新型城镇化产业投资基金运作探析

赖行健��

摘要：我国新型城镇化建设资金缺口大，在现有财政规模下，创新金融支持，探索设立新型城镇化产业投资基金模式，对深入推进新型城镇化具有重要现实意义。新型城镇化产业投资基金实际操作需从组织形式、基金结构、投资方式、退出方式等方面对基金运作模式加以设计，同时应注意服务政策性目标、避免对民间资本产生挤出效应，坚持市场化方式运作、避免政府过度干预，发挥参与方各自优势、防范各自弊端。

关键词：新型城镇化政府出资产业投资基金基金运作

一、我国新型城镇化建设融资现状

随着我国城镇化进程的不断加速，2016年全国城镇化率已达到5735%。据国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的发展目标，2020年我国的城镇化率有望达到60%左右，同时要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。据估计，实现2020年全国城镇化率60%的目标，引导的投资需求可达40万亿元以上。然而，目前我国的财政投入与城镇化所需的投资需求相比仍存在巨大的差距。以往地方政府对基础设施的投入主要来源于土地出让收入或依托地方融资平台发行的城投债，但近年来随着地方政府的土地出让收入逐渐减少，同时，地方融资平台债务规模迅速膨胀，给金融系统的稳定带来了巨大隐患，创新投融资模式已成为当前新型城镇化工作的关键任务之一。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出要进一步创新投融资机制以支持新型城镇化建设，2016年7月，《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》也提出“打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，让更多储蓄转化为有效投资”的要求。

然而，当前政府和社会资本合作（PPP）模式以及地方政府债等新型投融资模式还远未成熟，而不少新型城镇化项目因投资金额较大、前期启动资金不足导致无法获得政策性银行专项贷款，因项目资本金数额巨大，传统银行贷款或理财的债权形式无法满足融资需求等问题普遍存在，加之当前多数地方政府财政收入增长趋缓，财政支出压力进一步增大，导致新型城镇化建设资金缺口问题较为突出。因此，在现有的财政规模下，还需进一步运用金融手段，加大财政撬动社会资本的力度，引导社会资本投向存在资金缺口的新型城镇化项目。国家发改委近期出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》指出政府出资产业投资基金可以优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。在此背景下，设立新型城镇化产业投资基金（以下简称“新型城镇化基金”）对于推进我国新型城镇化工作具有重要的现实意义。

二、设立新型城镇化产业基金的现实意义

（一）发挥市场化资本作用，缓解新型城镇化融资困境

基础设施、住房保障等新型城镇化建设项目一般投资额较大，资本金与启动资金要求较高，建设时限较长。通过政府引导设立新型城镇化基金，可广泛开辟市场化投融资渠道，充分挖掘社会资金潜力，减轻政府和平台公司负债压力，一方面可以为项目解决资本金与启动资金不足的问题，另一方面，可以为项目提供长期稳定的融资来源，有效对接城镇化建设以中长期项目为主的期限结构，减少资金期限错配带来的流动性风险，有效缓解新型城镇化建设融资难融资贵问题，切实推动我国新型城镇化建设。

（二）服务政策性目标，引导资金投向新型城镇化建设

设立新型城镇化基金，可以发挥政府资金的引导作用，將资金重点投向基础设施和公共服务配套设施建设、特色小镇、智慧城市建设、产业转型升级、战略性新兴产业等领域，有助于扶持与我国新型城镇化和产业政策相符的领域，以推动国家新型城镇化相关政策的落实以及地方新型城镇化建设目标的实现。

（三）创新财政投入方式，提高财政资金支持城镇化建设的效率

采用政府出资引导的方式吸引社会出资和引导投向，是财政治理理念和资金管理方式的深刻变革，也是实施供给侧结构性改革的重要举措。以往财政资金支持城镇化建设，更多是采用项目补贴的形式，容易出现钱花不到位，甚至权力寻租的现象。设立新城城镇化基金，可以探索推进财政资金基金化管理模式，将各类城镇建设和产业发展的专项资金纳入基金管理范围，实现财政资金“拨改投”，发挥财政资金的引导作用，是我国深化投融资体制改革的重要内容。

（四）运作灵活，有效提高投资效率

城镇化基金运作相对灵活，对地方政府来说，一是没有财政资金、专项资金在审计、用途等方面的相关限制，可以对新型城镇化项目所需资金、配套项目所需资金、项目过桥款以及项目资本金补充等用款方向做灵活配置，同时也能更好的满足特色小镇等综合性城镇化项目的投融资需求；二是基金资金使用不受贷款用途限制，可按需及时出资进行投资，资金到位效率高，融资不占银行表内信贷规模，也不受负债规模影响。

（五）专业化管理、市场化运作，形成政府资金和社会资本良性互动

新型城镇化基金一般应由专业金融机构负责基金的运营管理。一方面，新型城镇化基金与政府资金相比，专业性更高，更能保障资金运营的专业性及投资使用效率，从而可以更有效地支持城镇化建设和城镇化产业发展。另一方面，新型城镇化基金的筹资、管理、投资、退出等各环节均采用市场化机制运作，可进一步形成政府资金和社会资本的良性互动以及政府出资、市场化收回的良性循环。

三、新型城镇化基金运作模式设计

（一）组织形式

国家发改委出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定政府出资产业投资基金可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。其中，公司制产业基金的稳定性高，法人治理结构完善，但谈判成本较高。契约制产业基金缺乏企业实体，不是我国法律意义上的商事主体，在对外签约、股东工商登记、财产隔离等方面存在一定障碍，企业所有权与管理权的相互分离，也容易产生由委托代理关系引起的道德风险。而有限合伙制产业基金由普通合伙人和有限合伙人组成，具有组织灵活，无需缴纳企业所得税等优点综合而言，新型城镇化基金的组织形式宜采用有限合伙制。然而，我国《合伙企业法》禁止国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体成为普通合伙人，但在实务中可以在基金之上设置夹层公司或企业以淡化国有色彩。但是如果有限合伙制在实际实施过程中难以实现，也可以采用公司制这种在现实中较易推行的组织形式。

（二）基金结构

1基金参与方。新型城镇化基金可由地方政府、银行等金融资本以及建筑公司等产业资本参与，基金的结构设计应遵循各参与方风险与收益相匹配的原则。具体而言，地方政府一般作为劣后级出资方，其主要职责为引导社会资本出资、引导投资方向，可通过适度让利的方式满足金融资本、产业资本的收益需求；金融机构一般作为优先级投资人和主要出资人，认购基金的优先级份额；产业资本一般作为中间级，认购浮动收益的中间级份额。

2基金管理人。新型城镇化基金主要投向特定的、符合国家和地区新型城镇化政策导向的重点项目。基金管理人应对基金拟投区域内的城镇化项目投融资状况具有较深了解，同时具备政府引导类基金的专业运营能力。基金管理人将负责基金的投资决策、日常管理、项目筛选尽調等一系列主要工作。参照目前相应政府类基金的管理费用，合理管理费率应在基金所投规模的02%—03%左右，并一般不分享超额收益分成。

（三）投资方式

新型城镇化基金可直接股权投资于城镇化领域拥有稳定现金流的经营性项目，或直接股权投资于政府增信的城镇化领域基础设施、公共服务、城市改造等公益性项目。此外，新型城镇化基金还可投向于城镇化领域的重点企业和龙头企业，通过金融介入帮助企业优化升级。

（四）退出方式

新型城镇化基金退出机制应保证投资者风险可控，在基金存续期结束时能按时收回本金和投资收益。退出方式一般通过项目经营、政府购买服务等现金流，以项目公司分红的方式或政府相关机构增信的方式获取。

四、新型城镇化基金操作应注意的问题

（一）应服务政策性目标，避免对民间资本产生挤出效应

新型城镇化基金应服务于国家及地区新型城镇化工作的政策性目标，明确基金投向，主要投向城镇化基础设施、公共服务配套设施建设项目以及智慧城市、特色小镇等与城镇化休戚相关的产业存在市场失灵、亟需政策扶持的领域，充分发挥政府资金在新型城镇化领域的引导作用和放大效应。同时，应加强对基金的管理，防止运作偏差，避免对市场的直接干预而导致挤出民间资本的现象发生。

（二）应坚持市场化方式运作，避免政府过度干预

新型城镇化基金应以市场化方式进行运作，应完善市场化运作机构的法人治理机制，明确界定基金运行机构内有限合伙人与普通合伙人、有限合伙人之间和普通合伙人之间的责、权、利关系，完善基金的风险管理机制、补偿机制和退出机制，同时，引入专业的基金管理结构，对基金进行专业化管理，并依托成熟的考核机制和管理机制对基金开展后续管理，政府出资人不得参与基金的日常管理事务。同时，在基金运作过程中，应防范地方政府过度强势、政府寻租行为、扶持资金管理机构与受托机构产生合谋等道德风险而影响基金运作效率等问题。

（三）应发挥参与方各自优势，防范各自弊端

新型城镇化基金的参与方应充分发挥各自优势，做到优势互补，形成合力。其中，地方政府应发挥财政资金的引导作用，引导金融机构、社会资本等出资共同设立城镇化基金，并通过提供优质的项目、让合作方平等参与合作、承担劣后风险、适度让利等方式对基金进行增信，并完善基金退出机制；银行等金融机构应发挥其专业化管理、风险防范等方面的优势；建设单位、项目运营商等产业资本应发挥其在项目运作方面的专业性，提高基金的投资效率。

同时，新型城镇化基金在运作过程中还应防范参与各方潜在弊端。首先，需防范一方过度强势，妨碍其他参与者公平参与合作，保障基金的运作效率；其次，基金需同时满足政策性和商业性要求，避免因商业性影响基金政策导向、因政策性忽略参与各方的商业利益；第三，基金参与各方也可能在基金所投的项目层面扮演其他角色，进一步复杂化参与各方的动机和目的。城镇化基金应通过专业化运作避免此类问题影响基金投资决策，防范和杜绝以上可能出现的问题。

参考文献：

[1]胡海峰，陈世金创新融资模式化解新型城镇化融资困境[J]经济学动态，2014（07）

[2]王岳龙，李良艳产业扶持资金市场化运作的问题与对策[J]中国财政，2016（08）

（赖行健，国家发展和改革委员会城市和小城镇化改革发展中心城市金融部项目主管。）[HJ]