试论失地农民养老保障制度的完善

邬亚磊

摘 要：在工业城市化和人口老龄化的双重背景下，失地农民由于土地保障和家庭保障功能的弱化、养老保险普及少水平低等原因，其养老问题陷入困境。这种现象的产生，既有失地农民自身观念上的原因，也有制度设计上的缺陷，以及地方政府执行国家政策和法律的偏差。加强失地农民养老权益的保障，应当结合各地区实际情况，建立区域性养老保障制度，使养老保障水平与经济发展水平相适应。

关键词：失地农民；养老保障；制度设计；区域性

随着城市建设的不断扩张，越来越多的农村土地特别是城郊土地被征收，许多农民因此失去其赖以生存的土地，面临着“农民身份”向“市民身份”转变的挑战。但是，当原先的“农民”不再是“农民”时，其基于“农民身份”所享有的种种福利可能随之失去，尽管在土地征收过程中，政府会给予相当数额的安置补偿费以及一定的住房保障，但却无法保障他们充分融入城市生活。与此同时，随着土地的养老保障功能和家庭的养老保障功能的缺失，失地农民的养老保障问题逐渐突出，在养老方面遭遇的不公平对待，导致农民失去土地后无法成为真正的“市民”，养老风险日益加剧，这已然成为一个严峻的社会问题。在城市化进程中，如何充分保障失地农民的老年生活，是地方政府必须解决的重大问题。

一、失地农民养老保障制度的概念界定

（一）失地农民

失地农民通常是指在城镇化过程中，因城市建设征用农业用地而失去全部或者部分土地的农民。鉴于本文主要研究的是失地农民的养老保障问题，因此本文所指的失地农民，则是指在此基础上，户籍已经变为城市居民，但因种种原因在养老保障方面与城市居民有较大差距的农民。与城市居民相比，失地农民不能充分享受城市居民待遇，游离于农民与城市居民之间，无法完全融入城市。有学者把这类农民定义为是“不想进城”但因被征地而被迫“进城”的农民。[1]

失地农民有以下主要特征：第一，失去基本的生活保障，生存问题堪忧。一旦花完征地补偿款，缺乏一技之长的他们很难找到工作，甚至于连基本生活都难以维持。第二，转移就业率降低。许多失地农民即便找到工作，也会因无法适应工业化需求而失业。第三，身份转化陷入尴尬局面。失地农民处于农村与城市的边缘地带，一夜之间从农村户口变为城市居民户口，身份变了，思想观念却没变，是城市居民却没有过上真正城市居民的生活，给失地农民带来诸多困扰。[2]

（二）失地农民养老保障制度

由于失地农民身份的特殊性，现在国内还没有出台详细的办法，没有共同认可的制度模式，这就导致各地政府在有关“失地农民养老保障制度”的实施上有所差异。一般来说，按照年龄层次的不同采取不同程度的缴费比例，然后再根据各地经济发展水平的高低决定缴费数额，同时，近年来，也在逐步地提高失地农民养老保险的统筹层次，进而减轻失地农民经济负担。

二、失地农民养老保障的困境及原因分析

（一）失地农民养老保障的困境

目前，我国正逐渐步入“老龄化社会”，而失地农民的大量增多无疑加剧了这一社会现象，并且，失地农民的养老需求相比较真正的城市居民来说更加迫切。但是，当前情况下我国失地农民的养老保障权益缺失，养老困境突出，具体表现在以下几方面：

1.原有的土地保障功能退位

失地农民在被征地前一直过的是“面朝黄土背朝天”的生活，可以说土地就是农民的命根子。靠着土地的收成，可以保障农民的基本日常生活，从某种意义上来说，土地还是农民的底线和最后退路，可以帮助抵御因非农产业失败而带来的风险。土地所带来的效益，至少能够解决农民的温饱问题，所以说土地能够为农民的养老提供基本的保障功能。[3]

而农民失去土地后，一来，受自身文化素质的局限性，转移就业率低，导致其经济收入降低甚至丧失收入，在一次性征地补偿款数额较小的情况下，根本无法保障农民的后续生活；二来，农民的土地大多是祖辈流传下来的，是他们生活的来源，养老的靠山，失去土地后，无疑对农民的心理是一次沉重的打击，再加上养老得不到保障，养老风险日益加剧，导致失地农民的负面情绪越来越多，这必然会演变为一个严重的社会问题。

2.传统的家庭养老功能弱化

子女赡养父母自古以来就是中国社会的传统养老方式，这是美德更是义务。但是在社会观念日新月异的今天，这种方式逐渐被替代，被弱化。尤其对于失地农民来说，情况更加不一样。从主观层面上看，一来是年龄较大的失地农民之前一直过的是比较封闭的农村生活，对自己的养老寄托于土地和家庭，缺乏长远目光，并不会主动考虑到购买养老保险，一旦土地被征收，收入被切断，其养老负担就全部落于子女身上，这对同样是农民的子女来说，显然是一笔不小的开支；二来是失地农民的子女现在受到新环境新观念的影响，对赡养老人的责任感已经日趋弱化，家庭意识逐渐淡薄，子女与父母的情感联系变得间接而有限，这使得失地农民“老无所依”的现象频繁发生。从客观层面来看，一次性的征地补偿款确实有限，只能解燃眉之急，对失地农民接下去几十年的生活起不到切实的保障作用。而且从目前来看，农村独生子女家庭也比较多，一个子女要赡养两位以上的老人，这对他们来说的确是沉重的经济负担。上述的种种原因，导致现今失地农民的家庭养老无法保障他们的老年生活，失地农民的养老问题陷入困境。

3.养老保险普及面窄，保障水平过低

目前针对失地农民的养老保障，不管在保障方式还是保障水平上，与城市居民仍存在一定差距。

首先，对失地农民参加养老保险缺乏一定强制性。失地农民受传统观念的影响，认为养老主要靠子女，很少有失地农民早早地为自己的晚年做打算。另外，政府的重视程度也不够。调查发现，有关政府强制要求失地农民参加养老保险的仅占百分之八左右，剩下的绝大多数失地农民只能靠自觉性来参加养老保险，事实是，失地农民在这方面的自觉性并不高。其次，养老保险的个人缴费比例过高。有工作的城市居民，他的养老保险金可以由单位支付一部分，个人压力相对较小。没有找到工作的失地农民，他们的养老保险金绝大部分靠自己缴纳。相当数量的失地农民因个人繳费比例过高而不愿参加养老保险。再者，更重要的是，养老保险的保障水平偏低，起不到“养老无忧”的作用。各地对失地农民养老金的发放标准大概在两百元至三百元，有些地区甚至只有一百元。这种保障水平显然无法保障失地农民在城市里安稳养老。

（二）失地农民养老保障缺失的原因分析

本文认为，造成失地农民养老保障权益缺失的原因主要有以下三个方面：

1.失地农民自身观念的落后

失地农民观念陈旧，只看到短期利益而缺乏长远目光。[4]就拿失地农民参加养老保险来说，受传统观念影响，农民总以为养老是子女的事，对自己参加养老保险没有充分的认识，对养老保险的参与度低，致使养老保险政策无法全面贯彻落实。再者，即使参加了养老保险，失地农民也会因为贪图一时缴费便宜，而选择较低档次的保障水平，毕竟“低缴费，低享受”，他们之后得到的养老保障金远远不足以支撑在城市中的高消费生活。失地农民观念上的狭隘，某种程度上直接影响了他们对养老权利的充分享有。

2.制度设计的缺陷

失地农民正处在由“农民”转变为“城市居民”的过渡时期。一方面，失地农民不能享受农民可以享有的各项优惠政策，另一方面，由于现实情况的特殊性，失地农民又无法完全享有针对城市居民的社会权利。究其原因，是制度的滞后性，即基于城乡二元体制的制度设计无法保障失地农民在社会权利的享有上达到与城市居民相同或近似的程度。也正是因为这个原因，目前全国性统一的针对失地农民的养老保险政策尚未出台，大部分地方政府都是采取一次性支付安置补偿款的方式，然后让农民自谋出路，没有后续安排。也有地方政府实施了符合地方情况的养老保障政策，但失地农民短期内对这些政策认识不清，在采取自愿参与的方式的情况下，很多农民都没有参加养老保险，这些政策无法落实，缺位现象严重。

3.地方政府执行国家政策和法律的偏差

一方面，失地农民养老保障制度存在严重缺陷，另一方面，国家出台的相关政策和制度在地方的落实往往也会发生偏差。目前，国家以失地农民的养老保障为突破口，正在稳步推行有关保障失地农民社会权利的一系列措施，例如2015年的失地农民养老保险新政策。但在执行过程中，地方政府往往为了政府利益，在政策执行上大打折扣，再加上城市居民在一定程度上对失地农民的排斥，给地方政府带来的压力，致使地方政府对国家相关政策和制度的落实不积极，甚至人为设置障碍，例如，在失地农民的就业方面，地方政策对失地农民的抑制和排斥居多，而关怀和支持较少。[5]“地方保护主义”的存在，使得中央的有关政策在地方上落实不力，直接影响了对失地农民的养老保障。

三、失地农民养老保障制度的完善

（一）建立个人账户完全积累的养老保障模式促进发达地区失地农民的养老保障

中东部沿海城市属我国的发达地区，这一地区特点是财政充足、城市化先进、金融市场繁荣、社会保障体系相对完善，而且失地农民较多。随着社会老龄化的日趋严重，该地区的城镇养老保险体系已经面临了很大的压力，若是将失地农民纳入城镇养老保险体系，无疑是给该地区的养老保障体系施压，给城镇养老保障体系造成严重的影响。建立个人账户完全积累的模式，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”这一方式筹集基金。政府以土地出让金支出的方式出资不低于资金总额的百分之三十，作为社会统筹账户的调剂；集体从土地补偿费中支出不低于资金总额的百分之四十；个人从征地安置补偿费中抵交资金剩余的部分。集体所缴与个人所缴的资金直接进入个人账户。政府要端正自己作为一个责任人的态度，摆正自己的位置，履行自己的职责。实施由政府部门主导、第三方商业保险企业代办的新模式，可以利用保险公司技术、人才等各方面的优势，由政府向第三方商业保险公司支付管理费。

（二）一般发达地区的失地农民的养老建立小城镇社会保险保障模式

中西部一些中等发达地区属于我国的一般发达地区。 小城镇社会保险保障模式目前在全国范围内处于试点推行阶段，但就一般发达地区而言还是比较适用此种养老模式的。在城市化推进、银行金融、社会保险、政府财政实力、创业就业等方面，一般发达地区比发达地区都稍逊一筹，建立个人账户完全积累模式对一般发达地区不能适用。小城镇社会保险的一个显著的优点就是市场化就业，而一般发达地区的一个特点则是失地农民的再就业难度很大。为了实现失地农民的再就业、增强其市场竞争力、提高其日常生活水平、保障大多数劳动力的补充养老需求，在此地区适用小城镇养老保障模式是最佳的选择。

（三）在欠发达地区实行“政府兜底型”的养老补充保障模式

欠发达地区十分低调的存在没有引起当前理论和实践的关注，现阶段该地区对于失地农民的安置问题都是借鉴江浙沪等发达地区的保障制度。就全国范围内的城市化程度以及失地农民数目，欠发达地区都低于全国的平均水平。当前我国对于欠发达地区失地农民的补偿不必过分拘泥于货币补助，完全可以在失地补偿和安置费的基础上给予一笔额外的补助，同时还可以创新养老保障形式，例如：对欠发达地区的农民子女教育方面给予特殊的优惠，高等院校给予额外的名额等。为了不使这些本就处于弱势群体的农民更加“弱势”，理论界应当多加关注这些欠发达地区的失地农民，研究出适合他们的养老保障模式。

四、结语

总之，在城市化高速发展的过程中，我们要特别注意，不能牺牲失地农民的合法权益，必须坚定不移地以人民利益为根本出发点，尤其在人口老龄化的今天，解决失地农民的养老问题迫在眉睫。我国各地区经济发展水平不一，这就决定了政府对失地农民养老保障的扶持力度也应该有所差异。在基本保障全国大部分地区失地农民的养老问题得到解决的同时，我们应当多多关注欠发达地区失地农民关于养老的合理诉求，保障他们的话语权，从而平衡与发达地区在养老水平上的差距，促进社会和谐发展。

参考文献：

[1]王定俭.《昆明市被征地农民社会保障研究》，《现代商贸工业》，2009年第21期，第73-74页。

[2]杨见志等.《对我国失地农民困境的思考》，《沈阳农业大学学报（社会科学版）》，2009年第3期，第277-279页。

[3]吴珂珂.《城市化进程中我国失地农民养老保障问题研究》，河南大学，2011年，第24页。

[4]宋延玲.《失地农民权益缺失的原因及對策分析》，《农业经济》，2012年第6期，第79-80页。

[5]刘华珍，雷洪.《失地农民的社会权利贫困》，《经济与社会发展》，2006年第2期，第158-160页。

指导老师：欧阳仁根