台湾专业技术人才断层问题及解决途径（上）

徐强

台湾人才断层分析

所谓专业技术人才在学术研究上并未被明确定义，研究者通常以技能的有无、高低来分析人才资源的质量，指的是人才生产产出的技能来自于运用设备、解决问题及与他人沟通等能力。因此，在技术人才培训相关研究中，通常使用劳动力发展或技能形成来精确定义劳动力与经济发展、企业发展的关系。

长久以来，台湾研究人员与学术界很少以人才作为研究议题。然而近年来知识经济飞速发展，突显知识工作者的重要性，企业与学术界开始聚焦于企业层级的人才管理议题，其中人才指的是策略性职位需求的技能，需具备企业专属的隐性知识与产业经验，且不易于外部劳动力市场中取得的高级专业及管理人才，以及专业与技术研发人才，而人才管理则是指组织吸引、筛选、发展及留住关键才能员工的管理任务。

通常劳动力市场可分为外部劳动力市场与内部劳动力市场两类。外部劳动力市场指的是劳动力市场的供需情况是由市场讯号所决定。在市场经济下，价格为最有效的市场讯号，可使得资源分配达到最佳化；不同背景的劳动力也提供差异化的市场讯号，使雇主得以筛选与建立劳动雇佣关系，如证照、学经历等。员工可在不同企业间运用技能，而技能分为一般技能（如一般行政业务的计算机操作）与专业技能（如会计、法律、医护等），这些技能投资者通常为管理部门或个人；另一则是内部劳动力市场，指的是隔绝于外部劳动力市场，劳动力在企业内部雇用与升迁，并以企业特定技能为主，多半由企业投资培训技能。

根据全球领先的宏观经济分析与预测咨询机构Oxford Economics于近年进行的全球352位人才资源专家调查，以检视快速全球化与经营环境转型对未来人才供需的影响，该调查聚焦于高阶管理人才、专业人才及技术人才，其研究成果报告Gbbal Talent2021内容指出，2008年金融風暴之后影响国家财政而减少教育投资经费，市场机会也吸引发达国家的专业人才前往发展，未来10年专业人才从发达国家流向新兴市场的方向已确定。大部分成熟经济体在2021年将面临人才供需失衡的挑战，而台湾在全球46个国家和地区中人才供需差距的情况最为严重，未来10年专业技术人才供需差距每年以1.5%速度扩大，此严重影响台湾未来产业发展。

另据2012年亚洲国家和地区人口移民至经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）国家的数据显示，累计441，228位台湾移民中有70%是受过高等教育的人口，此比例远高于其他亚洲新兴国家和地区。

依据上述各项研究文献中的名词定义，所谓专业技术人才断层可定义为：企业外部劳动力市场的技能短缺，导致企业招募遭遇困难，此时必须由政府部门或个人投资技能提升，抑或是从海外引进人才，以弥补企业需求技能劳动力的供给缺口。

另外，从市场失灵角度分析台湾专业技术人才断层问题，大致上可归纳三项：

⑴缺乏技能发展与投资：包括企业、台当局管理部门或个人不愿意投资员工培训提升技能，需探究其投资短缺的原因，可能是资源不足、缺乏短中长期投资报酬诱因等。

（2）与外部组织合作培训所造成的高交易成本：在内部组织缺乏提升技能的能耐时，会借由与外部组织合作，但组织间合作可能产生交易成本。成本来源包括信息不对称造成信任度不足的契约成本、沟通成本等，因而造成跨组织合作培训人才的障碍。

⑶短期需求与生产导向，缺乏长期规划与服务趋势的技能培训：随着经济发展阶段的演进，未来市场将由生产导向的制造经济（由生产价值带动经济成长），转型为消费导向的服务型经济（由客户消费价值带动经济成长），不论是企业接班人才或政府培育的人才都必须改变技能培训的内涵，才能够适应趋势与环境变化。

根据经合组织所定义的技能政策，包括技能形成与技能运用，前者是为了确保技能供给可以满足劳动力市场的需求；后者则是善加利用既有技能，避免因不适配或缺乏运用而浪费与耗损技能，以鼓励雇主保持对高端技能的需求。

台湾研究人员在解析专业技术人才资源断层的议题上，通过采用经合组织2011年提出的影响技能存量的因素（参见图1），包括技能流入渠道：起始教育、既有劳动力技能提升、重返劳动力市场与移入等，以及技能流出途径：暂时退出、既有技能衰落、永久退出与移出等，针对岛内技能形成政策，探讨岛内未来10年如何透过技能形成策略累积产业发展所需要的人才资源。

导致台湾技术人才断层的关键因素

根据上述OECD技能策略的分析架构，台湾在技能流入的问题上，有关技能质量方面包括起始教育与既有劳动力技能提升，在技能数量构面则包括重返劳动力市场与移入等因素。在近年所举办的多场专家座谈会议中，业者反映当前企业运用人才的障碍是学用落差，企业无法在劳动力市场中找到技能符合企业需求的劳动力，即使人才聘用后也不如预期快速上手，必须额外花费人才与时间教导。

从起始教育因素探讨岛内人才资源学用落差问题，可从台湾教育体系变革中找到相关线索。此外，台湾近年来岛内大学扩张速度快，从2003年大学就读人数由84万人增加至2013年的103万人，相对地，就读技术职业学校的二年制和五年制专科学院学生在2003年共有29万人，逐年减少至2013年的10万人。大学生数量快速膨胀，但高等教育经费并未同步成长，岛内高等教育经费因此受到稀释，每位学生单位教育经费的经费远低于经合组织国家，影响教师教学与学生学习质量；另一方面，技职教育式微，造成在校学习产业技能的学生数量减少，也是学用落差的来源之一。

若从企业的学用落差观点解释岛内教育体系所培育的学生不具产业技能也未必客观，除了上世纪90年代台湾的教育改革弱化技职体系而造成实作人才断层之外，产业结构转型过程中企业所创造的就业数量与质量需求是否能善用既有人才资源与技能，也是探讨岛内技能断层的重点。此外，技能培养为台当局管理部门、企业、学校与个人的共同责任，尤其在技术与经营环境变动快速的趋势下，企业相对于教育体系有较快的响应速度，必须与管理部门及岛内学校密切合作，增加人才与技能培育的投资。

至于技能人才流出的问题方面，台湾人口老龄化与少子化是造成劳动力人口减少的原因，加上中老龄者及妇女劳动参与率低于世界其他发达国家，造成岛内技能人才的闲置与浪费，导致出现技能人才缺口与存量不足的问题。此外，台湾周边新兴工业化国家和地区的人才资源需求迫切，岛内专业技术人才受到薪资待遇与发展机会的磁吸效应而移往海外就业。台当局管理部门虽然很重视人才外流的议题，然而人才国际流动已是全球化潮流的趋势之一，上世纪70和80年代台湾产业结构转型便受惠于人才资源的国际移动力，当今面临新一波产业转型挑战，如何善用全球人才移动的优势，是台当局管理部门需要重视的政策议题。

综合上述，归纳分析影响台湾产业技能存量的关键因素如下：

产业转型重视硬件，忽略软件技能

根据岛内学者对台湾1981—2009年间的劳动生产力分析，劳动生产力的增长主要来自资本深化的贡献，亦即通过实体经济、资通讯技术（ICT）知识产权等投资所带动的成增长，但此部分的成长力道也越来越弱。至于因劳动力素质提升的劳动质量提升贡献度最低，显示台湾专业技术人才水平对经济增长的影响力不足，因此需要持续加强人才资本投资及缩减产学落差，以实现人才资本投资对产业发展的贡献。然而，在迈向知识经济的发展过程中，如何创造对高价值人才需求的市场，则必须通过产业结构转型方式。

台湾当前的产业结构镶嵌于全球产业的供应链中，且集中在中低毛利、大量生产的经营模式，企业在高价值创新人才资源的投资相较不足，加上生產线移往海外，高价值人才需求急迫性较低。企业成本导向与营运全球化等影响，造成岛内创新人才的市场供给与需求未能成长的情况下，劳动生产力成长受到限制，此长期影响台湾未来发展的竞争力。

近10余年来，台湾的产业因全球化、资通讯技术快速发展而产生了巨大变革，生产硬件的企业面临新兴国家和地区低成本竞争，岛内企业因未能掌握设备、原材料与关键零组件等先进技术，加上产品缺乏软件加值的服务差异化，造成硬件价格与获利空间受到挤压。从美国IBM公司由原先的硬件供货商转型为软件服务商的经验来看，未来信息技术企业从传统硬件为主的经营朝向IT软件与服务，且硬件、软件及服务的整合程度较以往更高。

制造业转型服务业与价值提升也需强化软件实力，尤其是在嵌入式软件。根据国际市场调研公司VDC Research Group近年分析，软件占各产业的成本已超过50%，电信业、自动化及汽车业是软件影响最深的产业。除了产品智慧化的便利性，软件亦可促进创新服务发展，让供货商与客户拥有更紧密的关系。在各产业推动服务化的趋势下，根据福布斯杂志引述美国劳动统计局（BLS）的资料，预估美国未来10年内（2010—2020年）软件人才的需求将成长30%，增加27万个工作机会。

另根据台湾经济主管部门发表的《2014—2016重点产业专业人才需求》调查报告，驱动台湾信息服务业人才需求的主要因素包括：大数据、移动应用软件、电子商务及云端运算等趋势，各产业走向云端与行动化发展，对程式设计与信息项目人员的需求增加，2014—2016年每年信息服务业新增的人才需求约2200人。信息服务业者认为，人才发展的主要困难点在于专业人才数量不足（23%），其次是年轻人就业力不足（22%），尤其面临系统分析与开发、项目管理、软件架构规划与设计等人才招募的困难度较高。

台当局管理部门与企业界长期专注于硬件投资，软件产业与人才培育出现几个有待解决的问题：

岛内学校信息科系所培育的软件人才具备软件开发与程序设计的技术，相对不太重视技术流程、领域知识、建立模型及质量管控，但实际系统需要稳定、随时间修改与扩增、解决实际的问题、处理各种细节与例外，学校无法提供相关培训，依据企业表示，软件人才即使经过3至5年的在职培训期，也无法开发嵌入式软件系统架构的设计，仅能从事初阶的程序语言与修改固件程序。

台湾制造业习惯以产量、良率及销售量等衡量硬件生产人才的生产力，但软件开发的优劣并非写得多就是生产力高，必须依赖有经验的软件开发人才进行判读。此外，软件研发人才团队间必须有良好的沟通，沟通技巧可增进软件开发的效率与质量。然而，岛内信息科技教育偏重技术性知识的传授与能力培养，普遍忽视软性的沟通能力与团队合作技能。

由于软件人才的生产力与质量难以衡量，台湾制造业通常采取短期雇用软件开发人员，不打算长期投资与培训。然而软件开发并非机械式的作业，而是脑力思考的成果，且软件工作经验影响问题解决的方法与执行效率，判断与筛选软件人才是当前台湾企业较缺乏的能力。

老龄者与女性劳动参与率低

台湾未来专业技术人才断层的重要因素之一，即岛内劳动力人口供给不足。岛内劳动力人口供给短缺最主要原因即在于老龄化与少子化的人口结构变迁，其次是未充分运用老龄者与女性就业人才。根据台湾“国发会”预估，台湾工作人口在2015年达到1738万人高峰后将快速减少，在2060年将减少至960万人，影响岛内产业产出与市场消费，且劳动人口的家计与税务负担加重。