劳动争议“先裁后审”制度再研究

2017-05-24洪文慧

汕头大学学报（人文社会科学版） 2017年4期

关键词：仲裁员仲裁争议

洪文慧

（华南理工大学法学院，广东广州 510006）

劳动争议“先裁后审”制度再研究

洪文慧

（华南理工大学法学院，广东广州 510006）

学界多有主张废除先裁后审制度，但先裁后审的立法理念是值得支持和肯定的，制度施行未达到预期目标原因在于理念法制化过程中的制度构造已经远远不能适应劳动争议处理实践的需要。因此应基于立法理念的合理性维持先裁后审制度，同时通过提高仲裁质量、限制诉讼初始化来完善裁审关系所依赖的仲裁制度和诉讼制度的缺陷和不足，即加强劳动仲裁机构实体化建设、强化劳动仲裁员专业素质、保障当事人意思自治、健全劳动仲裁监督机制以及明确定位裁审关系、重构裁审衔接机制。

劳动争议；仲裁前置；一裁两审；仲裁制度；裁审衔接

我国正处于经济社会转型时期，劳动关系主体及其利益诉求越来越多元化，劳资矛盾已进入凸显期和多发期，集体停工和群体性事件时有发生，部分地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出，故构建和谐劳动关系的任务艰巨繁重。2015年3月中共中央国务院发布《关于构建和谐劳动关系的意见》要求把构建和谐劳动关系作为一项紧迫任务，摆在更加突出的位置，必须采取有力措施抓实抓好。但“仲裁前置、一裁两审”作为我国现行劳动争议处理机制的核心结构却饱受诟病，学界批判其体制繁杂、期限冗长，并针对裁审关系提出了“只裁不审”[1]“只审不裁”[2]“或裁或审、各自终局”[3]以及“争议分类、区别处理”[4]等诸多改革方案。这些观点或多或少地挑战了现有制度的立法基础，但先裁后审的立法理念是否已经过时、改革是否有必要及怎么改，是亟待解决的问题。

一、先裁后审制度的立法理念

从先裁后审制度的原理看，当事人只有经过仲裁程序之后，不服裁决的才有权提起诉讼。既然强制仲裁违背了当事人的意思自治，还可能导致案件处理周期过长，采用此制度既与仲裁理念不符，也有拉长期限之嫌。不过，在2008年制定《劳仲法》之时，立法机关继续保留先裁后审并以明确的法条予以确定下来①根据《劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳仲法》）第5条：发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。据此确立了劳动争议“仲裁前置、一裁两审”的处理机制，也称之为“先裁后审”制度。但对于小额争议和基准性争议，规定可有条件地适用“一裁终局”，则部分改变了“先裁后审”的处理方式，故一裁终局类的劳动争议不在本文的探讨范围之内。，肯定是经过深思熟虑的，是对废止先裁后审和依旧保留先裁后审做过慎重的比较和权衡的，是在得出允许先裁后审的收益远远超出其成本的结论后才作出的抉择。

（一）高效解决纠纷

具备快捷、专业、公正、成本低等特征的仲裁程序符合劳动争议的社会性特征，同时仲裁制度的设计对劳动争议的解决是颇有助益的。首先，劳动关系涉及千家万户，是一种极为普遍的社会关系，争议事项又关乎劳动者的日常生活和切身利益以及用人单位的生产经营，从而要求争议能在短时间内得以妥善解决。而劳动仲裁程序完结期限一般为45天，最多不超过60天，相比于诉讼程序确实迅速及时。其次，法律对劳动仲裁员的专业素养和处理争议的能力实行高标准严要求①《劳仲法》第20条规定只有公道正派且具备相关背景知识或工作经验的专业人员才可能成为劳动仲裁员。，而与之对应的裁决就相对更专业。再次，仲裁成本低。劳动仲裁实行不收费制，在“强资本，弱劳工”的情形下是对劳方的一种隐性救助。不仅直接减轻当事人负担，降低维权成本，还间接鼓励当事人尤其是劳动者积极主动维权，对违法用工单位形成压力。最后，仲裁具有强制执行力，是“准司法”的典型。可见，仲裁程序是ADR和诉讼视角下最契合劳动争议特征的一项程序，故立法者才设计了“仲裁前置”以求“制”尽其用，力图在保证实质公正的基础上快速高效地解决争议。

（二）有效分流案件

市场经济的快速发展和劳动者维权意识的不断提高使劳动争议案件愈来愈多，在协商调解失效的情形下缺乏强制仲裁机制，案件会大量进入法院不断占用司法资源。而仲裁前置则把本来会直接进入法院的劳动争议全部纳入了仲裁程序，使争议尽可能完结于此程序之内，成为拦截案件、缓解资源紧张的重大创举。虽然允许仲裁后起诉，但当以专业高效著称的仲裁程序最大限度地发挥优势充分保证服裁率时，便减少了法院的重复劳动，起到分流过滤作用。

（三）实行双重救济

仲裁比较优势突出，但毕竟不是国家机关，对事实认定和法律适用也没有设置明确的监督，若在强制仲裁的前提下一裁终局，容易导致救济失衡。从《劳仲法》第2条的劳动争议范围和实践中申请仲裁或启动诉讼的主体来看，争议大都集中于劳动者状告用人单位②实践中，很多案件都是劳动者处于“权益受损”的弱势地位需要主动寻求救济，而用人单位处于得利或侵权地位被动进行防御抗辩，加上劳资双方力量不对等可能会使原本应受胜诉裁决劳动者的实体权利因主客观方面的局限主张失利。。劳动者相对于用人单位的弱势地位是不争的事实，这就要求劳动争议处理制度必须充分体现向劳动者倾斜和便利劳动者的原则，从而确保处理结果的实质公平和公正[5]。因此，在设计强制仲裁的同时要打破传统，不再实行一裁终局，而是通过程序的设计使仲裁和诉讼对劳动争议的解决形成双重保护。

“仲裁前置、一裁两审”的理念在设计之初承载着高效解决争议、分流过滤案件以及对争议实行双重保护的使命。同一般民商事纠纷相比，绝非仅仅考虑争议的解决和ADR的一般功能，还关系到争议的特殊性，需予以特别的程序以达到高效解决争议和兼顾社会公正的目的。基于上述的考量，适用先裁后审制度可以说是一种切合实际的选择。

二、法制化过程中的制度构造

以仲裁为中心，以诉讼为保证，并辅之以调解的劳动争议处理机制是国外行之有效的手段，但在我国却效果不佳，饱受质疑[6]。笔者认为主要是由于理念法制化过程中的制度构造即具体的劳动仲裁制度和劳动诉讼制度存在不足，这体现在仲裁制度不完善和诉讼初始化明显两方面。

劳动争议仲裁委员会（以下简称劳仲委）由当地政府负责设立并接受本行政区域劳动行政部门的指导，实质上是隶属于当地政府劳动行政主管部门的一个机构，在机构设置、经费保障、组织结构以及仲裁权方面都具有浓厚的行政色彩③具体来说，《劳仲法》第17条规定劳仲委由人民政府按照统筹规划、合理布局和实际需要原则依法决定设立，经费依法由财政予以保障。说明其能否设立、如何设立以及经费支出等都依赖于当地政府并受制于政府。在组织结构上，很多仲裁机构按照行政模式设置级别和编制，并设置行政机关作为主管部门，并规定仲裁委主任由政府劳动部门的主要领导兼任。同时在仲裁权方面又形成仲裁权位于行政权之下或仲裁权行政权混同的局面，这些做法都导致仲裁行政化。；同时存在机构设置不健全、专职人员欠缺以及专业水平有待提升等问题[7]。故此，目前的仲裁制度构造使得仲裁质量不高，争议主体对劳动仲裁的信任度低，从而导致仲裁的权威性不足，不服裁决的诉讼率相对较高[8]276-278。

我国的劳动诉讼采取重新审理原则，法院一般直接抛开仲裁裁决，依据审判标准和诉讼规则来重新认定事实和适用法律。如同美国学者玛丽加拉格尔在《中国法律维权行动：“醒悟”与法律意识的发展》一书中提到的“在现行体制下，法院审理劳动争议案件不以仲裁裁决为基础，仲裁程序与诉讼程序脱节，使法院改判仲裁结果的情况屡见不鲜”[8]394-395，这种“裁审脱离”的做法极易导致法院作出与仲裁内容不同甚至完全相左的裁决，最终使前置的仲裁程序沦为一道浪费执法成本的多余程序，同时双方当事人因诉讼初始化也不得不重新投入时间、金钱和精力去主张和防御。

三、维持先裁后审制度

首先，先裁后审制度的设计理念本身与我国现行的劳动管理体制和劳动关系的发展状况是基本相适应的[9]。而我国劳动争议处理体制“用其所短”的弊端在表面上看是程序问题，但其实质是体制问题[8]60。因此，笔者认为“仲裁前置、一裁两审”的立法初衷未得到真正实现不是先裁后审程序设计理念的问题，而在于裁审关系所依赖的制度（即法制化过程中的仲裁和诉讼制度）已远远不能适应劳动争议处理实践的需要。任何制度的设计都不能脱离其赖以生存的社会经济条件和社会制度，从节约制度成本、维持社会稳定考虑，一个理想的方案应该是对现行体制作最小的变动就能实现“满足现在，连通将来”的目标[6]。故笔者主张在维持现有制度基础上对支撑机制运行的仲裁制度和诉讼制度进行调整和改进，力图在优化整合现有资源以减少制度变迁成本的同时使制度符合实践的需要，最终在追求公正和追求效率之间找到平衡点。

其次，相较于先裁后审制度，学界主张建立的几类新模式并不是值得支持的制度安排。“只裁不审”①即实行强制仲裁且两裁终局，主张所有劳动争议一律只能仲裁，不服裁决可向上一级仲裁委员会申请仲裁。虽能增加仲裁权威，减轻法院负荷，但仲裁机构之间本是平行关系，并无垂直的领导和监督关系，故实行仲裁级别管辖欠缺法理基础。同时只裁不审的做法缺乏司法救济和相关的制约机制，容易导致“权力寻租”，而排除法院管辖权也不符合法律的基本精神和司法最终原则。“只审不裁”②主张撤销劳仲委，成立专门的劳动法院或劳动法庭，将劳动争议的处理完全纳入诉讼程序，实行两审终审。是在借鉴德国和澳大利亚劳动法院模式的基础上提出的，在国外有实践先例和经验，但在中国目前的司法体制下则完全是一种“超现实”的理想设计，有限的司法资源根本无法应对日益增长的劳动争议大量涌进法院，而专门设立劳动法院也势必涉及当前多个制度的改革，成本太高。“或裁或审、各自终局”③主张仲裁或诉讼由当事人自由选择，但不得就同一争议同时申请仲裁和提起诉讼。虽充分尊重当事人意志，但不仅会综合体现上述“只裁不审”和“只审不裁”两种制度的弊端，还可能导致同一类甚至同一件案件处理结果不同。而基于目前不完善的仲裁制度，“或裁或审”也容易导致仲裁门可罗雀、法院门庭若市的局面，案件向法院的过度集中会使法院不堪负重。“争议分类、区别处理”④将劳动争议分为权利争议和利益争议，权利争议作为一种法律争议可直接进入诉讼实行两审终审，利益争议作为一种事实争议只能通过仲裁解决，并对利益争议中涉及社会公益的部分实行强制仲裁并一裁终局。在世界上部分国家予以采用，都基本认可对权利争议进行司法救济，对利益争议适用诉讼外纠纷解决机制，但对权利事项和利益事项的划分不尽相同，难以达成共识⑤有学者认为“集体谈判中提出法定权利之外的新的权利要求的争议成为权利争议”，参见国际劳工组织《劳动争议与仲裁程序比较研究》，李德齐译，北京：中国工人出版社，1998：7。还有学者认为“劳动权利争议是工会与雇主或雇主团体之间为签订、变更集体协议而产生的争议”，参见董保华《劳动争议处理法律制度研究》，北京：中国劳动社会保障出版社，2008：79。更有学者概括为“劳动权利争议的实质属于履约问题，而劳动利益争议则属于缔约或换约问题”，参见黄越钦《劳动法新论》，北京：中国政法大学出版社，2003：319-320。尤其是台湾地区，不论是学术界的论述、劳工行政主管机关的解释令，还是法院的判决，基本是人云亦云，绝无共识可言，不但权利事项或调整事项的争议无法明确区分，甚至产生了所谓的“第三类争议”。。如按什么标准分？案件性质还是标的额？具体划分时采用列举式还是兜底式？实际操作时案件分类会不会被规避？这些问题错综复杂，立法技术难以一次性厘清和解决，同时在司法实务中也易出现操作困难和判断不清的情形。而主张利益争议中非社会公益争议自愿仲裁也有严重的漏洞，当一方主张仲裁而另一方不配合时无法达成一致自愿仲裁，但利益争议又排除诉讼管辖，导致争议处于无从救济的尴尬地步。

上述四种改革观点都围绕着裁审关系而设计，但均没有就劳动争议处理机制的改革理念、价值取向等形成一套完整的改革方案，而仅提出具体的改革措施，有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌。同时学者又将具体改革立足于将现行裁审结合改为只取其一，主张尽可能地将纠纷完结于一种程序之内①虽然每种观点都各有差异，但无论是只裁不审或只审不裁，还是或裁或审各自终局，抑或是案件分类或裁或审，本质都是主张对于劳动争议只运用其中的一种程序救济，不能相继采用。即只能二选一，要么仲裁要么诉讼。，将重点放在试图通过改革裁审的程序设计来缩减处理周期，并未考虑在体制内完善支撑体制运行的制度，暴露出改革缺乏对制度的立法初衷以及现状背后本质问题的考察和分析。此外，即使不考虑改革弊端和改革成本，单就程序设计而言，笔者认为在不改进仲裁质量提高仲裁权威的情况下，仅仅主张两种程序只取其一，弊端和问题会更明显。即只用仲裁程序时，会因质量不高导致实质不公，本质上也只是一种治标不治本的改革方法②在不提高仲裁质量的前提下，不完善的仲裁制度当然制约着仲裁裁决的公正性和专业性，此时只允许仲裁，实际上是在做出不让人信服的仲裁裁决的同时又限制了争议的其他解决方式。；只用诉讼程序时，所有劳动争议案件都由法院直接审理，不能完全适应解决劳动争议现实的需要[9]。即冗长复杂的程序背离了劳动争议的特点无法快速高效地解决争议，同时有限的司法资源和当事人的时间精力也需进行权衡。

最后，先裁后审制度因服裁率低下导致案件处理周期长的说法大有可商榷的余地，据此主张废除先裁后审制度不具有说服力；相反，仲裁前置程序可以化解绝大部分的劳动争议，而后置的诉讼程序则可以保障诉权对当事人形成双重救济并体现司法最终原则。目前学界基本上都将案件处理周期过长并且越来越长的判断作为主张废除现有制度的出发点和改革的理由③参见王全兴，侯玲玲《我国劳动争议处理体制模式的选择》载《中国劳动》2002（8）：122-125；邓峰《论劳动争议裁审机制的优化》载《中国劳动》2015（18）：49-52；张利锋《对劳动争议案件仲裁前置原则的反思与重构》载《中国劳动》2000（3）：24-27；刘小鹏《浅谈确立裁审分离的劳动争议处理体制》载《中国劳动》2002（11）：14-16.，但劳动争议的处理周期究竟长到什么程度？不服仲裁提起诉讼的比率是多少？这些问题，到目前为止，主张改革的学者都没有提供权威的数据加以佐证。

事实上，自确立先裁后审制度以来，仲裁前置对劳动争议高效公正的解决助益颇大。虽然劳动争议的案件数量和涉案人数均大幅度增长，但仲裁结案率一直居高不下。根据我国人力资源和社会保障部2015年7月公布的《2012年中国劳动统计年鉴》的统计数据来看（见表1）④数据引自《2012年劳动统计年鉴》的子项数据《劳动关系》，表中结案总数以及仲裁调解结案数、仲裁裁决结案数和其他方式结案数均是源数据，而各对应比率则是笔者根据数据计算所得。，从2005年初到2011年末，仲裁调解结案率呈逐年上升趋势，而仲裁裁决结案率虽不属连年持续攀升现象，但基本保持在41.3%-45.5%之间升降，而根据分析可得，在所有劳动争议处理方式中，经仲裁（包含仲裁调解和仲裁裁决）最终得以处理的劳动争议比率基本保持在77%-88%之间，而仲裁之外的其他处理方式（包括诉讼在内）比率则一直保持在10%-20%。由此可见，在劳动争议案件处理程序的实践中，仲裁成为解决劳动争议的主流，而不服仲裁起诉到法院以诉讼终结争议的案件占仲裁受理案件总数的比例却不到20%⑤虽然表1中显示其他方式结案率在11%-23%，但不专指诉讼，还包括除仲裁、诉讼之外的自行和解、撤诉等其他方式，故笔者认为完全意义上的诉讼结案率应在20%以下。如王文珍在《专家纵谈劳动争议处理体制改革（下）》一文中谈及“从目前收集到的部分信息看，劳动争议案件的起诉率问题在一定程度上被过度夸大了。以案件较多的广东、上海为例，不服仲裁裁决起诉到法院的案件转仲裁受理案件总数的比例均不到20%”。。据此，学界针对仲裁前置制度的批判是不攻自破的，反之，仲裁作为解决劳动争议的主力军，既符合其高效公正的特征，又契合劳动关系的社会性和复杂性，还能担当分流案件的重任，可以说是基本达到了仲裁前置立法预设的目标，故劳动争议仲裁前置程序是值得保留并且是必须保留的。

表1 劳动争议处理方式情况统计

表2 劳动争议处理结果情况统计

另一方面，法律赋予当事人不服仲裁裁决后享有诉权是有必要的。据表1，即使前置仲裁程序作为首要程序能解决80%的劳动争议，但依然有接近20%的纠纷进入法院，即说明还是有相当一部分当事人对仲裁的公正性予以质疑，而当强制的仲裁程序在限制当事人的意思自治的前提下还无法解决纠纷时，依靠国家对私权进行公力救济是理所当然的，而予以当事人诉权并保障诉权的行使也是司法最终原则的客观要求。此外，劳动争议大多集中在劳动者状告用人单位，而根据《2012年中国劳动统计年鉴》关于劳动争议处理结果情况统计数据来看（见表2），用人单位的胜诉率一般停留在12%-14%，而劳动者的胜诉率都集中在33%-48%，虽呈下降趋势，但依旧接近用人单位胜诉率的4倍，在一定程度上说明处于弱势地位的劳动者在实体意义的胜诉权方面更具潜在的胜诉希望，而劳资双方力量悬殊，当原本应受胜诉裁决的劳动者的实体权利因主客观方面的局限主张失利时，给予相对弱势一方的劳动者二次救济机会是有其合理性的。同时根据双方部分胜诉的比率逐年上升的趋势来看，劳资双方争议日趋复杂化，双方就争议各有胜负，而劳动者对胜诉权不再占绝对优势，此时若双方当事人均对裁决结果不服，赋予其权利要求国家司法干预，对查明事实保证实质公平是非常有必要的。

四、关于优化先裁后审制度的建议

根据上述分析可知，仲裁程序在劳动争议解决中发挥着举足轻重的作用。仲裁虽然能消灭高达80%的劳动纠纷，但由表1可知其中有40%的争议是由仲裁调解结案的，并非全部归功于仲裁裁决。而除去仲裁调解之外的60%的解决方式中有40%由仲裁裁决完结，只有不到20%属于不服裁决提起诉讼的情形，即真正意义上的仲裁服裁率接近67%。可见，仲裁程序完结率与仲裁服裁率是两个不同概念，前者包括仲裁调解完结率和仲裁裁决完结率，后者仅指仲裁裁决完结案件数占仲裁裁决完结和不服仲裁裁决提起诉讼的案件数之和的比例。67%服裁率虽不算低，但也称不上很高，仍有提升的可能性和必要性。上文主张维持现有的先裁后审制度，而对于如何提高服裁率尽可能使案件仲裁终结①此处所说的仲裁终结与“只裁不审”的仲裁终局不同，具体指在仲裁前置的条件下，提高仲裁质量以尽可能地将纠纷完结于仲裁程序，让当事人甘愿服裁止讼，不仅增强了仲裁的权威性，而且还避免了法院的重复劳动。，笔者认为作为制度本身的仲裁和诉讼是关键，即完善仲裁制度和重构裁审衔接机制，具体体现在改善仲裁质量、提高仲裁权威以及重新定位法院功能、限制诉讼初始化。

（一）完善劳动仲裁制度

1.加强劳动仲裁机构实体化建设。设立劳动仲裁院是实现劳动仲裁机构实体化建设的主要形式。目前，全国已重新调整组建劳动人事争议仲裁委员会2793家，并建立劳动争议仲裁院1737家，但新建的专门的劳动仲裁院在全国范围内分布不均，大多集中在广东、浙江、江苏、山东、辽宁、黑龙江等省，且各地组建速度不一。此外，现有的专职、兼职仲裁员共计3.7万。[10]可见，我国当前平均每个劳动仲裁机构拥有的仲裁员不足9名；辽宁、四川和江苏等省的仲裁院组建率增长较快，但其他大多数省份的机构实体化的覆盖率依旧较低，甚至部分地区出现已挂牌的仲裁院名副其实，形式上虽然独立出来实体化了但仍然承担着行政职能[11]，而在推进实体化建设的同时也依然呈现仲裁院的办案条件需亟待改善，人员总量和结构矛盾需要调整以及办案经费保障不足等问题。而学界对劳动仲裁机构实体化的内涵无明确定义，实践中通常理解为补充足够的专职办案人员，建立专门的办案经费来源和独立的办案场所，使劳动仲裁办案职能与行政职能分离[12]。即关键在于劳动仲裁去行政化，同时增加足够的专职仲裁员以保证仲裁机构能够独立办案。

机构实体化是对现行劳动争议处理体制不做大幅度调整的基础上为应对劳动争议处理工作进行的一种积极探索，至于如何去行政化使劳动仲裁部门与行政部门相分离、确保劳动仲裁独立，笔者认为一方面要明确劳仲委的独立地位，机构设置方面，不再由人民政府决定设立，在法律上赋予劳仲委独立的法人地位，使其脱离劳动行政部门的直接隶属和管辖，成为一个能独立承担权利义务的独立机构。办公经费方面，因劳动仲裁实行不收费政策，则其运行资金应由财政承担，但为了避免演变成经费上受制于地方政府，可规定仲裁经费由省级财政部门统一管理，以便为仲裁提供必要的物质保障，进而保证仲裁的独立性和公平性。组织结构方面，摒弃原有的行政模式而充分体现其民间性，同时劳仲委的成员按照相应的规则遴选，适当限制行政官员的比例，且规定仲裁委员会主任由仲裁委自行推选产生，不直接由行政部门的代表担任。另一方面要重新定位劳仲委与劳动行政部门的关系。法律将两者定位为指导与被指导关系容易导致劳动行政部门干涉劳仲委的具体工作，影响仲裁裁决的中立性。建议划分好两者的管辖事项，各自在管辖范围内独立行使职权，避免行政部门对仲裁委的干涉。

2.强化劳动仲裁员专业素质。据学者统计，在全国专职仲裁员中，具有大学本科以上学历的大约占41.8%，取得司法资格的约占11.3%[13]。结合全部仲裁员的构成队伍来看，整体的办案经验不足、专业水准不高。以四川省为例，全省仲裁员中具有法学背景的仅占9.7%，30岁以下和从事仲裁工作时间在3年以下的都超过了20%[11]。说明目前我国劳动仲裁员专业化和职业化程度相对较低，而仲裁员的专业化程度很大程度上决定着仲裁质量，同时仲裁员的选拔和任命还关系到仲裁队伍整体素质和纯洁度，因此规范提高劳动仲裁员的任职资格以及强化其专业素质是亟待解决的问题。

首先，在明确仲裁员的任职资格后，严格执行任职标准。无论是仲裁委自行聘任的专职仲裁员还是三方代表各自选任的兼职仲裁员，在选拔和任命过程中都必须严格按照《劳仲法》第20条的标准来操作，才能将优秀人才充实到仲裁员队伍中。其次，仲裁员的业务素质方面，不仅要加强培养和形成劳动仲裁员的职业道德和职业操守，还要践行法律关于仲裁员培训和考核的规定。对拟聘任的仲裁员实行聘前培训，培训成绩合格者方可正式入职；任期内每年对仲裁员进行业务培训，提供机会让其不断学习新出台的法律法规，提升自身业务水平；三年任期满后，由仲裁委员会负责考核，并将考核结果作为解聘和续聘的依据。最后，健全仲裁员的保障制度和激励制度，调动仲裁员的工作积极性、提高其责任感和荣誉感。最终通过仲裁人员的职业化，形成一支相对稳定、业务能力强的高素质仲裁队伍。

3.保障当事人意思自治。在机构实体化已经基本完成、仲裁员水平已经得以提升的条件下，当事人在仲裁过程中能否意思自治在很大程度上决定着其对仲裁结果的信服度以及起诉率的高低。实行仲裁前置是因为有强制的必要，但这只是关于劳动争议进入仲裁的一个准入方式。当争议已经进入仲裁之后，整个仲裁过程不再与强制有关，而应该充分体现当事人的意思自治，只有让当事人觉得自己对与己相关的争议能够自主实行自治时，当事人才会打心底里信任仲裁，甘愿接受仲裁结果。

涉及到仲裁程序中的当事人意思自治，笔者认为：（1）关于仲裁机构的选择，出于现实基础和便民原则的考虑，《劳仲法》第21条中关于由劳动合同履行地或用人单位所在地的劳仲委管辖的规定是好的；但在仲裁庭的组成形式上，应允许当事人在仲裁规则规定的期限内约定合议制或独任制，没有约定时才由劳仲委主任指定。（2）在仲裁庭的组成上，允许当事人根据意愿从仲裁员名册中自由选择。适用合议制仲裁庭的，由各自选定或各自委托主任指定1名仲裁员，作为首席仲裁员的第三名仲裁员由当事人共同选定或共同委托主任指定；适用独任制仲裁庭的，由当事人共同选定或共同委托主任指定1名仲裁员。当出现仲裁员回避的法定情形时，当事人有权申请回避或由仲裁员自行回避。（3）在审理方式上，宜废弃《劳仲法》第26条①现行《劳仲法》第26条规定劳动争议仲裁公开进行，但当事人协议不公开进行或涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。确立劳动仲裁公开审理原则明显违背了仲裁的保密性特征，同时可能使当事人的隐私难以得到保护。，重新设立不公开开庭审理为原则，公开开庭审理与书面审理为例外，由当事人协议选择。即当事人没有约定的实行不公开审理，有约定的从其约定，但涉及国家秘密的除外。（4）在法律适用上，允许当事人自由选择适用，但范围限定在我国《劳动法》以及与劳动法相关的法律法规及其司法解释之内，未选择的由仲裁庭依据仲裁规则和相关法律的规定适用。

4.健全劳动仲裁监督机制。合法性和仲裁结果的公正性是仲裁质量的保证。监督对象是仲裁员的违法乱纪行为、仲裁程序的合法性以及仲裁结果的公正性，而我国关于劳动仲裁监督仅在《劳动人事争议仲裁组织规则》中规定了内部监督，即仲裁委员会对仲裁员以及仲裁活动的监督，但具体怎么监督却没有细化，而其他监督方式则没有提及。因此，笔者认为劳动仲裁的监督机制有待完善。（1）内部监督。对已有规定的仲裁监督制度进一步明确监督的主体、启动方式以及具体操作办法，同时坚持案件审理与案件监督相分离的原则，建立健全劳动争议案件评查制度，定期或不定期开展劳动争议案件处理评查和抽查工作，注重听取各方意见。（2）司法监督。下文部分将详细介绍。（3）行业监督。在劳仲委取得独立的法人地位之后，全国各地的劳仲委形成一个行业，根据行业规范实行行业自律，进行行业监督和职业道德教育。虽不直接干预具体的仲裁活动和仲裁案件，但能从宏观上指导和协调各劳仲委的工作，对劳仲委和仲裁员的违纪行为进行追究以达到规范仲裁活动的目的。

（二）重塑裁审关系

仲裁与诉讼的衔接问题是解决当事人仲裁之后再起诉的难点，若衔接得当，当事人就不会随意滥用诉讼程序使法院重复劳动。当对劳动仲裁做了上述改造以及仲裁质量有所提高时，法院的角色和功能在某些方面也需重新定位。

1.明确定位裁审关系。首先确定劳动争议仲裁为主，法院为辅的处理模式。①考察境外立法例，无论是德国、美国还是日本，政府在处理一般私法关系的劳动争议时，都采取了十分谨慎的态度，原则上都采取劳资自治解决原则，国家只是从旁协助。虽然解决争议的程序不尽相同，但作为纠纷解决的基本方式，以上三国均以调解和仲裁为主。从社会保障部2015年公布的统计数据来看，80%的案件能够在仲裁程序内完结，足以说明仲裁程序在劳动争议解决中处于无可争议的优势地位。在我国，仲裁前置将劳动争议全部纳入仲裁程序使仲裁成为解决争议的主角，而法院作为争议的第二道保护关卡，只是一种事后监督和最后的救济，只能扮演着辅助角色。所以诉讼在劳动争议的解决问题上，应尽可能的信任和支持仲裁，仅在仲裁息讼失效时实施“补救”措施。其次确立监督关系。包括事中监督和事后监督，主要体现在财产保全和证据保全等中间措施以及撤销仲裁裁决、执行仲裁裁决和不予执行仲裁裁决等。司法监督具有被动性，启动监督需要当事人的申请，当事人没有申请的法院不可主动干预或监督，但危害公共利益或违反法律强制性规定的除外。

2.重构裁审衔接机制。变“裁审冲突”为“裁审互补”，使诉讼成为仲裁的一种延续，法院必须尊重仲裁裁决，适当限制不服仲裁启动诉讼的依据，同时规范法院的审查方式。当当事人起诉依据涉及法律适用问题和管辖问题时，允许其提起诉讼请求法院审理，但此时法院对裁决不再重新审理，只作书面审查，且原则上不得随意改变仲裁裁决结果。当涉及事实认定问题如裁决所依据的证据是伪造的和对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的、程序正当问题如仲裁庭的组成和仲裁的程序违反法定程序的以及仲裁员在仲裁该案时存在索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的，只允许当事人向法院申请撤销仲裁裁决，不得要求对事实进行重新认定或直接更改裁决内容，法院经审查后可根据情况驳回撤销仲裁裁决的申请、通知仲裁庭重新仲裁或撤销仲裁裁决。

裁审衔接还涉及到法律标准问题，法院推翻仲裁裁决很多情况下是因为各自的审查标准不同，有时以仲裁标准来看裁决没有错误也没有瑕疵，但依诉讼标准则不然。为解决标准不一问题，笔者认为：一是立法应尽可能地统一裁审法律标准。在程序上根据劳动争议的特殊性于民事诉讼法中设置特别成章的规定；在实体法上逐渐完善相关劳动法律法规，使立法形成统一的标准。二是由法院在劳动争议较多的仲裁机构设置劳动争议巡回法庭，并派员常驻，不仅可简化一裁两审程序，还能加强案件的调处能力，促进裁审标准的统一。

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