网络募捐管理模式的重要思路。

（四）网络募捐的支持性措施相对缺乏

《上海市募捐条例》第七、八、九条规定，各级人民政府应当鼓励和支持募捐组织依法开展募捐活动。对为公益事业作出突出贡献的捐赠人和募捐组织，市和区、县人民政府或者有关主管部门应当予以表彰。广播电台、电视台、报刊、互联网站等媒体应当积极宣传募捐活动，为募捐信息发布提供便利和优惠。公证机构应当对有关募捐事项的公证费用实行优惠。公园、公共文化和体育场馆等公共场所应当为宣传、开展募捐活动提供便利。

但除了这些一般性的奖励手段和宣传措施之外，目前各级政府对募捐活动尤其是网络募捐的支持与引导性措施还不甚完善，未能充分激发募捐组织参与网络募捐的热情。当前上海市网络募捐工作中的突出问题之一是部分公募基金会对网络的利用情况不佳，缺乏利用互联网来开展募捐、拓展资源的意识，导致珍贵的公募资质没有得到充分的利用。而不具备公募资格的大量草根公益组织则苦于没有合作的对象，难以通过互联网这一工具来获取足够的资金支持。

事实上，公募基金会在登记之初便具备了公开募捐资格，理应成为网络募捐市场上的主力团队，并与草根组织开展合作，为扩大上海网络募捐事业的规模作出贡献。如何通过制定一系列有效措施来引导公募基金会进入网络募捐领域，并为募捐与非募捐组织的合作牵线搭桥，也是一个需要解决的问题。

五、上海市网络募捐管理的相关建议

通过本课题的研究，上海市网络募捐的当前状况和主要问题已经较为清晰。下面结合上海市网络募捐的实际情况以及现实需求，对其网络募捐活动管理提出切实可行的建议和意见。

（一）加强网络募捐法规与管理体制创新

上海市的慈善事业主管部门不应坐等享受国家的立法成果，而可以尝试在地方性法规上主动出击，制定符合上海特色的网络募捐管理政策，同时促进中央网络募捐领域法制建设进度。在市政府层面，可出台《上海市慈善事业促进条例》，设专章规定募捐活动相关内容，并有专门条文规范网络募捐活动。在市民政局层面，可向市人大提交立法建议，并加紧起草《上海市网络募捐管理办法》，承认网络募捐的合法性，将其界定为慈善公益募捐的一种基本形式。在上海市募捐组织中肯定网络募捐的积极意义，从募捐主体、募捐资格、募捐形式、募捐信息公开等方面对网络募捐活动的开展机制予以细化，既能规范本地募捐主体的网络募捐行为，又为自下而上影响中央相应政策创造可能性。

如果网络募捐管理办法的立法周期较长，不利于立即对本市的网络募捐活动提供法律依据，可考虑先行出台《上海市网络募捐活动指导意见》，明确本市网络募捐活动的指导思想、基本原则、基本要求、发展目标以及鼓励措施，作为地方性法规出台之前的先导政策。

出台政策法规的同时，管理机制的建立也应配套。上海市可效仿英国、新加坡等地的慈善管理体系，在市政府中设立专门的慈善委员会，从民政、财政、税务、审计等部门中吸纳不同的人员，建立对包括网络募捐在内的慈善事业的联合监督机制。其中，民政部门负责对募捐主体的资格进行认定，并对募捐过程和募捐所得使用进行监督；财政部门负责对相关管理机构提供相应的财政支持；税务部门负责处理经备案登记后获得网络募捐资格的慈善组织的税收减免事宜（需经中央政府税务部门批准）；审计部门负责对上海市的募捐组织和网络平台进行年度工作和财务审计。

（二）清晰界定网络募捐主体范围和权利义务

拟出台的《上海市网络募捐管理办法》应与《慈善法》等上位法规定相一致，将网络募捐活动的发起主体规定为具备公募资格的慈善组织，或与具备公募资格的机构达成合作协议、合作开展募捐活动的组织或个人。对于以自救目的进行公开募捐的个人，可允许其自由利用互联网渠道发布求助信息，但不能擅自利用网络公益平台或公益众筹平台来进行募捐。若个人需要在网络公益平台发布信息，则应联系公募机构取得其同意后共同发起项目，且该项目应接受平台审核。同时，应对接收上海募捐主体开展网络募捐活动的平台资质予以审核，发现不合规的网络公益平台时，及时与其登记地管理部门沟通要求其改正。

同时，无论是对网络公益平台、募捐发起者还是捐赠人，都应明确其权利和义务，并为他们行使权利以及履行义务创造条件。具体来说，首先应赋予网络公益平台项目审核责任及信息披露义务，要求网络公益平台负责审核在其平台上发布的募捐项目和募捐组织的真实性。如参考新浪微公益平台的“爱心团”模式，在规定时间内对募捐信息的真实性进行审核。只有审核通过的信息才会在公益平台上发布。如发现任何虚假信息，此项目即被关闭并全网公示。另外，可设置网络募捐项目发起方案的规范格式，要求平台在审核募捐组织登记状况、财务信息、募捐备案状况的同时，审核具体项目的募捐方案。对组织信息即募捐方案均合乎要求的慈善组织，才允许平台对其开放募捐通道。另外，还应要求网络平台以年报的形式公布每个自然年度的网络募捐具体情况。鉴于网络平台及其背后运营商的注册地不同，此项工作只能由中央政府牵头，各地的网络监管单位和民政部门配合执行。

对于捐赠人，可在《上海市网络募捐管理办法》中列出专门条文，明确指出监督网络募捐项目正常运行是捐赠者的责任，鼓励网络捐赠者及社会公众参与到对网络募捐项目的监督中来。同时，网络募捐管理部门还可以同各网络公益平台合作，在平台显眼位置设置项目监督反馈链接，并督促平台及募捐发起方对公众质询作出及时回应。当然，公民个人对网络募捐开展监督要建立在个人自愿的基础上，不可强制捐赠者投入时间、精力在监督工作上。

（三）加强行业组织在网络募捐活动中的管理角色

目前上海市对网络募捐的管理职能集中在政府部门手中。在推进简政放权、实现政府职能转变新常态的时代大背景下，这样事无巨细都由民政部门来对募捐活动进行管理的思路，与行政体制改革的主流方向已经不相适应。基于此，应建立由慈善行业内的各相关方，如社会组织、捐赠企业、社会服务类的事业单位以及慈善领域内的活跃个人自愿组成的联合型、枢纽型社会组织——上海慈善联合会。参照其他地区慈善联合会组织的实践经验，上海慈善联合会应分担政府的部分管理职能，接受慈善组织募捐项目的备案和记录；着手建立健全慈善行业标准和行为准则，并监督慈善组织对行业标准和行为准则的执行；牵头建设上海市的慈善信息公开平台，并订立慈善组织的信息公开要求；组织第三方专业评估机构，按照上海民政部门制定的评估规程和评估指标对慈善组织开展评估；对上海市的优秀慈善组织和捐赠者开展评选表彰。其中，上海慈善联合会的两项重点工作是募捐活动备案和信息平台建设。

由上海慈善联合会负责对募捐项目备案的管理，即是由该联合会负责接收已经获得网络募捐资格组织的项目备案申请，对募捐组织提出的网络募捐项目基本要素（项目时间、目的、计划书、合作平台、负责人信息等）进行审核，并对每个募捐项目的备案进行记录。每个季度由上海慈善联合会总结当季度的网络募捐项目备案情况，并上报给上海市民政局。上海慈善联合会还应不定期与各网络公益平台进行沟通，并对网络公益平台上上海市募捐主体开展的募捐项目进行抽查，一旦发现未在联合会备案就直接进行网络募捐的项目，即可上报市民政局对相关募捐组织进行批评并责令其改正。

同时，上海慈善联合会应牵头建设覆盖本地所有慈善组织的网络募捐信息平台。通过网络募捐信息平台，政府和公众都可以了解网络募捐项目的最新进展，监督募集资金和物资的使用情况，即时掌握网络募捐的最新数据和趋势，对网络募捐主体的行为形成约束。目前上海市已经建成的线下募捐信息服务平台已经为网络募捐平台的建设打下了很好的基础。可在当前平台基础上，进一步加入网络募捐的相关内容：要求上海市所有募捐主体无论在哪个网络公益平台启动了募捐项目，都需要到服务平台上提交募捐项目基本信息；网络募捐项目结束或阶段性结束之后，所有的募捐数据要在第一时间汇总至服务平台。在服务平台上提供网络募捐项目链接，方便热心公众直接转到募捐网站进行捐赠。进一步还可添加接收社会公众求助信息的功能，并由上海慈善联合会牵头，通过所掌握的募捐项目信息，为有需求的公众和关注领域接近的慈善组织建立联系，方便公众与慈善组织合作开展项目，或是直接接受慈善组织的资助。

（四）通过配套措施鼓励网络募捐活动开展

为了提高公募基金会网络募捐的参与度，上海市慈善事业的相关管理部门可以从两个方面提供配套支持。第一是开展网络募捐相关知识和技能培训。主管部门可以定期邀请网络平台运营人员、善于利用网络的基金会管理人员以及公益募捐领域的学界及实务专家来到上海，为上海的公募基金会提供现场的指导和培训，传授开展网络募捐的一手经验。同时主管部门还可以利用这些培训的机会，为本地基金会和外地公益平台进行牵线搭桥，促进网络募捐活动的开展。第二是组织本地基金会与草根组织的募捐主题沙龙。从过往研究与访谈中可以发现，本地草根组织是网络募捐的重要需求群体，对利用互联网来获取资源有极大渴望。尤其在境外非政府组织的资金投入管理趋向严格以及政府购买服务的条件限制较多的背景下，捐赠资金对草根组织的重要性更加突出。鉴于这样广泛需求的存在，主管部门可以不定期地举办一些募捐主题沙龙等交流活动，帮助具有募捐需求的草根组织与具备募捐资格的公募基金会建立联系，既方便草根组织寻求合作对象开展募捐项目，又方便了公募基金会寻找资助对象，建立新的品牌项目，充分利用其公募资格。

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