协商民主广泛多层制度化发展问题研究

田晓玉

[内容提要]协商民主广泛多层制度化发展对于实现人民当家做主、国家治理现代化、促进决策科学化民主化等具有重大意义。要深刻把握协商民主广泛多层制度化发展的理论内涵。注重协商民主制度的系统性设计，提升协商民主制度的科学化水平，完善协商民主制度的法治保障，加强协商民主制度的程序化建设。

[關 键 词]协商民主；广泛多层制度化；发展

随着时代的进步和经济社会的快速发展，在我国从各界精英到普通大众，其主体意识、民主意识、参与意识不断增强，已然成为一种不可回避的现实要求。中国共产党准确把握时代脉搏，顺应时势发展，把完善社会主义协商民主看成是解决这一问题的有效途径，并于十八届三中全会明确提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。然而，如何准确理解和有效推进协商民主广泛多层制度化发展呢？本课题组就此问题进行了粗浅研究。

一、深刻理解协商民主广泛多层制度化发展的重大意义

（一）协商民主广泛多层制度化发展是实现人民当家做主的重要途径

人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心，而人民当家做主，必须通过制度安排下的有效政治参与才能得以顺利实现。协商民主是实现人民群众有效政治参与的上好形式。通过广泛多层制度化的协商民主，各民族、各阶层、各党派团体、各界人士能够围绕政治、经济、文化、社会等国计民生的重大问题，进行公开、平等、广泛的谈论、协商，充分表达意见、建议和利益诉求，参与管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，从而实现人民当家做主。

（二）协商民主广泛多层制度化发展是实现国家治理现代化的重要保障

国家治理现代化是社会主义现代化的应有之义，是十八届三中全会提出的我们党全面深化改革的总目标。协商民主广泛多层制度化发展对提升国家治理现代化具有重要实践价值和意义。

第一，协商民主制度有利于推进国家治理体系的现代化。国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个方面，其中，国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]协商民主制度作为我国民主制度的重要形式，是我们国家治理体系的重要组成部分和重要内容。缺少协商民主制度，或者协商民主制度实施不力都会影响国家治理体系现代化的进程。

第二，协商民主制度有利于推进国家治理的民主化。“民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。”[2]协商民主制度的本义与国家治理体系的民主性高度契合，广泛多层的协商民主制度可以充分实现国家治理的民主化。

第三，协商民主制度有利于推进国家治理体系的法治化。法治化是国家治理现代化的内在要求和重要指标，也是实现国家治理现代化的必要条件。实现国家治理法治化，首先要提高立法质量，这就需要在立法的过程中，增加民众参与度，做到民主立法、开门立法，实行立法协商。可见，推进协商民主制度广泛多层制度化发展是实现国家治理法治化的重要途径。

（三）协商民主广泛多层制度化发展是促进决策科学化民主化的重要基础

党和政府决策是否科学、民主，关系国家社会的发展，关系人民群众的切身利益，关系国计民生。因此，实现决策的科学化、民主化是十四大以来中国共产党的不懈追求。社会主义协商民主作为新兴的民主形式，可以有效解决决策的科学化民主化问题。协商民主就是要建构一种作为政治决策过程的民主。在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，通过建立常态化、多层次、可操作的协商对话机制，党和政府可以广泛听取民意，广纳群言、广求良策、广谋善举，兼容吸收各方面有价值、可操作的合理意见和建议。平衡各方利益，制定出充分反映人民意志和各方面合理要求的方针、政策，使之更加符合客观实际，更加体现人民群众的愿望和要求，更加科学可行。

二、深刻把握协商民主广泛多层制度化发展的理论内涵

深刻把握协商民主广泛多层制度化发展的理论内涵是有效推进社会主义协商民主制度建设的前提和基础，协商民主的理论内涵主要是体现在以下几个方面。

（一）坚持“三个原则

1.坚持“中国特色”的原则。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上明确指出，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。[3]这句话充分概括了社会主义协商民主的特色定位。中国协商民主酝酿于抗日战争时期，产生于新中国的诞生，发展于十一届三中全会之后，是契合中国传统文化，适应中国革命和社会发展的需要，在实践中逐渐探索和发展起来的，是与中国国家制度紧密联系的。它与西方协商民主发展的现实背景、历史进程、运行机制都有很大不同。因此，构建广泛多层制度化的协商民主体系，一定要放到整个中国宏观的政治发展背景中来考虑，突出中国特色，弘扬中国精神，通过开发中国协商资源创造中国特色的民主政治模式。

2.坚持“党的领导”的原则。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，推进协商民主必须维护中国共产党的领导核心地位，这是中国政治架构的前提条件，是健全社会主义协商民主制度必须坚持的基本原则。奥地利学者凯尔森早已指出，他说：“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”[4]同时，社会主义国家的经验教训也告诉我们， “改革时期，加强党对国家和改革进程的领导，是所有问题的重中之重。如果党失去对社会和改革的领导，就会出现混乱，那将是非常危险的。”[5]我国的人民民主是中国共产党领导的民主，只有坚持党的领导，才能始终保持正确的方向，才能避免混乱无序的状态。当然，在推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展过程中，也需要改善党的领导方式和执政方式，按照协商民主的制度和工作机制，推进党执政科学化民主化，确保广泛多层制度化的协商民主落到实处。为此，执政党应该从三个方面努力：一是有效开发现有的政治协商体系；二是建立政党与社会的对话、沟通机制；三是努力指导各种社会协商机制的建立与运行。[6]

3.坚持“群众路线”的原则。社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。群众路线充分体现了民主的价值取向。“一切为了群众，一切依靠群众”，强调的是人民群众的主体地位，集中体现了党和国家的根本性质，体现了协商民主的本质。“从群众中来，到群众中去”，强调领导者要主动深入群众，查民情，听民意，解民忧，与群众打成一片，这体现了协商民主的主旨。协商民主与群众路线是相辅相成、相互促进、相得益彰的。在贯彻党的群众路线过程中，要扩大公民有序的政治参与，让公民充分享有受到法律保护的知情权、参与权、表达权和监督权，自觉、主动地推进协商民主。总之，通过协商民主把群众路线纳入社会主义民主政治制度建设的范畴，转化为公民有序政治参与的制度体系，从而把党的群众路线和协商民主有机结合起来。

（二）把握“广泛”、“多层”、“制度化”的涵义

1.正确把握“广泛”的涵义。“广泛”主要是从以下几个方面体现出来：一是主体广泛。参与主体的广泛程度，从某种意义上决定着民主的性质。十八届三中全会指出要“在全社会开展广泛协商”，这说明协商主体的覆盖面。协商主体涵盖了各党派、各团体、各民族、各宗教、各阶层、各界别代表人士，具有广泛代表性、巨大包容性。二是内容广泛。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出，要“围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”[7]进行协商。所以，我国协商民主的议题十分广泛，涵盖经济、政治、文化、社会、生态等方面的重大问题，尤其是与群众利益切实相关的诸如拆迁补偿、环境保护、社会保障等问题应成为协商的重点。三是渠道广泛。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》在党的十八届三中全会《决定》的基础上指出：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度”。[8]《意见》明确了协商渠道的层次重点，主次分明。

2.正确把握“多层”的涵义。“多层”主要体现在：一是从协商的区域层级来划分，有全国性的、地方性的、基層的协商，基层协商包括区市县乃至社区、村镇范围的协商。二是从协商的主体来划分，有“精英阶层”、“中间阶层”、“草根阶层”的协商；有党派团体、社会组织、公民个人的协商。三是从协商的空间平台来看，不仅有现实性的协商平台，而且还有网络协商平台。四是从协商的参与形式看来，有直接协商（民众直接参与政策决策的过程），也有间接协商（如利用人大、政协间接参与协商等）。总之，我国的协商民主应该是从不同层面上展开，涵盖各个层次，能够上下互动，左右相连，是一种多样化、立体化的格局。

3.正确把握“制度化”的涵义。“制度化”主要体现在：一是制度的目标化，即要明确协商民主制度实施之后要达到什么样的预期目标，要通过预期目标来设计制度，这是“制度化”的前提。协商民主的制度化目标应该是在党的领导下，让各党派、各团体、各民族、各宗教、各阶层、各界别代表人士都能够平等的公共协商，参与决策，求同存异，以最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。二是制度的规范化，即通过制度、法律等形式确定协商的形式、范围、过程、主体、责任、义务等，使协商民主的运行有法可依、有章可循，这是“制度化”的基础。三是制度的程序化，即要形成一整套可操作、可实施、流程明确的协商民主制度体系，这是“制度化”的关键。四是制度的常规化，即要建立协商民主的长效机制，抓好经常性监督检查，使协商民主成为一种常规性的动作，而不因领导人意志的改变而改变，这是“制度化”的保证。

（三）发挥“两个作用”

1.发挥统一战线的重要作用。统一战线是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝，也是推进协商民主广泛多层制度化的重要法宝。一是统一战线具有空前的广泛性和巨大的包容性。当前的统战工作定位已经从传统的以民主党派为中心向以处理政党关系，阶层关系，民族关系，宗教关系，海内外同胞关系等方面的全方位拓展，统战对象逐步壮大。二是统一战线工作本身具有很强的协商性特征。统一战线工作以对话，交流，理解，共识为基本宗旨，能够最大限度地团结社会各阶层，体现协商的广泛性和多层次性。因此，在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，要充分利用统一战线这个载体，发挥好统一战线的作用，凸显社会主义协商民主的特色。

2.发挥人民政协的重要渠道作用。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，是最早组织化、制度化、常态化的协商民主渠道。经过六十多年的发展，各级政协形成了比较完备的制度体系、工作方法、实践带动、推进作用，具有鲜明的特点和优势。一是实践优势。人民政协的协商民主实践是伴随着新中国的成立而开始的，与社会主义建设和改革开放相伴随，具有实践的先行优势。二是界别优势。政协是按照界别组织起来的，利用政协界别可以最大限度地吸纳和包容各种诉求，使个别的、分散的意见和想法，通过政协协商得到系统、综合的反映，在共同利益的基础上，平衡协调好各方面利益。三是组织优势。政协是专事协商民主的制度平台，有严密的组织体系和组织机构，更有利于协商，发扬民主。四是智力优势。人民政协素有“精英民主”、“贤能政治”的美誉，人才荟萃、智力密集，能够为推动协商民主实践提供强大的智力支持。因此，推进协商民主广泛多层制度化发展要充分发挥政协这个重要渠道作用，搞好政协协商。

三、协商民主广泛多层制度化发展的实现路径

推进协商民主广泛多层制度化发展，关键在于“制度化”，这是发展协商民主的重中之重。因此，要努力在“制度化”上下功夫，构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系。

（一）注重协商民主制度的系统性设计

系统性的制度设计是确保协商民主有效推进的基础，整体性、系统性的制度设计可以使协商民主的实施达到事半功倍的效果。

1.注重顶层设计。协商民主制度作为政治体制改革的一项重要内容，应当依据深化改革的总目标，从实现国家治理现代化的高度规划设计其未来发展和走向。这种设计不能仅停留在文件层面，要切实落实在实践中，要通过一整套衡量协商民主制度现代化的指标体系，来检验协商民主制度的推进和实施，以制度现代化的标准进行设计和打造。

2.注重整体性规划。协商民主制度建设是一个庞大而复杂的系统工程，涉及执政党、各党派、各团体、各民族、各宗教、各界别、各阶层，涉及人大立法、政府听证、基层民主、政党协商、政协协商、社会协商等各个层面。要使这么一个庞大而复杂的系统工程有效发挥作用，使各种协商形式有效运转，必须进行整体性设计。要注重现有的协商民主制度之间以及每种协商民主制度内部的有效衔接，强化各种协商制度之间的整合能力，发挥其总体效应、形成合力，从而形成一个相互配合、相互补充、相互联动的、系统化的协商民主制度体系。比如政协应与人大之间建立一种联席会议制度和其他的沟通制度，人大所有的法律应由政协进行审议，政协不能通过的法律在人大也不能通过，从而把立法协商和政协协商有效衔接起来。

3.注重相关配套制度建设。一是完善知情制度。知情是协商的保障。要推动协商所需信息的有效公開，确保协商主体的知情权。因此，要强化公民知情权的法律保护，建立有效的法律保障机制；要扩大政府信息公开的范围， 细化公开内容，提高公开的质量和实效，不断增强信息公开的主动性；要建立有效的信息知情渠道，各级党委政府要建立重要工作、重大事项通报制度，及时通过新闻媒体、政府网站、政务要情等方式，告知公众，确保知情权的实现；要完善信息公开的监督机制，加大监督与追责力度。

二是完善监督制度。目前协商民主制度在实施过程中，缺乏监督机制，导致协商效果不足。因此，要建立协商过程和结果的公开透明机制。比如，在协商时，可以让公众和媒体参与、旁听，录像，并在电视中进行全程播放，协商后的结果及其采纳要进行社会公示，通过一定渠道比如可以通过电视、报纸、网络、广播、文件通报等形式向公众公开。尝试探索在协商民主的参与主体方面如党政、党派、政协内部建立专门接受和进行协商监督的机构，或者是设定接受和进行协商监督的评估部门，就协商形式、协商内容、协商程序进行有效监督，切实把协商民主纳入党委和政府决策程序。建立健全明确完整的评价监督指标体系，在协商民主的各个层面、各个环节、各项制度中规定对协商结果的监督检查、评估评价的内容和要求，对协商结果的执行情况予以监督。建立对制度执行的考评机制和惩戒机制，对重大事项应进行协商而没有及时协商的，或不按程序协商造成决策失误、引发重大损失的，应追究责任。

（二）提升协商民主制度的科学化水平

制度的科学化是协商民主取得实效性的前提，如果制度安排不科学，制度执行就很难达到预期目的。

1.细化制度规范。目前协商民主制度的科学化水平有待提升。比如现阶段一些政策文件规定“重要文件”、“重要决定”、“重大问题”要经过协商，但是，什么是“重要文件”、“重要决定”、“重大问题”规定不明确，导致协商内容存在很大随意性，影响制度的科学化水平。因此，要明确细化协商内容，对制度规定中所描述的“重要决定”、“重大问题”、“重要文件和重要情况”等进一步加以明晰，进行细化和量化，减少歧义和分歧，避免随意性。要规范协商形式，进一步明确什么情况下应采取什么样的协商形式，对采取某一协商形式有哪些具体要求和限制做出较为详细的规定，进一步强化和细化科学的制度规范。

2.改革调整不合理制度。要推进协商民主在中国的蓬勃发展，必须解放思想，突破以往固化的思维模式和思维藩篱，改革、调整、摒弃不合理的制度机制，对制度进行合理再造。例如，党际协商民主是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的框架下实施和运行的。从宏观理论层面来看，多党合作制度是科学合理的。但是，从中微观层面的具体制度规定来看，党际协商的制度机制还不完善，党际协商民主尚未完全达到令人满意的效果。因此，必须进行大胆改革突破，从制度设计上真正体现出“一党执政、多党参政”的制度格局， 减少执政党对参政党的过度干预，切实扩大民主党派的参政权力，给各民主党派一定参政空间和自主权，从而有效发挥其在协商民主中的主体地位和作用。

3.加强制度创新。制度要与时俱进，适应时代特点，紧跟时代形势才会显示出巨大生命力。协商民主制度是十八大新提出来的一种民主制度形式，目前更多停留在大的原则、大的制度框架层面，还缺乏比较完善的制度规则和运作程序，协商制度的进一步创新还有很大的空间。同时原有的一些制度设计在发展协商民主制度的要求下，也需要重新进行制度创新。比如从政协的工作来看，政治协商的内容规定、协商民主的实现形式、民主监督的运作、提案办理和反馈的机制、政协界别的设置、委员的产生办法等各个方面都需要在制度层面进行科学论证，进行制度创新。总之，要开拓思路，总结以往好的经验和做法，吸收借鉴国外先进的理念和方法，加大协商民主制度创新的力度，以制度的创新性来提高制度的科学性。

（三）完善协商民主制度的法治保障

法治化是协商民主广泛多层制度化发展的重要支撑。“法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意义。”[9]

1.建议出台有关协商民主的法律法规。全面推进依法治国是党的十八届四中全会提出的我们国家的奋斗目标。在这一目标的要求下，协商民主的实施必然要以法律为准绳。因此，有必要出台协商民主方面的法律、法规，使协商民主从目前依据政策、意见、文件的实施层面转变到依据法律实施层面，强化协商民主的法律保障，增强制度的“国家性”、权威性。

2.提高协商民主的法律地位。要在宪法层面赋予协商民主和选举民主同等的法律效力，从法律上规范政治系统各协商主体之间的关系，尤其是要提升人民政协的法律地位和政协协商民主的法律依据，健全人民政协协商民主的法治保障。人民政协从新中国成立之初发展到现在，已经成为我们国家最为常态的、规范化的协商制度，是最有可能完成制度定型的一种协商制度形式。因此，要站在新的时代高度和发展变化的时代视野下，重新审视人民政协的价值和作用，着力从法律层面提升人民政协协商民主的地位和功能，把人民政协协商民主纳入到法制化轨道，切实保障人民政协协商民主有章可循、有法可依。总之，要加大协商民主的法治建设，形成完备的协商民主的法律法规体系，高效的法治实施体系，有力的法治保障体系，从而推进各个层面、各个形式的协商民主顺利有效地开展。

（四）加强协商民主制度的程序化建设

“在民主政治中，程序决定着整个民主政治的运作。”[10]因此，要在制度的程序化上下功夫。

1.建立协商议题的确定制度。要科学合理地确定协商议题，协商议题的确定不仅仅由执政党提出，其他协商主体都应有权提出协商议题。比如党际协商中，民主党派作为党际协商民主的主体之一应该有必要、有权利提出协商议题、选择协商内容。

2.建立协商的准备制度。协商议题确定之后要充分进行协商准备。比如要确定协商参与主体，对协商参与主体的级别、层次、范围进行仔细研究；要确定协商之前的准备时限，要给协商的各主体充分的时间开展调查研究、收集资料以及对资料进行分析，提出意见建议等；要考虑协商的最大效能来选择协商形式。比如政协协商时，哪种议题适合专题协商，哪种议题适合界别协商，哪种议题适合在全体会议上讨论协商等等都应该仔细研究。同时，要积极探索创新“网络协商”等新型协商民主形式。

3.建立平等协商的对话制度。协商的本意在于沟通、交流、辩论、商量。但目前很多协商是“会议形式”，缺少交流，没有辩论、更缺少“杂音”和质疑及不同意见。因此，应该把“会议式”改为“辩论式”，营造充分民主的对话、讨论和交流的协商语境，鼓励和引导各协商主体就协商的内容自由表达不同意见、建议和批评，增强协商的实效性。

4.建立规范表决制度。协商最终要形成共识，达成决策，离不开表决的环节，规范的表决是有效协商的一个重要保证。建议用表决器或票决代替鼓掌或举手表决，这种表决方式会使协商结果更具真实性。

5.建立协商意见办理和反馈制度。协商意见的办理和反馈是检验协商民主是否具有实效性的关键一环。党委政府应有明确的人员和机构负责协商意见的办理和反馈，其他协商主体如党派、政协等也应安排专门人员负责督促协商意见的落实、跟踪协商成果的运用，建立跟踪督办机制。

参考文献

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-1-1

[2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].南京日报，2013-12-10（7）

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].http：//www.mod.gov.cn/affair/2014-10/28/content_4547544.htm

[4]萨尔托里.民主新论[M].北京：东方出版社，1993：155

[5]杨 政.戈尔巴乔夫后悔了[J].环球人物，2006（5）

[6]林尚立.协商政治：中国特色民主政治的基本形态[J].毛泽东邓小平理论研究，2007（09）：17～26

[7][8]关于加强社会主义协商民主建设的意见[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm

[9]俞可平.沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2014/0416/c83846-24901735.html.

[10]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].學术月刊，2003（4）：16

基金项目：2014年辽宁省社会主义学院系统获奖课题的成果。

责任编辑/李永生